深化職能改革促進(jìn)廣告產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展——建議將廣告產(chǎn)業(yè)規(guī)劃職能劃轉(zhuǎn)發(fā)改委

當(dāng)前正值“十五五”廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃研討論證的關(guān)鍵時(shí)期，在“十四五”廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施效果未達(dá)預(yù)期的背景下，重新審視廣告產(chǎn)業(yè)管理體制中的深層次矛盾，建議將廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃職能由市場(chǎng)監(jiān)管部門劃轉(zhuǎn)至發(fā)展和改革委員會(huì)（發(fā)改委），這一調(diào)整將成為破解產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸、優(yōu)化政府職能配置的關(guān)鍵改革路徑。此舉不僅關(guān)乎廣告產(chǎn)業(yè)自身的提質(zhì)升級(jí)，更對(duì)服務(wù)國家戰(zhàn)略全局、推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與文化強(qiáng)國建設(shè)具有重要意義。

現(xiàn)狀困境與職能錯(cuò)位：

規(guī)劃實(shí)施不理想的制度根源

0 1

我國廣告產(chǎn)業(yè)距離《“十四五”廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》設(shè)定目標(biāo)有明顯差距

根據(jù)2024年6月，國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局與中國經(jīng)濟(jì)信息社發(fā)布的《中國廣告業(yè)發(fā)展指數(shù)報(bào)告（2025）》顯示，2023年中國廣告業(yè)發(fā)展指數(shù)達(dá)119.0點(diǎn)，同比增長9.1%，產(chǎn)業(yè)規(guī)模超1.3萬億元，技術(shù)密集型廣告業(yè)務(wù)占比已達(dá)59.1%。然而，該報(bào)告也顯示，廣告產(chǎn)業(yè)深層次結(jié)構(gòu)性問題仍未有效解決：

產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)失衡。廣告機(jī)構(gòu)分布呈“沙漏狀”畸形結(jié)構(gòu)——以互聯(lián)網(wǎng)大廠和4A公司為代表的“大型機(jī)構(gòu)”與以小微設(shè)計(jì)印刷公司為主的“小型企業(yè)”數(shù)量眾多，而作為中堅(jiān)力量的“中型專業(yè)機(jī)構(gòu)”嚴(yán)重缺失。這種結(jié)構(gòu)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)整體集中于低增值價(jià)值空間，專業(yè)服務(wù)能力薄弱。

區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)。盡管2023年廣告收入超百億省份從11個(gè)增加到12個(gè)，但區(qū)域差距持續(xù)拉大，欠發(fā)達(dá)地區(qū)缺乏有效的資源導(dǎo)入機(jī)制。

技術(shù)應(yīng)用不充分。雖然數(shù)字廣告占比提升，但傳統(tǒng)媒體轉(zhuǎn)型乏力，AIGC等新技術(shù)應(yīng)用多停留在表面層面，未能深度重構(gòu)產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

0 2

“監(jiān)管與發(fā)展職能的內(nèi)在沖突”日益凸顯

市場(chǎng)監(jiān)管部門長期“雙肩挑”，既要規(guī)范市場(chǎng)秩序，又要推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致政策重心搖擺不定。據(jù)市場(chǎng)監(jiān)管總局公布的數(shù)據(jù)，2024年全國市場(chǎng)監(jiān)管部門查處違法廣告案件4.69萬件，罰沒金額3.49億元，監(jiān)管高壓態(tài)勢(shì)下，發(fā)展職能難免被邊緣化。同時(shí)，市場(chǎng)監(jiān)管部門的職能定位決定了其在跨部門協(xié)調(diào)能力上的局限：

政策資源整合不足。稅費(fèi)優(yōu)惠、融資支持等產(chǎn)業(yè)政策難以突破部門壁壘，如《廣告業(yè)“組合式”助企政策匯編》僅停留在梳理層面，“最后一公里”落地難。

戰(zhàn)略協(xié)同層級(jí)不夠。廣告產(chǎn)業(yè)作為“數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心組成部分”，需與數(shù)字中國、文化強(qiáng)國、國際傳播等國家戰(zhàn)略深度對(duì)接，但市場(chǎng)監(jiān)管部門在協(xié)調(diào)宣傳、文化、工信等部門時(shí)明顯乏力。

要素配置手段缺失。市場(chǎng)監(jiān)管部門缺乏產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、區(qū)域協(xié)調(diào)布局、創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施投資的決策權(quán)限，導(dǎo)致廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)的數(shù)字化運(yùn)營、區(qū)域?qū)诤献鞯纫?guī)劃要求難以落地。

表一：廣告產(chǎn)業(yè)管理體制主要矛盾分析

規(guī)劃職能劃轉(zhuǎn)的必要性：

破解產(chǎn)業(yè)瓶頸的關(guān)鍵抉擇

01

資源配置效率提升的迫切需要

廣告產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)亟需打破資源錯(cuò)配困境。發(fā)改委作為宏觀調(diào)控部門，在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)要素配置方面具有兩方面獨(dú)特優(yōu)勢(shì)：

