化債新思路 | 深度剖析隱債形成與防控路徑——全域土地綜合整治與城市更新實(shí)戰(zhàn)指南

導(dǎo) 讀

9月20日，中國自然資源學(xué)會主辦的2025資源活化與城市更新學(xué)術(shù)年會召開。清華同衡海南分院劉烜赫受邀參會并作報告，報告基于清華同衡在全域土地綜合整治與城市更新領(lǐng)域多年的項(xiàng)目實(shí)踐，聚焦地方政府關(guān)注的“防控隱債”話題，分析了現(xiàn)階段社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征與隱債的類型，提出以“大資源觀”“大財政觀”“大規(guī)劃觀”賦能項(xiàng)目和規(guī)劃，旨在與業(yè)內(nèi)同仁探討如何以新質(zhì)生產(chǎn)力理論支撐現(xiàn)階段的社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，從而更好地防控隱債。

原標(biāo)題：《全域土地綜合整治與城市更新的隱債防控》

報告人：劉烜赫，清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院海南分院 所長

一、發(fā)展模式轉(zhuǎn)型與隱債類型

近日，清華大學(xué)建筑學(xué)院尹稚教授在四川日報中對中央城市工作會議精神進(jìn)行解讀，提出了中國城市發(fā)展邏輯發(fā)生了重大改變，存量提質(zhì)增效成為城市發(fā)展工作重心是必然選擇，中國的人口分布和社會形態(tài)正在向城鄉(xiāng)共同繁榮、人民共同富裕、生態(tài)家園共享的“城鄉(xiāng)中國”邁進(jìn)等觀點(diǎn)。表明在這個社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，需盤活存量和支持城鄉(xiāng)間多要素流動，以支撐更高質(zhì)量發(fā)展成為了顯著特征。

圖1 尹稚教授在四川日報發(fā)表的觀點(diǎn)

在現(xiàn)今發(fā)展階段，要分析隱債防控，首先要了解財政的四本賬之間的關(guān)系。我國財政分為四本賬，其中一般公共預(yù)算是核心。收入以稅收為主體，而稅收具備強(qiáng)制性、無償性、固定性。支出則包含了最基本的政府職能，例如一般公共服務(wù)(維持行政機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn))、外交國防、公共安全支出、教育公共衛(wèi)生等。除了社會保險外，政府性基金和國有資本經(jīng)營經(jīng)常調(diào)出資金到一般公共預(yù)算。

二三本賬在歷史上屬于預(yù)算外收支。二三本賬的收入都屬于非稅收入。2014年新預(yù)算法正式將其全部納入預(yù)算管理。

社會保險基金預(yù)算獨(dú)立性較強(qiáng)。另外三本賬之間會互相調(diào)入資金，而社保基金預(yù)算只能調(diào)入不能調(diào)出。

圖2 財政四本賬的關(guān)系

我國財政特點(diǎn)是稅收和賣地雙支柱。全國來看，稅收是國家財政收入的最主要來源，但地方政府收入中賣地和稅收基本相當(dāng)。稅收在財政三本賬(一般預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算)合計收入的占比接近六成，但央地財政結(jié)構(gòu)差異較大。2021年稅收占中央財政收入的比重超過91%，是中央財政的絕對主力:而地方財政收入中稅收比重僅40.1%，賣地收入占比則達(dá)到40.6%。

地方財政收入占比超過中央，但穩(wěn)定性不如中央。三本賬中地方政府收入都超過中央，尤其是政府性基金。但財政收入中稅收的穩(wěn)定性明顯超過非稅收入，所以中央財政收入的穩(wěn)定性要明顯超過地方政府。

三本賬財政收入比例（2021年）

中央與地方收入占比（2021年）

從財政收入結(jié)構(gòu)來看，地方政府大部分收入來自政府性基金，包括土地出讓金等規(guī)費(fèi)，可見地方政府也需要科學(xué)經(jīng)營。否則社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的投入大，三本賬入不敷出就可能形成隱債。

我國政府的法定債務(wù)包括中央債務(wù)和地方債務(wù),法定債務(wù)都有穩(wěn)定的還款來源，基本上不存在風(fēng)險。其中隱性債務(wù)存在于地方政府債務(wù)和平臺債務(wù)中。

