試探羅定、云浮、郁南三地基層行政制度的改革與變遷

三羅地區建置沿革與基層治理變遷研究

明萬歷五年（1577），朝廷平定羅旁地區瑤亂，瀧水縣遂升為羅定直隸州，下轄東安縣（今云浮市城區及云安區）與西寧縣（今郁南縣），合稱“三瀧”。入民國后，該地區漸以“三羅”為稱，本文所述“三羅”，即指今云浮市云城區、云安區，羅定市及郁南縣一帶。

我國封建社會的地方基層行政多采鄉里制，歷代相沿。然三羅地區地處偏遠，居民除漢族土著外，多系自北方南遷之民，聚族而居，自成村落。至明清時期，雖法定行政區劃為“中央—省—府（州）—縣”四級，但縣以下建制因地而異，一般設有二至四級不等；而三羅地區對鄉村之管理，仍較為規范。

三羅地區“鄉里制度”的出現與轉變

鄉里制度指的是中國古代縣以下設置鄉、里等基層行政區劃制度，以注重戶籍管理和社會治安為特點。鄉設三老、有秩、嗇夫、游徼等官職，里設里正、里胥等官職，負責管理戶籍、稅收、徭役、治安等事務。《周禮·地官·遂人》載：“五家為鄰，五鄰為里。”《逸周書·大聚》載：“以國為邑，以邑為鄉，以鄉為閭，禍災相恤，資喪比服”。這兩則記載證明鄉里在先秦已經成為地方行政的基本單位。鄉所轄范圍大小往往以戶口多寡而劃定。

秦漢以前，三羅地區為百越地。秦朝建立后，南征百越，將三羅地區納入華夏版圖。秦朝末年，楚漢紛爭，秦南海郡尉趙佗建立南越政權，轄區包括今三羅地區。西漢元鼎六年（前111），漢武帝平定南越國，置交州蒼梧郡，三羅地區屬蒼梧郡端溪縣，這是三羅地區劃入縣一級管轄的開始。《漢書·百官公卿表》敘述縣以下的地方職官說：“大率十里一亭，亭有長。十亭一鄉……縣大率方百里，其民稠則減，稀則曠，鄉、亭亦如之，皆秦制也。”秦漢時期開始，就已經確立縣下轄鄉，鄉下轄里的行政區劃體制。此時嶺南地區的縣也當與中原一樣，下設鄉、里。例如高要縣也已經出現“鵠奔亭”，而“亭”是設立在鄉、里的治安機構，既然出現“亭”，自然而然有相應的鄉里區劃。所以縱使史無明載，相信高要縣附近的端溪縣在三羅地區也設有相應的鄉與里，東晉時期設立的龍鄉縣或許就是漢代端溪縣鄉級區劃“龍鄉”升級而來。

漢代端溪縣

《舊唐書·百官志》載“百戶為里，五里為鄉。兩京及州縣之郭內，分為坊，郊外為村。里及坊村皆有正，以司督察。四家為鄰，五鄰為保。保有長，以相禁約。”可見，唐朝已經在“鄉”“里”之下還設有“保”“鄰”的基層區劃。甘肅敦煌出土唐天寶年間（742-756）的《郡縣公廨本錢簿》上面有三羅地區瀧州及其屬縣的公廨本錢數、鄉數等資料，是目前所能找到三羅地區設立“鄉里制度”的最早明證。簿載：“瀧州即開陽郡，歸廣州都督府管轄，公廨本錢四百七十三兩。下轄永寧縣（下注：改為達水），鄉數二，公廨本錢二百三十兩。安南縣，鄉數二，公本錢二百三十兩。開陽縣，鄉數二，公廨本錢一百二十兩。正義縣，鄉數一，公廨本錢一百兩。”《郡縣公廨本錢簿》是當時頒行全國的官方標準的文字實錄，而且敦煌石室所藏又是抄本，具有為其他經過輾轉編寫、刊印的唐朝文獻所不及的準確性。《郡縣公廨本錢簿》所列縣名與《舊唐書》《新唐書》記載有出入。《舊唐書·地理志》列有瀧水縣，《郡縣公廨本錢簿》缺載。《新唐書·地理志》所載瀧州屬縣四個，其中正義、開陽兩縣全同，鎮南與安南、永寧與建水，應是同縣不同名。據《新唐書·地理志》記載，唐至德二年（757）九月，將安南縣改名鎮南縣。建水縣在武德五年（622）改名永寧縣，《郡縣公廨本錢簿》則于永寧下注明：“改為達水”。建水一名為國史方志所普遍沿用，“達”字應該在抄錄時發生了筆誤。可惜的是，包括《郡縣公廨本錢簿》在內，目前尚未找到記載唐代三羅地區鄉名、里名的典籍史料。反倒是在南江口出土的《大唐故康州刺史陳君墓志》上刻有“康州端溪金林鄉安仁里”的字樣，為與三羅地區一衣帶水的德慶鄉里制度研究提供了一份文物佐證。