第一，強(qiáng)化區(qū)域統(tǒng)籌效能。發(fā)改委可通過主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，建立廣告產(chǎn)業(yè)資源跨區(qū)域流動(dòng)機(jī)制，針對(duì)性解決中西部廣告產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱問題。如甘肅等省份探索的省級(jí)廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，亟需納入國家區(qū)域發(fā)展總體布局才能獲得持續(xù)支持。發(fā)改委主導(dǎo)的“東數(shù)西算”等工程可直接賦能廣告產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)中心建設(shè)，破解資源配置的“虹吸效應(yīng)”。

第二，創(chuàng)新要素整合能力。發(fā)改委掌握國家科技創(chuàng)新基地布局權(quán)限，可推動(dòng)“產(chǎn)學(xué)研深度融合”。當(dāng)前廣告產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)性技術(shù)研發(fā)薄弱，《“十四五”廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出加強(qiáng)數(shù)字廣告核心技術(shù)攻關(guān)，但缺乏國家實(shí)驗(yàn)室、工程技術(shù)中心等載體支撐。發(fā)改委可將廣告產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)納入國家創(chuàng)新體系，設(shè)立專項(xiàng)研發(fā)計(jì)劃，解決市場(chǎng)監(jiān)管部門無力推動(dòng)的底層技術(shù)突破難題。

02

國家戰(zhàn)略協(xié)同的內(nèi)在要求

廣告產(chǎn)業(yè)已從單純商業(yè)推廣工具升級(jí)為“國家形象傳播載體”、“數(shù)字經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)”和“文化軟實(shí)力重要組成”，其戰(zhàn)略定位要求更高層級(jí)的規(guī)劃主體。

首先是加大國際傳播能力建設(shè)。我國國際地位提升要求廣告業(yè)承擔(dān)國家品牌輸出職能，但中國廣告業(yè)跨國傳播能力較弱，海外收入占比較低。發(fā)改委可依托國際產(chǎn)能合作機(jī)制，將廣告服務(wù)納入“一帶一路”文化貿(mào)易支持目錄，構(gòu)建中國品牌全球傳播網(wǎng)絡(luò)。

其次是推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。《中國廣告業(yè)發(fā)展指數(shù)報(bào)告（2025）》顯示，當(dāng)前數(shù)字廣告成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展核心引擎，廣告業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力加快形成。2024年，互聯(lián)網(wǎng)廣告發(fā)布收入占發(fā)布環(huán)節(jié)總收入的比重增長至86.5%，從業(yè)人員中本科及以上學(xué)歷人員占比上升至67.6%。發(fā)改委主導(dǎo)的“數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展工程”可為廣告產(chǎn)業(yè)智能化升級(jí)提供直接支撐，如國家廣告產(chǎn)業(yè)大數(shù)據(jù)庫建設(shè)需參照電信運(yùn)營商四級(jí)架構(gòu)（國家-省-市-縣），這恰是發(fā)改委的體制創(chuàng)新專長。

最后是增強(qiáng)雙循環(huán)格局構(gòu)建。廣告業(yè)在促消費(fèi)、擴(kuò)內(nèi)需中作用突出，2024年，廣告業(yè)經(jīng)濟(jì)效益愈發(fā)凸顯，驅(qū)動(dòng)實(shí)體“加速跑”，經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)同比增長7.0%，達(dá)122.3點(diǎn)。而發(fā)改委的社會(huì)消費(fèi)品零售總額調(diào)控機(jī)制可系統(tǒng)性發(fā)揮廣告的消費(fèi)樞紐功能。

03

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的制度保障

傳統(tǒng)監(jiān)管思維難以適應(yīng)技術(shù)革命對(duì)產(chǎn)業(yè)生態(tài)的重塑，亟需建立發(fā)展型治理體系。

首先，有利于破解技術(shù)創(chuàng)新治理難題。AIGC生成廣告、虛擬偶像代言等新業(yè)態(tài)引發(fā)系列監(jiān)管空白，日益增多的廣告文案抄襲事件暴露了倫理規(guī)制缺失。發(fā)改委的“包容審慎監(jiān)管”原則更利于平衡創(chuàng)新與規(guī)范，通過“監(jiān)管沙盒”機(jī)制為創(chuàng)新預(yù)留空間。

其次，有利于構(gòu)建全鏈條創(chuàng)新生態(tài)。從基礎(chǔ)研發(fā)（如廣告算法）到應(yīng)用轉(zhuǎn)化（如程序化購買）需要完整的政策支持，市場(chǎng)監(jiān)管部門僅能在應(yīng)用端有限引導(dǎo)，而發(fā)改委可設(shè)計(jì)覆蓋企業(yè)全生命周期的創(chuàng)新政策包，如設(shè)立國家廣告產(chǎn)業(yè)投資基金、將廣告技術(shù)納入高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定范疇等。

