如何建設(shè)一座有韌性的城市？

不到十分鐘，“村超”的場(chǎng)地被淹沒(méi)了。洪水席卷而來(lái)，熟悉的生活比想象中更快消失——房屋被淹、道路坍塌，汽車浸泡在水里四分五散。整座城市被洪水圍困。

很多人都難忘2023年的那個(gè)夏天，足球滾動(dòng)在座無(wú)虛席的球場(chǎng)里。跟隨足球移動(dòng)視線的不僅有隊(duì)員和觀眾，還有來(lái)自全國(guó)各地的鏡頭。村超，成了比榕江更響亮的名字。

榕江縣地處貴州東南部的黔東南苗族侗族自治州，位于都柳江、寨蒿河、平永河三江交匯地帶，地勢(shì)低洼，地理上長(zhǎng)期存在內(nèi)澇與山洪積涌風(fēng)險(xiǎn)，歷史上多次遭遇洪澇災(zāi)害。

據(jù)榕江縣防汛抗旱指揮部6月24日消息，這可能是30年一遇的洪水等級(jí)，防洪壓力巨大。在這種多水系交匯、地形復(fù)雜的山地縣城，一旦遭遇持續(xù)強(qiáng)降雨與上游來(lái)水疊加，洪峰形成的速度和強(qiáng)度都遠(yuǎn)超平原地區(qū)，防洪壓力尤為艱難。

洪水兇猛，淤泥污濁。在極端天氣常態(tài)化下的今天，如何處理區(qū)域發(fā)展模式、基礎(chǔ)設(shè)施韌性與氣候變化應(yīng)對(duì)策略之間存在的深層結(jié)構(gòu)性矛盾，是塑造城市韌性時(shí)必須回答的問(wèn)題。

2023年夏天的村超現(xiàn)場(chǎng) 圖源 | 北青深一度

洪水后的村超場(chǎng)地 圖源 | 錢江晚報(bào)

極端天氣下的脆弱小城

防汛警報(bào)聲不止響了一次。

6月28日，第一波洪峰過(guò)境三天之后，從凌晨5時(shí)到中午12時(shí)30分，榕江縣防汛應(yīng)急響應(yīng)從Ⅳ級(jí)提升到I級(jí)，洪峰水位一度達(dá)到253.5米，超出保證水位2米，流量達(dá)8360立方米/秒，近4.2萬(wàn)人緊急轉(zhuǎn)移。

榕江縣大多數(shù)街道被淤泥覆蓋。道路交通一度中斷，救援車輛難以通過(guò)。電梯、天花板、貨架一片狼藉，抽水機(jī)連續(xù)運(yùn)作數(shù)日，依舊難以清空積水。

衣服低價(jià)出售 圖源 | 天眼新聞

在榕江縣城，洪水讓許多人失去了生計(jì)，生活陷入淤泥之中。

常馳廣場(chǎng)地下超市負(fù)一樓淹水至天花板，受災(zāi)商戶紛紛甩賣泡水商品，一家男裝店中，售價(jià)200元的短袖僅以1至2折出售。另一家夫妻經(jīng)營(yíng)的服裝店損失高達(dá)150萬(wàn)元貨物和裝修成本，早餐店、小賣部等個(gè)體戶商家則帶著絕望清理殘余貨品，重新開(kāi)業(yè)成為不確定的賭注。

洪水退去后，租住在低洼地段的居民，面臨的是積水滲入地磚和墻縫的家，房子裹著寒氣和淤泥，在這種環(huán)境下，睡覺(jué)變成了一個(gè)大難題。對(duì)于農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，洪水沖走了蔬菜瓜果和糧食，意味著今年可能沒(méi)有收入了。

村民排水清淤 圖源 | 路透社

洪水中的榕江 圖源 | 中新社

榕江并非孤例。過(guò)去幾年，極端氣候頻發(fā)，中國(guó)多地遭遇超歷史強(qiáng)度的汛情。

2021年，7月17日至23日，河南省遭遇歷史罕見(jiàn)特大暴雨，衛(wèi)河新鄉(xiāng)、鶴壁段多處發(fā)生決口，新鄉(xiāng)衛(wèi)輝市城區(qū)受淹長(zhǎng)達(dá)7天。河南鄭州“720”特大暴雨事件則造成302人遇難，直接經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)1142億元。