宋開寶四年（971），宋滅南漢。對三羅地區行政區劃做了一番大的調整，原康州管轄的悅城縣、晉康縣、都城縣并入端溪縣成為該縣悅城鄉、晉康鄉、都城鄉。原瀧州下轄的開陽縣、建水縣、鎮南縣并入瀧水縣成為該縣的開陽鄉、建水鄉、鎮南鄉。后來瀧州也被撤銷，瀧水縣劃入康州管轄。康州下轄端溪、瀧水兩縣。此時的端溪縣有金林、悅城、晉康、都城四鄉。據《太平寰宇記》卷一百六十四《嶺南道》記載，瀧水縣“舊二鄉，今四鄉”。宋代瀧水縣也設有四個鄉，但《太平寰宇記》只記載開陽、建水、鎮南三個鄉的名字，缺載一個鄉名。以上八個鄉，除了悅城鄉、金林鄉在西江北岸，其余六個鄉位于三羅地區。

從宋代開始，隨著人口增長和社會生產力發展等各種因素，以注重戶籍管理和社會治安為特點的鄉里制度已經不在適合時代，北宋曾多次改革鄉里制度，目的是建立以注重土地管理和賦稅征收為特點的新型基層區劃制度（也就是下文提到的都圖制），最為后人熟悉的鄉里制度變革當屬保甲法的推行。宋熙寧三年（1070）十二月，頒布《畿縣保甲條制》，經過試行后，于熙寧六年（1173）在開封府推行保甲，“以五家相近者為一保，五保為一大保，十大保為一都保”。但在實際執行過程中，由于各地情況不同，保甲法的實施效果也參差不齊。一些地方的保甲組織流于形式，未能真正發揮作用，而一些地方則出現了過度執行或濫用權力的情況，導致了不公平和混亂。王安石變法失敗后，保甲法遭到非議，各地在堅持保甲法基本精神的前提下，做法不盡相同。有的地區改行鄉、都制，有的仍行鄉、里制，有的繼續實行保甲制。南宋時期，鄉里制度繼續發展和變化。有的地方取消了里，改為鄉都兩級，有的地區都與里并行。在三羅地區，縱使統轄端溪縣、瀧水縣的康州已經升級為德慶府，但基層行政區劃仍然維持鄉里制。

兩宋300多年來，總的趨勢是以注重戶籍管理和社會治安為特點的鄉里制是向著以注重土地管理和賦稅征收為特點的都圖制演化的。鄉里制向都圖制的轉變是一個復雜的歷史過程，受到多種因素的綜合影響，而且直至宋朝滅亡都未能完成這個歷史任務。歷史把這個任務交給了元朝。

都圖制的實施與改進

都圖制是以注重土地管理和賦稅征收為特點的基層行政區劃制度。“都”通常是較大的行政區劃單位，相當于當今的鄉鎮。在都之下，又劃分為若干個“圖”，圖的規模相對較小，類似于現在的行政村。“圖”也被稱作“里”，即所謂“圖即里也，不曰里而曰圖者，以每里冊籍首列一圖，故名曰圖”，所以都圖制又稱為都里制。然而，元朝何時推行都圖制，并無典籍明確記載。而在三羅地區，官府只在端溪縣境內推行都圖制。

