【司法部涉企執(zhí)法典型案例】“室外專用消防鋼樓梯”無需辦理規(guī)劃許可，不屬于違建

來源： 追問之

（十四）健全助企防范行政爭議機制。結(jié)合土地利用、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、勞動者權(quán)益保護、知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域涉企行政復(fù)議案件審理情況，聯(lián)合有關(guān)部門、單位建立助企防范行政爭議機制，制定發(fā)布企業(yè)內(nèi)部管理行政爭議風(fēng)險點提示單等，幫助企業(yè)完善規(guī)章制度，堵塞風(fēng)險漏洞，促進企業(yè)依法經(jīng)營。

（二十一）開展涉企執(zhí)法和爭議化解聯(lián)合調(diào)研。會同人民法院、人民檢察院、有關(guān)涉企行政主管部門和工商聯(lián)開展聯(lián)合調(diào)研，與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)開展常態(tài)化溝通交流，聽取企業(yè)對涉企執(zhí)法、涉企行政復(fù)議等工作的意見建議，摸排企業(yè)在解決行政爭議方面存在的困難和問題，增強規(guī)范涉企執(zhí)法的針對性、實效性。

案例九 某公司不服北京市某街道辦事處限期拆除決定書行政復(fù)議案

【關(guān)鍵詞】

小微企業(yè) 違建認(rèn)定 聯(lián)動會商 自行糾錯

【基本案情】

2016年，申請人某小餐飲公司為滿足消防部門關(guān)于雙疏散通道的要求，在外墻搭建了一處鋼制樓梯，作為消防樓梯使用。2024年9月，被申請人北京市某街道辦事處在巡查中發(fā)現(xiàn)該鋼制樓梯，以“無規(guī)劃許可”為由認(rèn)定該樓梯為違建，并作出《限期拆除決定書》。申請人對此不服，認(rèn)為該樓梯在性質(zhì)上屬于消防樓梯，是基于消防安全需求而建設(shè)，并非違建，遂向某區(qū)人民政府提出行政復(fù)議申請。

【復(fù)議辦理】

行政復(fù)議機構(gòu)審查認(rèn)為，本案爭議焦點是搭建涉案鋼制樓梯是否需取得規(guī)劃許可以及是否構(gòu)成違法建設(shè)。根據(jù)《建筑工程建筑面積計算規(guī)范》的規(guī)定，室外爬梯、室外專用消防鋼樓梯不應(yīng)計算建筑面積。如果涉案樓梯屬于“室外專用消防鋼樓梯”，根據(jù)上述規(guī)定，則案涉樓梯不計入建筑面積，可不單獨取得規(guī)劃許可，亦不屬于違法建設(shè)，故對涉案樓梯屬性的判定成為本案的關(guān)鍵。為此，行政復(fù)議機構(gòu)主動溝通協(xié)調(diào)多方主體，組織區(qū)人民政府行政復(fù)議委員會專家及消防支隊召開專題協(xié)調(diào)會，并邀請屬地工商聯(lián)參與調(diào)解。各方圍繞樓梯的建設(shè)背景、功能用途、結(jié)構(gòu)特點及法律適用展開論證，區(qū)消防救援支隊在現(xiàn)場核查后出具書面意見，確認(rèn)該樓梯符合消防疏散功能要求。結(jié)合《建筑工程建筑面積計算規(guī)范》規(guī)定及消防安全管理實際需求，各方達成共識：涉案樓梯屬于“室外專用消防鋼樓梯”，因其特殊消防功能屬性，在滿足疏散要求的前提下，不計入建筑面積且無需單獨辦理規(guī)劃許可，不屬于違法建設(shè)。最終，被申請人撤銷《限期拆除決定書》，申請人自愿撤回復(fù)議申請，行政復(fù)議終止。

【典型意義】

小餐飲企業(yè)作為民生經(jīng)濟的“毛細(xì)血管”，在滿足居民日常消費、吸納就業(yè)群體、激活區(qū)域經(jīng)濟活力等方面具有不可替代的作用。這類市場主體點多面廣、業(yè)態(tài)靈活，但抗風(fēng)險能力相對較弱，其生存發(fā)展高度依賴穩(wěn)定可預(yù)期的執(zhí)法環(huán)境。在此背景下，規(guī)范針對小微經(jīng)濟主體的執(zhí)法行為，成為規(guī)范涉企行政執(zhí)法專項行動的工作重點之一。本案中，被申請人在未得到消防部門關(guān)于涉案樓梯消防功能認(rèn)定的情況下，僅憑該樓梯無規(guī)劃許可而機械認(rèn)定為違法建設(shè)，屬事實認(rèn)定不清、證據(jù)不足。行政復(fù)議機構(gòu)通過“聯(lián)動會商”機制推動多部門協(xié)同治理，有效打破了部門間的信息壁壘，明確了違法建設(shè)認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，通過合法性、合理性審查倒逼行政機關(guān)依法行政，推動行政機關(guān)自行糾錯，提升行政機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化水平，凸顯了行政復(fù)議在化解涉企行政爭議中高效、專業(yè)、低成本的制度優(yōu)勢。