2024年6月，廣西桂林遭遇持續(xù)強(qiáng)降雨，消防員在積水深及腰部的街道上劃船轉(zhuǎn)移被困群眾。幾乎同時(shí)期，廣東梅州多地出現(xiàn)大暴雨局部特大暴雨，東石鎮(zhèn)、蕉嶺縣南礤鎮(zhèn)、梅縣區(qū)松源鎮(zhèn)等多處發(fā)生山洪、山體滑坡，造成5人死亡、15人失聯(lián)、13人受困。

這些洪水曾被歸因?yàn)椤昂币?jiàn)”“偶發(fā)”，但包括榕江洪水在內(nèi)的諸多案例顯示，“極端”正在變成常態(tài)。在氣候變化的過(guò)程中，最先被擊中的，往往是那些防災(zāi)系統(tǒng)脆弱的小城。

除了基本的生活生產(chǎn)受到嚴(yán)重影響之外，教育與醫(yī)療體系也陷入短期崩潰。極端氣候帶來(lái)的自然災(zāi)害常常令學(xué)校被迫停課，受災(zāi)家庭不得不進(jìn)入收容場(chǎng)所避災(zāi)，不少患有慢性病的老人因交通與通信中斷，無(wú)法及時(shí)購(gòu)藥或就診。許多底層家庭負(fù)擔(dān)激增，生存的重?fù)?dān)也帶來(lái)了心理壓力。

自然災(zāi)害對(duì)心理健康造成的打擊不容忽視。以鄭州“7·20”特大暴雨為例，有研究指出，多次暴露于自然災(zāi)害與疫情雙重壓力中，居民出現(xiàn)焦慮、抑郁等心理癥狀的概率明顯增加。榕江的受災(zāi)者同樣可能面臨類似的心理陰影：洪水不僅淹沒(méi)了房屋，也沖刷了對(duì)生活的確定性和安全感。

而更深層的斷裂，往往藏在無(wú)法即時(shí)復(fù)原的社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)中。學(xué)校、社區(qū)、志愿組織一度在災(zāi)難中承擔(dān)起信息轉(zhuǎn)發(fā)、資源協(xié)調(diào)的角色，如今卻因場(chǎng)地?fù)p毀、人手緊缺而力不從心。很多本該臨時(shí)救助的機(jī)制，也難以維持超過(guò)數(shù)日。

洪水之后的城市，不只是地面被沖刷得面目全非，人與人之間原本松散但可依靠的聯(lián)結(jié)，也在災(zāi)后變得更疏離、更脆弱。從空間到情感，從經(jīng)濟(jì)到個(gè)體，小城的創(chuàng)傷的修復(fù)，不僅需要短暫的支援，更需要深層持續(xù)的“韌性重建”。

城市韌性從何來(lái)

榕江洪災(zāi)暴露了喀斯特地貌城市的脆弱性——三江匯流的天然“洪水走廊”地形，疊加600毫米的累計(jì)降雨量，使洪峰流量創(chuàng)歷史紀(jì)錄。

根據(jù)《榕江縣城區(qū)超標(biāo)洪水防御預(yù)案》，100年一遇的洪水標(biāo)準(zhǔn)為11740立方米，而6月24日第一輪洪峰的流量已達(dá)到11360立方米。此前，榕江縣防洪堤最高的防洪標(biāo)準(zhǔn)為20年一遇。

洪澇災(zāi)害防控專家侯精明接受媒體采訪時(shí)表示，每個(gè)城市都有自己的防洪標(biāo)準(zhǔn)，一般大城市的標(biāo)準(zhǔn)是50年以上一遇，小縣城一般是20到50年一遇。發(fā)生了超出設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)的洪水，或者在設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)，降雨歷時(shí)短強(qiáng)度大，都會(huì)導(dǎo)致防洪工程難以招架。

目前，大中城市通過(guò)防洪能力提升、海綿城市建設(shè)以及城市更新等項(xiàng)目，防洪排澇的問(wèn)題已經(jīng)逐步在解決，而小縣城的防洪排澇能力仍有很大的完善空間。

根據(jù)《（貴州省）2023年黔東南苗族侗族自治州榕江縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，該市一般公共預(yù)算收入約為3.52億元，但支出卻高達(dá)30.34億元。與此同時(shí)，全國(guó)1867個(gè)縣域平均的財(cái)政自給率僅為33%，且專項(xiàng)債與地方債務(wù)多用于交通、扶貧等項(xiàng)目，而氣候韌性相關(guān)的排澇、防洪設(shè)施往往被“排在后面”。