圖5 政府債務(wù)的分類

值得一提的是，公司經(jīng)營性債務(wù)，是在1990年國家開始清理“三角債”的背景下出現(xiàn)的，也是當(dāng)時特定時期的“化債”舉動，然后在1994年推出了“分稅制”，影響整個國家深遠(yuǎn)。如今國務(wù)院在大力化解地方政府隱性債務(wù)，也是在尹稚教授所指的盤活存量和支持城鄉(xiāng)間多要素流動這個現(xiàn)今的特殊歷史時段。理應(yīng)也是清理完隱性債務(wù)，再進(jìn)行相應(yīng)的財稅體制改革，并配套相應(yīng)的債務(wù)管理體系，才能適應(yīng)下一階段的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。所以這么看來，清理和防控隱債就十分必要！

財政部通報的隱債基本上分為六個類型，大致是因?yàn)榈胤秸屍脚_違規(guī)墊資、讓銀行違規(guī)融資、違規(guī)讓平臺質(zhì)押特許經(jīng)營權(quán)，而后導(dǎo)致還款困難。

圖6 財政部通報地方政府隱性債務(wù)的類型

地方政府隱性債務(wù)的化解，有以下四個基本方式。

圖7 化債的四個方式

從項(xiàng)目類型來看，全域土地綜合整治與城市更新項(xiàng)目都屬于打包項(xiàng)目，其子項(xiàng)目基本上都是“肥瘦搭配”，有“瘦”的項(xiàng)目就一定會出現(xiàn)隱債風(fēng)險。

圖8 政府建設(shè)項(xiàng)目的類型

從打包項(xiàng)目的收益邏輯上看，如果政府強(qiáng)行指定平臺去實(shí)施項(xiàng)目，就必定會出現(xiàn)隱債風(fēng)險，所以項(xiàng)目應(yīng)該要科學(xué)地進(jìn)行社會投資人遴選或招標(biāo)。而且即使招來了社會投資人，指標(biāo)收益和經(jīng)營收益也不一定能覆蓋融資成本，在這種虧損情況下，如財政保證兜底，就又會形成隱債。從“防”的角度，主要有五個手段：制度合規(guī)、流程科學(xué)、控制資金成本、監(jiān)控收益并預(yù)警、明確獎懲責(zé)任等，讓整體收益大于融資成本。但如果五個手段一起上，相信市場上很難有社會投資人能接受，所以“防”并不是一個主動作為的手段，而是被動防守。

圖9 防止打包項(xiàng)目出現(xiàn)隱債的邏輯和手段

財政部在9月12日在國新辦舉行的新聞發(fā)布會上表示，財政部將繼續(xù)統(tǒng)籌好發(fā)展和安全，加快建立健全與高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制，在發(fā)展中化債、在化債中發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)提供有力支撐。

第一，在存量上做減法。繼續(xù)落實(shí)好一攬子化債舉措，多措并舉化解存量隱性債務(wù)。第二，在管理上做加法。強(qiáng)化專項(xiàng)債“借用管還”全生命周期管理。依法加大債務(wù)信息公開力度，提升管理透明度。第三，在效益上做乘法。科學(xué)安排債券規(guī)模、結(jié)構(gòu)，合理把握發(fā)行時機(jī)、節(jié)奏，保障重大項(xiàng)目、重點(diǎn)領(lǐng)域資金需求，提升債券資金使用績效，更好發(fā)揮政府債券的帶動放大效應(yīng)。第四，在風(fēng)險上做除法。嚴(yán)格落實(shí)舉債終身問責(zé)和債務(wù)問題倒查機(jī)制，堅(jiān)決遏制新增隱性債務(wù)。

財政部發(fā)布會的內(nèi)容說明，“防”不是首選，“控”才是。債務(wù)風(fēng)險肯定是要有的，債務(wù)不一定可怕，可怕的是沒有控制的債務(wù)風(fēng)險。所以在發(fā)展中化債，本質(zhì)上是發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，以高質(zhì)量發(fā)展化解債務(wù)。新質(zhì)生產(chǎn)力以勞動者、勞動資料、勞動對象及其優(yōu)化組合的躍升為基本內(nèi)涵，所以“控”的核心應(yīng)是通過提升資源價值組合（大資源觀—影響勞動對象）、通過財政管運(yùn)（大財政觀—影響勞動資料）、通過規(guī)劃統(tǒng)籌（大規(guī)劃觀—影響勞動者），實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)資本的有效增值！從單一化債走向與發(fā)展協(xié)同。