規(guī)劃職能劃轉(zhuǎn)的重要性：

重構(gòu)產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)的戰(zhàn)略價(jià)值

01

破解產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾

規(guī)劃主體升級(jí)將根本性解決廣告產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化困境。

首先，推動(dòng)梯度培育機(jī)制實(shí)質(zhì)性落地。針對(duì)廣告企業(yè)“沙漏狀”結(jié)構(gòu)問題，《“十四五”廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出建立“優(yōu)質(zhì)廣告企業(yè)梯度培育機(jī)制”，但實(shí)施三年的效果并不明顯。發(fā)改委的“企業(yè)梯隊(duì)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)”（如制造業(yè)“單項(xiàng)冠軍”培育）可移植至廣告領(lǐng)域，通過兼并重組政策支持龍頭企業(yè)整合，利用中小企業(yè)專項(xiàng)基金培育“專精特新”廣告技術(shù)商，真正構(gòu)建紡錘形產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

其次是有利于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合深度突破。廣告業(yè)與文化創(chuàng)意、智能制造、鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)的融合需要系統(tǒng)設(shè)計(jì)。發(fā)改委的“產(chǎn)業(yè)融合示范工程”可打造標(biāo)桿項(xiàng)目，如將地方“廣告+文旅”模式升級(jí)為國家文旅融合試點(diǎn)，解決當(dāng)前廣告業(yè)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力不足的痛點(diǎn)。

02

強(qiáng)化跨部門協(xié)同效能

廣告產(chǎn)業(yè)的多元屬性要求破除行政條塊分割。

首先，規(guī)劃權(quán)限重構(gòu)管理格局。發(fā)改委的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃職能天然具備跨部門權(quán)威性。如醫(yī)療廣告監(jiān)管長期存在衛(wèi)生健康委、醫(yī)保局、藥監(jiān)局、市場(chǎng)監(jiān)管部門多頭管理，2025年市場(chǎng)監(jiān)管總局仍在“優(yōu)化醫(yī)療廣告監(jiān)管規(guī)則”。而發(fā)改委可牽頭建立“產(chǎn)業(yè)發(fā)展負(fù)面清單+行業(yè)自律正面清單”的協(xié)同治理模式，明確部門職責(zé)邊界。

其次，政策工具集成創(chuàng)新。針對(duì)廣告產(chǎn)業(yè)減稅降費(fèi)政策碎片化問題，發(fā)改委可整合現(xiàn)有政策并創(chuàng)設(shè)新工具。如將《廣告業(yè)“組合式”助企政策匯編》升級(jí)為“廣告產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)政策包”，融合稅費(fèi)減免（財(cái)政）、綠色通道（市場(chǎng)監(jiān)管）、版權(quán)保護(hù)（中宣部）、數(shù)據(jù)要素定價(jià)（網(wǎng)信辦）等政策，形成集成效應(yīng)。

03

提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃層級(jí)

規(guī)劃職能的戰(zhàn)略性重構(gòu)將釋放制度紅利。

首先，納入國家規(guī)劃將對(duì)廣告業(yè)直接賦能。廣告產(chǎn)業(yè)有望納入“十五五”規(guī)劃現(xiàn)代服務(wù)業(yè)專章，獲得國家戰(zhàn)略背書。參照發(fā)改委推動(dòng)的”生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)倍增計(jì)劃”，廣告業(yè)可明確設(shè)定“十五五”期末產(chǎn)業(yè)規(guī)模突破2萬億、數(shù)字廣告占比超70%等目標(biāo)，強(qiáng)化規(guī)劃約束力。

同時(shí)，重大項(xiàng)目牽引廣告業(yè)升級(jí)。發(fā)改委的基礎(chǔ)設(shè)施投資職能可補(bǔ)足廣告業(yè)硬件短板。如算力網(wǎng)絡(luò)建設(shè)專項(xiàng)可支持廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)GPU服務(wù)器集群；文化數(shù)字化工程專項(xiàng)可開發(fā)“廣告創(chuàng)意素材庫”；新基建REITs試點(diǎn)可拓寬廣告園區(qū)建設(shè)融資渠道。

規(guī)劃職能劃轉(zhuǎn)的可行性：

制度基礎(chǔ)與實(shí)踐條件已成熟

01

法律與政策基礎(chǔ)穩(wěn)固

職能調(diào)整已具備制度保障。

第一，機(jī)構(gòu)改革法治框架完善。《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》為職能劃轉(zhuǎn)提供法律依據(jù)。歷史上發(fā)改委與工信部、商務(wù)部、生態(tài)環(huán)境部的職能調(diào)整已形成成熟機(jī)制，如2008年工業(yè)行業(yè)管理職能從發(fā)改委劃轉(zhuǎn)至新成立的工信部，驗(yàn)證了技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)規(guī)劃職能調(diào)整的可行性。

