系統之困呼喚非常之策，守護“塞外明珠”烏梁素海

黃河寧，天下平。2023年8月，黃河“幾字彎”攻堅戰正式啟動。守護黃河“幾字彎”頂端的烏梁素海，對打好這場戰役格外重要。兩年來，內蒙古自治區檢察機關以高度的政治自覺、大局意識和法治擔當，積極融入烏梁素海生態環境綜合治理，協同各方用心用情用力，切實將習近平總書記關于治理和保護烏梁素海的殷殷囑托轉化為守護綠水青山的生動實踐。

在黃河深情勾勒的“幾字彎”頂端，一汪碧水如遺落人間的翡翠，鑲嵌在廣袤的河套平原之上。它，就是有“塞外明珠”之稱的烏梁素海。

它叫“海”，實際卻是個“湖”，是黃河改道形成的河跡湖，在蒙古語中也稱“紅柳湖”，意為“生長紅柳的地方”。它還有很多響亮的名片：地球同一緯度上最大的濕地，全球荒漠、半荒漠地區極為少見的多功能湖泊，黃河生態安全的“自然之腎”……

這顆“明珠”的榮枯，始終牽動著習近平總書記的心。2023年6月，總書記親臨內蒙古自治區巴彥淖爾考察，殷殷囑托：“治理好烏梁素海流域，對于保障我國北方生態安全具有十分重要的意義。烏梁素海治理和保護的方向是明確的，要用心治理、精心呵護，一以貫之、久久為功，守護好這顆‘塞外明珠’，為子孫后代留下一個山青、水秀、空氣新的美麗家園?！?/p>

循著總書記的囑托，內蒙古以系統治理繪就烏梁素海的保護治理答卷。其中，一抹“檢察藍”以其獨特的法治力量，融入這宏大而精細的系統治理工程，在守護碧水藍天的動人篇章里寫下濃墨重彩的一筆。

以事立案

系統之困呼喚非常之策

今年2月，最高人民檢察院發布“公益保護的中國方案”典型案例，其中，內蒙古自治區檢察機關“以事立案”督促整治烏梁素海流域生態環境受損問題的做法，引起人們的關注。

烏梁素海有何特殊？為何要以事立案？這還得從它與河套灌區和黃河之間的密切關系說起。

黃河流經巴彥淖爾市最西端的磴口縣時，經三盛公水利樞紐工程分流，通過總干渠被引入河套灌區，灌溉后，農田退水又會經灌區的12條排水干溝匯入最東端的烏梁素海，最后再經過烏梁素海最南端的泄水工程——烏毛計閘退入黃河。這樣就形成了“引黃河水灌溉—農田排水—烏梁素海調蓄凈化—退水進入黃河”的完整水循環系統。

這本是一項惠民工程，對烏梁素海而言卻是一大挑戰——作為河套灌區唯一的排水承泄區，烏梁素海接納了灌區90%以上的農田退水和經凈化處理后的城市生活污水、工業廢水、山洪水。但是，隨著工業快速發展和農田化肥的普遍使用，各種廢水大量進入烏梁素海，一旦超出湖區的自凈化能力，湖水水質就會惡化。

內蒙古自治區烏拉特前旗檢察院辦案人員在烏梁素海進行水質檢測取樣。

“我們在2023年1月至9月的檢測中發現，烏梁素海有2個水斷面水質為劣Ⅴ類，這意味著烏梁素海的水質出現了不穩定的情況?！眱让晒抛灾螀^檢察院公益訴訟檢察官維英說。

問題表現在水里，根子卻在岸上。據維英介紹，他們經過初步調查發現，烏梁素海的污染主要來自四個方面：一是工業廢水的排放；二是農業“面源污染”，即河套灌區的農藥、化肥隨農田退水匯入烏梁素海；三是河道內及周邊堆積的生活垃圾和建筑垃圾；四是地下水的過度開采。

“造成污染的原因雖然找到了，但污染成因復雜、涉及面廣、涉及領域多，若是由流域內檢察機關分散監督、碎片化辦案，達不到系統監督效果，難以從根本上解決問題。”維英解釋說。

對于案情復雜、一時難以確定監督對象的公益損害線索，可以基于公益損害事實立案；對于江河湖泊流域性生態環境治理或者跨行政區劃重大公益損害案件線索，上級檢察院可以依法直接以事立案——這是最高檢直接立案辦理“萬峰湖專案”總結出的經驗做法。那么，烏梁素海的保護治理是否也可以這樣處理？