此外，隨著氣候變化加劇和城市快速發(fā)展，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施在抗風(fēng)險(xiǎn)能力和應(yīng)急響應(yīng)效率方面暴露出系統(tǒng)性短板。面對(duì)城市基礎(chǔ)能力的短板，尤其是在財(cái)政資源有限的地區(qū)，這一議題尤為重要。

聯(lián)合國(guó)減災(zāi)署（UNDRR）發(fā)起的“Making Cities Resilient 2030”倡議指出，構(gòu)建韌性城市需“多方伙伴參與、政府層級(jí)聯(lián)動(dòng)、城市間經(jīng)驗(yàn)共享，以及技術(shù)與資源注入”。世界銀行與GFDRR合作的“City Resilience Program”也強(qiáng)調(diào)，只有政府、私營(yíng)部門與社會(huì)組織協(xié)同，才能形成長(zhǎng)期且覆蓋全生命周期的城市韌性解決方案。

在全球范圍內(nèi)，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的代表性城市都探索出各具特色的韌性建設(shè)路徑。

紐約市作為沿海超大城市，深受颶風(fēng)風(fēng)暴潮和酷熱威脅。在2012年“桑迪”颶風(fēng)重創(chuàng)后，紐約于2013年推出《更加強(qiáng)壯、更富彈性的紐約》十年規(guī)劃，投入約200億美元實(shí)施257個(gè)氣候適應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

公共部門投入之外，區(qū)域伙伴如大都會(huì)運(yùn)輸署（MTA）、紐約新澤西港務(wù)局以及私營(yíng)企業(yè)聯(lián)合愛(ài)迪生電力公司（ConEd）、國(guó)家電網(wǎng)、電信運(yùn)營(yíng)商AT&T、Verizon等共同出資升級(jí)電力、通信等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，使總投資接近300億美元。颶風(fēng)過(guò)后，紐約推出“桑迪颶風(fēng)中小企業(yè)貸款與贈(zèng)款計(jì)劃”，已為250家受災(zāi)企業(yè)提供金融援助，幫助企業(yè)恢復(fù)運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，鼓勵(lì)企業(yè)在重建中優(yōu)先雇用受災(zāi)社區(qū)居民，并提供技能培訓(xùn)，將勞動(dòng)力發(fā)展納入韌性投資的一部分。

盧旺達(dá)首都的基加利近年來(lái)也頻繁發(fā)生山洪和泥石流災(zāi)害。其在韌性治理中十分注重社區(qū)參與和跨部門協(xié)作。市政府針對(duì)頻發(fā)的洪澇災(zāi)害，開(kāi)展公民防災(zāi)教育，利用廣播、社區(qū)會(huì)議等渠道教授居民簡(jiǎn)單的防洪、防泥石流知識(shí)。

在治理機(jī)制層面，基加利成立了“城市韌性工作組”，由市長(zhǎng)牽頭，成員包括城市規(guī)劃、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)急等部門以及社區(qū)代表。該工作組定期評(píng)估城市脆弱性，協(xié)調(diào)資源投入重點(diǎn)領(lǐng)域。盧旺達(dá)政府層面亦出臺(tái)《綠色增長(zhǎng)和氣候韌性戰(zhàn)略》，要求各城市將氣候適應(yīng)納入發(fā)展規(guī)劃，并建立指標(biāo)體系監(jiān)測(cè)推進(jìn)情況。

能源韌性框架圖 圖源網(wǎng)絡(luò)

在國(guó)內(nèi)，韌性城市建設(shè)和發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段。

2015年以前為理念引進(jìn)階段。2005年召開(kāi)的第二次世界減災(zāi)大會(huì)把韌性城市作為關(guān)鍵詞收錄入官方文件，強(qiáng)調(diào)提升國(guó)家和社區(qū)的韌性。此后，我國(guó)通過(guò)“安全社區(qū)”“綜合減災(zāi)示范社區(qū)”等項(xiàng)目在防災(zāi)減災(zāi)方面取得一系列進(jìn)展。但相繼發(fā)生的汶川地震、玉樹(shù)地震、舟曲泥石流等自然災(zāi)害，造成重大人員傷亡與經(jīng)濟(jì)損失，凸顯了防災(zāi)減災(zāi)體系存在短板，促進(jìn)學(xué)術(shù)界對(duì)韌性城市理念的進(jìn)一步關(guān)注和研究。