元朝滅掉宋朝后，把德慶府改為德慶路，廢掉端溪縣實行了千多年的鄉里制，實施都圖制。基本原則將原來的“鄉”虛化，在原來的“里”上設“都”一級，以數字命名，“里”之下設立“圖”一級，亦以數字命名。明萬歷《西寧縣志·古跡》載：“萬歷五年，建明倫堂掘出古鐘一口，上銘‘大元國廣東道德慶路端溪縣拾捌都李社長鑄鐘一口于玄壽堂。大元至治三年建。’今懸長春寺。觀此則羅旁必端溪舊治也。”萬歷五年（1577），在西寧縣城建儒學明倫堂時，挖出一口元朝至治三年（1323）鑄造的古鐘，上面刻著“大元國德慶路端溪縣拾捌都”字樣。這口元朝古鐘的銘文，在描述行政區劃時“端溪縣”后面緊接“拾捌都”，缺少了中間的“都城鄉”，顯然是“鄉”被虛化的結果。值得指出的是，同屬德慶路管轄下的瀧水縣仍然維持鄉里制。

明洪武元年（1368），明太祖朱元璋“命征南將軍廖永忠下嶺南，贛州衛指揮陸仲亨略地至德慶”，將三羅地區納入明朝版圖，隨后改德慶路為德慶府。洪武九年（1376）降德慶府為德慶州，并撤銷端溪縣，縣地由德慶州直轄（稱為本州），德慶州除了管轄本州外還統領瀧水、封川、開建三縣。

明朝對都圖制進行了一些調整和改革，使其更加適應當時的社會經濟狀況。洪武三年（1370）規定的“小黃冊圖”法記載：“每百家為一圖，內推丁力田糧近上者十名為里長，余十名為甲首，每歲輪流里長一名，管甲首十名，甲首一名管人戶九名，催辦稅糧，以十年為一周。”

因為明代德慶州本州（即原端溪縣地）設有悅城、晉康、都城三個巡檢司，管轄范圍與原來悅城鄉、晉康鄉、都城鄉基本一致，故在元朝時被虛化的“鄉”，明代再次成為基層行政區劃。此時德慶本州下轄三廂（內廂、東廂、西廂）、金林（一至五都）、悅城（六至九都）、晉康（十至十二都）、都城（十三至十五都）四鄉共15個都合計72圖，其中三羅地區有34圖。

明初德慶州本州在三羅地區設立的都圖一覽表

（本表依據嘉靖《德慶志》記載制作；德慶本州金林鄉、悅城鄉以及晉康鄉十一都位于西江北岸。）

明代德慶州瀧水縣編戶24里。其中開陽鄉轄2里，順仁鄉轄4里，建水鄉轄2里，鎮南鄉轄2里，崇化鄉轄6里，永成鄉轄8里。后因為瑤亂，撤銷了崇化鄉、永成鄉。瀧水縣僅編戶10里，具體是開陽鄉轄安義、冠蓋2里。順仁鄉轄進賢、陽豐、永福、瀧源4里，建水鄉轄崇化、永成2里，鎮南鄉轄故敏、善會2里。景泰年間（1450～1456），瀧水縣改鄉里制為都圖制，全縣分為5都13圖（見表15-2）。至此，三羅地區全面實行都圖制。

德慶州瀧水縣鄉里與都圖對應關系表

（本表據嘉靖《德慶志》、嘉靖《廣東通志初稿》制作；除本表所列外，瀧水縣在縣城還設有一圖。）

嗣后瀧水縣都圖數次增設，直至羅定直隸州設立后的明天啟二年（1623），羅定州本州（即原瀧水縣）共有五都19圖，與景泰年間相比，增加了二都二圖、三都二圖、四都四圖、四都五圖、五都四圖以及五都六圖這6個圖。

同時期的羅定州東安縣下轄8坊16都。8坊為樂平坊、麟秀坊、龍盤坊、都春坊（2坊）、長春坊、賓陽坊（2坊）。16都分別是晉康都、思勞都、思辦都、楊柳都、都騎都、芙蓉一都、芙蓉二都、洪文都、興賢都、新豐都、永祿都、陽明都、宜化都、遵義都、平康都、春熙都。每都編戶一圖，共16個圖。