第二，政策連續(xù)性有效銜接。市場(chǎng)監(jiān)管總局正在制定的《關(guān)于大力促進(jìn)新時(shí)代廣告產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》可轉(zhuǎn)為由發(fā)改委牽頭發(fā)布，確保政策不斷檔。廣告監(jiān)管職能仍保留在市場(chǎng)監(jiān)管部門，形成“發(fā)改委管發(fā)展、市場(chǎng)監(jiān)管管秩序”的合理分工。

02

機(jī)構(gòu)調(diào)整經(jīng)驗(yàn)豐富

政府職能優(yōu)化路徑清晰。

第一，專業(yè)機(jī)構(gòu)平移經(jīng)驗(yàn)成熟。國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理、廣告業(yè)統(tǒng)計(jì)等職能可整體劃轉(zhuǎn)。2018年發(fā)改委承接組織制定服務(wù)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃職能時(shí)，已成功整合商務(wù)、文化、旅游等領(lǐng)域機(jī)構(gòu)，其“服務(wù)業(yè)協(xié)調(diào)處室”具備廣告產(chǎn)業(yè)管理基礎(chǔ)。

第二，央地協(xié)同機(jī)制可復(fù)制。省級(jí)以下參照“省級(jí)分權(quán)、市縣執(zhí)行”模式，甘肅等省已將廣告產(chǎn)業(yè)促進(jìn)職能放在發(fā)改部門實(shí)踐。

03

地方先行實(shí)踐提供示范

多地探索已驗(yàn)證改革成效。

甘肅模式。2025年5月，甘肅省政府（非市場(chǎng)監(jiān)管局）直接發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》，明確由發(fā)改部門牽頭落實(shí)數(shù)字廣告研發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等任務(wù)，其政策力度遠(yuǎn)超單一部門文件。該省率先探索“鏈主企業(yè)引領(lǐng)、梯度培育”機(jī)制，為全國提供經(jīng)驗(yàn)。

湖北模式。2023年，湖北省市場(chǎng)監(jiān)管局與發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《推進(jìn)廣告業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確“廣告+實(shí)體產(chǎn)業(yè)”路徑，襄陽實(shí)踐表明廣告與文旅、電商、城市品牌融合可創(chuàng)造顯著經(jīng)濟(jì)效益。這種雙部門協(xié)同模式為職能重構(gòu)提供過渡方案。

實(shí)施路徑建議：

分步推進(jìn)職能重構(gòu)

為保障規(guī)劃職能平穩(wěn)劃轉(zhuǎn)，建議采取三階段策略。

過渡期（2025-2026年）

在發(fā)改委增設(shè)“廣告與數(shù)字創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)處”，市場(chǎng)監(jiān)管總局廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展職能逐步移交；修訂《廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十五五”規(guī)劃》由雙部門聯(lián)合發(fā)布，建立聯(lián)合辦公機(jī)制；開展省級(jí)試點(diǎn)（如甘肅、湖北模式深化）。

深化期（2026-2027年）

全面整合廣告產(chǎn)業(yè)規(guī)劃職能至發(fā)改委社會(huì)服務(wù)司；市場(chǎng)監(jiān)管總局保留廣告監(jiān)測(cè)、案件查處等監(jiān)管職能；制定《廣告產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》，明確部門職責(zé)邊界；建立廣告產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)中心，整合原分散于多部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

成熟期（2027年后）

將廣告產(chǎn)業(yè)納入國家現(xiàn)代服務(wù)業(yè)考核指標(biāo)體系；建立廣告產(chǎn)業(yè)安全審查機(jī)制，統(tǒng)籌發(fā)展與安全；推動(dòng)國家廣告產(chǎn)業(yè)投資基金設(shè)立；構(gòu)建廣告產(chǎn)業(yè)國際標(biāo)準(zhǔn)話語權(quán)體系。

表二：廣告產(chǎn)業(yè)規(guī)劃職能劃轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)計(jì)

通過規(guī)劃職能的戰(zhàn)略性調(diào)整，我國廣告產(chǎn)業(yè)有望突破“監(jiān)管依賴型”發(fā)展路徑，轉(zhuǎn)向“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型”增長模式，在“十五五”期間真正成為服務(wù)國家戰(zhàn)略全局、支撐數(shù)字經(jīng)濟(jì)底座、引領(lǐng)文化創(chuàng)新發(fā)展的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。

◎ 撰寫：虎嘯獎(jiǎng)創(chuàng)始人 陳徐彬、責(zé)編：劉照龍、排版：孫艷娜、主編：楊猛。

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