時值2023年9月，最高檢副檢察長張雪樵一行到巴彥淖爾市調研。針對烏梁素海流域存在的問題，內蒙古自治區檢察院向張雪樵作了匯報，并積極研究保護治理方案。后經向最高檢多次匯報溝通，2023年11月3日，該院決定以事立案，采取“上下一體化+橫向大協作”的辦案方式，對烏梁素海流域生態環境問題分層次分類別立案并開展監督。

緊接著，內蒙古自治區、巴彥淖爾市及其下轄旗縣三級檢察院分別組建由檢察長任主辦檢察官的辦案組，共抽調24名公益訴訟檢察骨干成立專案組，開啟了一場由三級檢察機關主動參與的生態治理攻堅戰：簡案快辦、大案穩辦，自治區院以統籌指導為主，下級院以調查核實為主，一體推進烏梁素海全流域全要素齊抓共治。

溯源調查

阡陌縱橫間追尋污染蹤跡

內蒙古自治區檢察機關烏梁素海流域生態環境綜合治理專案組根據水質檢測情況分析排查重點線索。

專案辦理中，水質檢測是檢察機關開展調查取證的一項重要內容。這本是一項常規工作，實際干起來卻讓檢察官犯了難。

“烏梁素海并非孤立存在的，而是與渠系縱橫的河套平原、黃河濕地、眾多湖泊共同構成了烏梁素海流域。如此一來，開展水質檢測本身就是個大工程，更難的是還得排查污染源?！痹i是巴彥淖爾市檢察院公益訴訟辦案人員，他告訴記者，實際排查中很難“抓現行”，即便檢測出某處水源污染物含量超標，也很難證明到底是什么導致超標，只能一點點地溯源排查。

在巴彥淖爾市臨河區雙河鎮團結村，距離黃河不到一公里的地方，有一個保護黃河生態環境工作室，里面有一間辦公室擺滿了公益訴訟快檢設備，辦公室墻上有一幅圖極為引人注目。

圖上展示了烏梁素海流域整個河套灌區的七級灌排溝渠，其中重要的排干溝渠線都被標注成了亮色，每條線上還標注有數量不等的紅、藍、白三色小圓點，圓點旁邊是辦案人員手寫的文字說明。

“如果某處水質初檢和復檢都不合格，我們就會在圖上標注紅色，表示需重點排查。若只是初檢不合格，則會標注白色。標注為藍色的，表示總氮超標，需繼續監測。”袁鵬介紹說。

對于排查難，袁鵬深有感觸。他向記者講述了一次艱難的排查經歷：他們在檢測到某處水質有問題后，經排查發現某企業有排污嫌疑，但好幾次實地去廠區及其附近調查，都沒有發現排污口。最后經過反復的排查才發現，排污口藏在廠區后面一處極其隱蔽的位置，采用的是暗管排污，且白天不排，只有晚上才排。

像這樣的情形，辦案人員經歷過多次。也正是因為堅持不懈地、一遍遍地排查，他們才能做到不放過每一個排污點，精準確定污染源。2023年以來，巴彥淖爾市檢察院依托公益訴訟快速檢測實驗室，對烏梁素海流域內38個固定水質監測點及分支干溝開展了水質檢測，采樣200余次，做水質檢測900余次，為專案辦理提供了扎實的證據支撐。

當然，除了水質檢測，群眾的廣泛參與也為檢察機關開展調查取證提供了強大助力。臨河區檢察院依托保護黃河生態環境工作室與雙河鎮政府及黃河沿岸的12個村委會聯手，加強農業面源污染防治普法宣傳，并選聘22名“益心為公”志愿者，定期反饋違法線索；烏拉特中旗檢察院、烏拉特后旗檢察院聘任“公益守護人”積極參與生態環境保護工作；杭錦后旗檢察院依托公益訴訟“隨手拍”，拓寬環境污染線索反饋渠道。

此外，檢察機關還積極向科技借力，比如構建大數據法律監督模型、運用無人機拍攝等，為公益訴訟線索發現、追溯分析和調查取證提供了極大助力。

通過一系列強有力的舉措，2024年，檢察機關針對烏梁素海流域的環境污染問題共立案辦理公益訴訟案件153件，其中行政公益訴訟144件，刑事附帶民事公益訴訟9件。

同題共答

監督協同中啃下“硬骨頭”

發現問題不易，推動整改更是難啃的“硬骨頭”。污染往往積弊已久，整改牽涉多方利益，檢察監督如何找到平衡點？

從臨河區檢察院驅車來到該區城關鎮某村的一處固體廢物污染案現場，只需要半小時。現場可以看到一片用鐵皮圍擋起來的玉米地，筆直粗壯的玉米稈長得比人還高，與玉米地一路之隔就是河套灌區的一條排干溝渠。