2015年至2020年為實(shí)踐探索階段。2015年，我國(guó)啟動(dòng)首個(gè)韌性城市規(guī)劃建設(shè)的實(shí)踐項(xiàng)目“合肥市市政設(shè)施韌性提升規(guī)劃研究”。之后，不少部門和地區(qū)開(kāi)展韌性城市建設(shè)和發(fā)展的實(shí)踐探索工作。2017年中國(guó)地震局制定的《國(guó)家地震科技創(chuàng)新工程》提出實(shí)施“韌性城鄉(xiāng)”計(jì)劃。北京、上海等特大城市的總體規(guī)劃開(kāi)始涵蓋韌性城市建設(shè)內(nèi)容，湖北黃石市和四川德陽(yáng)市入選“全球100韌性城市”，河北雄安新區(qū)和福建福州、廈門等城市開(kāi)展了相關(guān)專題研究或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃編制，為我國(guó)韌性城市建設(shè)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

2020年之后為全面發(fā)展階段。“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出建設(shè)韌性城市。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)打造宜居、韌性、智慧城市。在黨中央的統(tǒng)一部署下，相關(guān)部門和地區(qū)紛紛行動(dòng)起來(lái)、群策群力，在韌性城市建設(shè)方面成效顯著。

這些年來(lái)，國(guó)內(nèi)多方力量在不斷嘗試中也取得了一些成果。例如，UNDP與同濟(jì)大學(xué)打造的中國(guó)RISE Lab平臺(tái)，正在上海等城市推動(dòng)城市生命周期抗災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃與技術(shù)共享，將國(guó)際經(jīng)驗(yàn)引入本土城市實(shí)踐。此外，在中新天津生態(tài)城由中、新兩國(guó)政府合作開(kāi)發(fā)，聯(lián)合中交集團(tuán)、萬(wàn)科、華為等企業(yè)，不僅完成綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)，還率先推動(dòng)65個(gè)海綿城市試點(diǎn)項(xiàng)目，累計(jì)投資近18億元。

韌性城市建設(shè)是全社會(huì)的共同任務(wù)，需要政府、社會(huì)和個(gè)人多主體協(xié)同參與。對(duì)于榕江和諸多面臨極端氣候風(fēng)險(xiǎn)的小城來(lái)說(shuō)，他們所在的土地承受的不止是一次洪水。但或許這次之后，人們會(huì)思考應(yīng)該如何建設(shè)一座有韌性的城市。

要回答這樣的問(wèn)題，或許不僅需要考慮：當(dāng)受到災(zāi)害或事故的沖擊時(shí)，城市是否會(huì)因致命的破壞而癱瘓，是否能夠快速恢復(fù)；更應(yīng)該籌謀的是：將單純的防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)對(duì)能力，發(fā)展為強(qiáng)調(diào)城市系統(tǒng)的綜合響應(yīng)能力，使其具有穩(wěn)健性、可恢復(fù)性、適應(yīng)性。

參考資料：

Analysis and countermeasures of the “7.20”flood in Zhengzhou.

Navigating climate adaptation in urban Africa: lessons from Kigali.

曹莉萍，周馮琦： 紐約彈性城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)上海的啟示。

河南鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害調(diào)查報(bào)告。

中國(guó)科技網(wǎng)：四天內(nèi)兩次洪峰過(guò)境！榕江此次洪水為何這么大？

中國(guó)新聞周刊：5人遇難15人失聯(lián)，一次“前所未見(jiàn)”的大水。

澎湃新聞：“村超”主場(chǎng)榕江：洪峰，一波未平一波又來(lái)。

封面新聞：“村超”99%的場(chǎng)地被沖毀！當(dāng)?shù)剡B夜恢復(fù)，爭(zhēng)取總決賽如期進(jìn)行。

三聯(lián)生活周刊：洪水圍困榕江：小城市的防洪系統(tǒng)，如何抵御暴雨“常態(tài)”？

經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)：全面推進(jìn)韌性城市建設(shè)。

撰文 | 瓜瓜

編輯 | 姜舒 國(guó)佳佳

排版 | 張嘉嘉

題圖來(lái)源 | 新華網(wǎng)

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