【專家點評】中國政法大學(xué)法學(xué)院教授，行政法研究所所長　成協(xié)中

準(zhǔn)確認(rèn)定事實是行政執(zhí)法中進行法律適用的前提，也是不少行政執(zhí)法案件的爭議焦點。在本案中，某小餐飲公司為滿足消防部門關(guān)于雙疏散通道的要求在外墻搭建的鋼制樓梯，是否需要辦理施工許可證，成為爭議的焦點問題。這一問題，既是事實認(rèn)定問題，也具有較強的專業(yè)屬性。

面對這一問題，行政復(fù)議機關(guān)沒有草率定論，而是嚴(yán)謹(jǐn)深入地開展審查工作。復(fù)議機關(guān)主動溝通協(xié)調(diào)多方主體，組織區(qū)人民政府行政復(fù)議委員會專家及消防支隊召開專題協(xié)調(diào)會，還邀請屬地工商聯(lián)參與調(diào)解。各方圍繞樓梯建設(shè)背景、功能用途、結(jié)構(gòu)特點及法律適用展開充分論證。區(qū)消防救援支隊現(xiàn)場核查后出具書面意見，確認(rèn)樓梯符合消防疏散功能要求。結(jié)合規(guī)范規(guī)定與消防安全管理實際需求，最終達成共識：涉案樓梯為“室外專用消防鋼樓梯”，因其特殊消防功能屬性，在滿足疏散要求前提下，不計入建筑面積且無需單獨辦理規(guī)劃許可，不屬于違法建設(shè)。

這一事實認(rèn)定為后續(xù)的行政爭議實質(zhì)化解奠定了堅實的事實基礎(chǔ)。通過多輪溝通協(xié)調(diào)、釋法明理，推動被申請人主動撤銷《限期拆除決定書》，申請人隨之自愿撤回復(fù)議申請，實現(xiàn)行政爭議“案結(jié)事了”。這一實踐成果不僅切實維護了申請人合法權(quán)益，為企業(yè)正常經(jīng)營保駕護航，更通過行政機關(guān)自我糾錯的良性示范，有效提升了政府公信力，生動詮釋了行政復(fù)議制度在統(tǒng)籌公共利益與個體權(quán)益平衡方面的獨特制度優(yōu)勢。

這一過程正是嚴(yán)格依法行政的生動注腳。街道辦事處作為基層執(zhí)法主體，對違建的認(rèn)定本應(yīng)建立在事實清楚、證據(jù)確鑿、法律適用準(zhǔn)確的基礎(chǔ)之上。但在本案中，其未能充分考量涉案樓梯的功能性價值及特殊規(guī)范要求，暴露出執(zhí)法過程中的瑕疵。而復(fù)議機關(guān)通過專業(yè)審慎的審查，及時糾偏，以法治思維重構(gòu)行政行為的合法性根基，切實維護了行政執(zhí)法的權(quán)威性與公信力。

從這起行政復(fù)議案件的成功處理不難看出，事實認(rèn)定、依法行政與爭議化解三者環(huán)環(huán)相扣、相輔相成。在案件辦理過程中，行政復(fù)議機關(guān)通過調(diào)取原始檔案、詢問當(dāng)事人、實地勘查等方式，構(gòu)建起完整的證據(jù)鏈條，確保事實認(rèn)定經(jīng)得起法律與實踐的雙重檢驗；在此基礎(chǔ)上，嚴(yán)格對照行政法律法規(guī)，對行政行為的合法性、合理性進行全方位審查，既糾正了程序瑕疵，又規(guī)范了實體處理。正是因為堅持以事實為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，才得以在爭議化解過程中，既維護了當(dāng)事人的合法權(quán)益，又保障了行政機關(guān)的公信力，實現(xiàn)了法律效果與社會效果的有機統(tǒng)一。這充分證明，只有筑牢事實根基、嚴(yán)守法律底線，才能真正實現(xiàn)行政爭議的高效化解，彰顯行政復(fù)議制度“公正高效、便民為民”的法治價值。