誰能想到，眼前這片玉米地曾經是一處面積達13.95畝、固體廢物重量約1萬噸的垃圾場?！暗谝淮蝸磉@里時，各種生活垃圾、建筑垃圾遍地都是，堆積得有1米多高，周圍沒有任何防揚散、防流失、防滲漏措施。更嚴峻的是，四排干溝近在咫尺，垃圾廢渣與滲濾液隨時可能隨水流入烏梁素海?！迸R河區檢察院辦案檢察官王楓說。

據了解，河套灌區的七級灌排系統像毛細血管一樣貫穿整個河套平原，12條排水干溝中，有9條通過總排干溝匯入烏梁素海，其余3條直接連通烏梁素海。任何一處的污染都可能影響整個流域。

案件事實很清楚，監管責任主體也很明確，但整改是個大難題。2024年1月，臨河區檢察院制發檢察建議后，相關職能部門雖在法定期限內予以回復，卻未對固體廢物進行清理。于是，該院依法提起行政公益訴訟，以“訴”的方式增強履職剛性。

“其實我們也清楚，要清理這么大一片垃圾場，行政機關也有難處，人財物一時都很難到位。”王楓說。為了盡快解決問題，該院主動與相關職能部門溝通，了解其履職中存在的難點問題，并積極協調解決。

最終，行政機關全面履職，投入大量資金開展垃圾場清理工作。清理期間，數十輛垃圾轉運車來來回回跑了30多趟，深挖固體廢物1.4米，清理固體廢物8964立方米。清理之后，又外購土方回填，確保土地恢復到正常狀態。由此，法院依法裁定該案終結訴訟。

為了防止再有垃圾傾倒此處，臨河區檢察院積極與城關鎮政府及某村村委會溝通，動員村民個人承包該片土地，種植玉米等作物，通過“以地養地”的方式促進土地生態功能修復。同時，落實“誰種地誰管護”的原則，由種植戶負責巡查該區域流域內的固體廢物污染問題，以實現常治長效。

“辦案只是手段，通過檢察監督推動問題整改才是最終目的。可難就難在，誰來改？怎么改？遇到難以整改的案件，檢察機關既要‘一盯到底’監督，也要積極協同相關部門，共同解決問題。”維英說，在專案辦理期間，檢察機關始終與行政機關同題共答、同向發力，三級檢察院與相關職能部門召開座談會21次，開展流域河湖“清四亂”專項督查10次，建立多項協作機制，形成了治理合力。

山水共治

從一湖碧水到萬里青綠

烏梁素海流域的西部是浩瀚的沙漠，南部是奔騰的黃河，東部是蔥郁的烏拉山國家森林公園，北部是連綿的陰山山脈和遼闊的烏拉特草原，中部是沃野千里的河套平原。它們與烏梁素海相互影響、共同作用，形成了一個山水林田湖草沙共融共生的生命共同體。

習近平總書記多次強調，要堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理。這些年來，內蒙古檢察機關始終牢記這一點，在烏梁素海的保護上也確是這么做的。

烏拉特前旗某礦業公司，在未辦理草原征占用手續的情況下違規占用天然草原，烏拉特前旗林業和草原局于2024年1月對該公司作出行政處罰，要求其繳納罰款并恢復草原植被。同年5月10日，內蒙古自治區環保督察組發現，該公司堆放的砂石料仍存在占用草原情形。

收到該案線索后，烏拉特前旗檢察院檢察長楊弘年主動“帶頭包案”，經實地走訪、多方調查發現了問題所在——涉案公司已于2017年停產，資金短缺，且該公司負責人生病住院，沒錢也沒能力處理涉案砂石料。林草部門雖有監管意愿，但自行處理也存在客觀困難。

如此一來，機械地要求行政機關履職或處罰企業，難以換來草原的復綠。一場特別的協調會因此召開，烏拉特前旗公安局、旗林草局、旗城投公司及涉案企業負責人被檢察院請到一起?！按蠹易谝黄穑褪且鉀Q問題?！睏詈肽晔紫缺砻鲬B度，隨之將法理、情理、現實困難一一攤開。

沒有推諉指責，只有共尋良策。最終，各方厘清責任，制定方案：由城投公司協助清理砂石料，林草部門負責監督指導，企業承擔植綠責任。很快，草原上2萬余噸砂石料堆消失了，草籽播撒在平整的土地上，靜待新綠萌發。