羅定州西寧縣則分為15個都21個圖。具體是都城鄉十三都一圖、二圖，十四都一圖、三圖、六圖，十五都一圖、三圖、四圖、五圖，太平都一圖、永安都一圖、裕寧都一圖、常靜都一圖、保和都一圖、建康都一圖、定康都一圖、信豐都一圖、感化都一圖、從善都一圖、鎮南都一圖，另興寧都一甲，亦稱作圖。

康熙年間羅定直隸州輿圖

清朝，羅定州本州維持都圖制，仍舊是五都19圖。直到宣統元年（1909）奉籌地方自治，劃境分區。羅定州本州改都、圖為區、團、堡制，以一都為二區，二都為三區，三都為四區，四都分為一區和五區，五都為六區。區下共設20個團、236個堡、2441個村。區、團轄堡為：一區轄附城團，統21堡。二區轄：船步團36堡、沙卜團10堡、塘團2堡、東團16堡。三區轄：羅鏡團23堡、太平團18堡、水擺團2堡、分界團2堡。四區轄:榃卜團7堡、升平團6堡、萬車團13堡、綸團15堡。五區轄：素龍團11堡、羅平團9堡、瀧東團3保。六區轄：圍底團12堡，石團8堡、蘋塘團9堡、金雞團13堡。

清乾隆五年(1740)，羅定州東安縣在都之下設立堡、甲一級，全縣仍設16都，下設堡、甲。屬典史的堡有：洞心、泥城、下洞、上芙一、上芙二、下芙一、下芙二、思勞、思辦、都騎、楊柳、?石、云藍良、富祿、上富林、中富林、紅豆、三嶺、連灘、岑婆、石龍、王疆、料漆洞、寧坡、大寨。屬典史的甲有：建村、余村、永豐圩、山口、都有、先麥坑、上下貢、橫岡、蔡村、洞表、橫山、東山、南路上下瑤、老君涌、鐵場、阜寧、鵬石、朱查洞、榃陂瑤、托留洞、冷水、河頭街、云青、西路瑤、竹枝洞、岔路、白梅、白石、上馬岡、奇民、太平、歌村、歌村瑤、北路瑤、洞殿、六都。屬西山司的堡甲有：參洞、大水、小水、雙滘、那霖、合水、上下四甲、霧水瑤、長沙、相思、云容瑤、云廉瑤并畸嶺民甲。至同治年間，全縣設33堡1鄉（附城鄉）。光緒二十三年（1897），減為31堡。各堡轄甲數不詳。需要注意的是，東安縣的“都”直至到清末還存在，宣統年間羅定州東安縣正堂頒發的執照，依然有“都”的名字。

光緒年間 羅定州東安縣執照

清代，羅定州西寧縣維持都圖制。乾隆二十三年(1758)，西寧縣境內的定康、信豐、感化、從善4個都劃歸信宜縣。興寧都裁撤，全縣由原來的15都21圖減為10都16圖。道光以后，太平都、常靜都各增1圖，全縣共10都18圖。道光以前，都圖、鄉村與堡甲各自分載，不相聯屬。直至道光九年（1829），把村歸屬堡甲，以堡甲歸屬都圖。

總而言之，清代三羅地區在都圖制基礎上，因地制宜對都圖制進行了改革。東安縣在“都”之下設立堡、甲，廢除了“圖”。西寧縣在都、圖之下設立堡、甲。這是因為都圖制難以適應社會發展需要而作出的調整。但其本質仍是以注重土地管理和賦稅征收為特點的基層行政區劃，仍屬于都圖制范疇。

結語

綜觀三羅地區基層行政制度變遷，可窺見其發展主線乃是從傳統的鄉里制逐步演變為以土地和賦稅管理為核心的都圖制，在清代進一步結合地方實際，衍生出堡、甲等補充形態。這一過程既反映出中央政權對嶺南邊郡持續深化治理的努力，也體現出地方社會在應對軍事動亂、民族融合與經濟發展等多種因素時的調適與創新。三羅個案表明，歷代基層建制的更迭不僅關乎行政效率，更深刻映射出國家權力與地方社會之間的互動關系。其制度變遷中所呈現出的靈活性與延續性，為我們理解嶺南地區的社會結構與發展路徑提供了重要視角。

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