“檢察監督不僅讓問題整改更加迅速，也讓各方都得到滿意的結果，真正實現了雙贏多贏效果。現在，烏拉特草原的草長高了不少，生態眼見地變好了?！睘趵厍捌炝謽I和草原局局長趙國臣說。

從治湖泊到治流域，再擴大到保護一整個生態系統。專案辦理期間，檢察機關始終踐行系統治理理念，針對破壞草原、林地情形辦理行政公益訴訟案件32件，督促林業和草原等部門采取有效措施恢復被違法開墾的草原、林地共計1.52萬畝；督促推動烏梁素海流域4個公益林生態修復基地建設，督促當事人承擔生態環境修復費用134.97萬元，實現異地補植或替代性修復種植樹苗4萬余株。

距離烏拉特前旗檢察院約20分鐘車程的一處山坡上，該院聯合林草部門建設的600畝生態保護公益林基地已然成林。一株株側柏挺拔蒼翠，在風中低語，它們是生態持續向好的綠色宣言，也是烏梁素海的堅實屏障。

經過近一年的努力，烏梁素海流域水質明顯改善：總體來看，2024年1月至10月，較立案前的2023年同期相比，烏梁素海無劣Ⅴ類水斷面，流域內多處水質也已由2023年的Ⅴ類水質變為Ⅳ類水質，一泓碧水重現清透底色。2024年11月，內蒙古自治區檢察院決定對烏梁素海流域生態環境綜合治理專案作結案處理。

“烏梁素海的水環境治理難度非常大，內蒙古檢察機關迎難而上開展公益訴訟辦案，取得了明顯成效，尤其是農業面源污染和地下水超采問題的治理對黃河流域高質效辦案有借鑒意義，值得充分肯定。”最高檢公益訴訟檢察廳負責人對專案辦理評價說。

今年7月，內蒙古自治區檢察院檢察長李永君再次來到烏梁素海調研時，這里碧波蕩漾、水鳥翔集。欣慰之下，李永君進一步提出要求：“成績值得肯定、問題仍要關注。要深入貫徹習近平總書記重要指示精神，繼續鞏固工作態勢，統籌發揮檢察職能，強化同行政機關的協作配合，同向發力、標本兼治，持續推動解決生活垃圾面源污染、散排企業點源污染和蘆葦收割內源污染等問題，讓烏梁素海的水更清、天更藍、草更綠?！?/p>

記者手記

結案并非終點

烏梁素海水域面積約293平方公里，流域面積約2.75萬平方公里。打開地圖，你會發現，烏梁素海西邊有三大沙漠：騰格里沙漠、烏蘭布和沙漠、庫布齊沙漠。隨著烏梁素海流域生態環境持續向好，三大沙漠東進的步伐被有效遏制，呼和浩特、包頭乃至京津冀的生態和氣候也得到了保護。不僅如此，作為河套平原引黃灌溉的最后一道關口，烏梁素海還發揮著黃河水量調節、水質凈化、防凌防汛等重要功能?？梢哉f，守護烏梁素海就是在筑牢北方生態安全屏障，也是在守護黃河安瀾。

生態治理非一日之功，而是一場需要代代接力、永不停歇的馬拉松。采訪中，記者時刻感受到當地檢察人對于烏梁素海保護的重視，以及生長在這片土地上的安逸與自豪。也因此，專案雖結束了，但對于烏梁素海的保護治理還在繼續——

巴彥淖爾市檢察院辦案人員還是一如既往地開展水質檢測，實地排查污染源，有時一走就是五六百公里，一走就是兩三天；

臨河區檢察院保護黃河生態環境工作室里，還是有專人值班，關于黃河保護、污染防治的普法宣傳也從未停止；

烏拉特前旗檢察院公益訴訟辦案人員也還是經常去烏梁素海周邊走一走、看一看，有時駐足與游客交談，有時拿筆不停地記錄著什么。

為持續做實烏梁素海流域生態治理“后半篇文章”，今年以來，巴彥淖爾市檢察機關已將監督目光從烏梁素海本體延伸至滋養它的中小河流、鄉村河湖，2025年至今已排查相關案件線索56件，立案48件。這綿綿用力、久久為功的努力，正是對習近平總書記殷殷囑托的堅定回應。

乘車穿行在豐饒的河套平原上，只見綠蔭如蓋，果實初成，廣袤的田野上孕育著豐收的希望。在這片充滿生機的土地上，“檢察藍”與“生態綠”的交響，正譜寫著一曲新時代生態文明建設的壯美樂章。

來源：檢察日報·公益周刊

作者：陸青 沈靜芳 徐飛航

編輯：陸青 袁瑜