圖10 新時期地方政府隱性債務(wù)的防控模式（作者總結(jié)）

二、大資源觀、大財政觀、大規(guī)劃觀

大資源觀

大資源體系發(fā)揮著基礎(chǔ)性和總控的作用，決定了項(xiàng)目的規(guī)模和可行性。傳統(tǒng)資源體系以自然資源（土地、礦產(chǎn)、森林等）和基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)資源（資本、設(shè)備）為核心，強(qiáng)調(diào)資源的物理稀缺性與獨(dú)占性，如城鎮(zhèn)土地、煤炭產(chǎn)能、耕地面積等。

大資源體系包括自然資源（山水林田湖草礦）、經(jīng)濟(jì)資源（房屋、資本、企業(yè)、設(shè)備、技術(shù)專利、數(shù)據(jù)）、人力資源（技能、知識）、文化資源（品牌、非遺、農(nóng)遺）、政治與制度資源（政策、治理模式）等。

圖11 傳統(tǒng)資源體系與大資源體系的對比（作者總結(jié)）

資源增值的路徑：傳統(tǒng)資源體系依賴規(guī)模擴(kuò)張（如林、田、礦等產(chǎn)能）；大資源體系強(qiáng)調(diào)價值共創(chuàng)（如林田湖片區(qū)旅游開發(fā)）、融合創(chuàng)新（如農(nóng)文旅結(jié)合）、礦區(qū)綜合修復(fù)（生態(tài)價值實(shí)現(xiàn)），讓區(qū)域內(nèi)資源有了價值提升的基礎(chǔ)。

大財政觀

大財政體系發(fā)揮著上限和管控的作用，決定了項(xiàng)目的價值上限和風(fēng)險管理。傳統(tǒng)財政體系是計劃導(dǎo)向，通過統(tǒng)收統(tǒng)支實(shí)現(xiàn)資源集中分配，強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)資源配置；強(qiáng)調(diào)增量循環(huán)，聚焦年度預(yù)算收支，以“做大增量—分配增量”為核心邏輯；屬于被動調(diào)控，主要在市場失靈時干預(yù)經(jīng)濟(jì)，彌補(bǔ)缺口而非主動構(gòu)建發(fā)展動力。

大財政體系是全局統(tǒng)籌，基于社會主義市場經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)調(diào)“生財、聚財、用財”協(xié)同，將財政定位為國家治理的“基礎(chǔ)和重要支柱”；且存量增量并重，統(tǒng)籌存量資源（如國有資產(chǎn)）與增量資金，構(gòu)建跨周期資源調(diào)配機(jī)制；主動驅(qū)動，通過規(guī)劃引領(lǐng)和有效投資，形成“有效資產(chǎn)—有效債務(wù)—新有效資產(chǎn)”的動態(tài)循環(huán)，推動高質(zhì)量發(fā)展。

圖12 傳統(tǒng)財政體系與大財政體系的對比（作者總結(jié)）

傳統(tǒng)財政的局限是資源碎片化，債務(wù)風(fēng)險管控弱，政策協(xié)同不足；大財政體系的創(chuàng)新機(jī)制是資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本，有效債務(wù)錨定，跨部門聯(lián)動（整合國資、財政、金融），主動防控債務(wù)風(fēng)險！

大規(guī)劃觀

大規(guī)劃體系發(fā)揮著承上啟下和主控的作用，決定了項(xiàng)目的成敗和質(zhì)量，規(guī)劃師的能力對項(xiàng)目價值實(shí)現(xiàn)有著至關(guān)重要的作用。

圖13 傳統(tǒng)規(guī)劃體系與大規(guī)劃體系的對比（作者總結(jié)）

規(guī)劃要有戰(zhàn)略思維，才能將規(guī)劃的類型層級與技術(shù)要求整體結(jié)合，實(shí)現(xiàn)價值躍遷。有戰(zhàn)略思維的規(guī)劃才是真正的大規(guī)劃觀，否則只是部門管理型規(guī)劃。

圖14 新舊三觀的差異對比（作者總結(jié)）

圖15 戰(zhàn)略與新三觀的全流程閉環(huán)分析（作者自繪）

三、全域土地綜合整治與城市更新2.0版的組織模式

2.0版組織模式的核心是強(qiáng)化部門融合，強(qiáng)調(diào)跨領(lǐng)域統(tǒng)籌、戰(zhàn)略引領(lǐng)、規(guī)劃先行、主動謀劃，并依托數(shù)字化工具，構(gòu)建全生命周期的高效管理體系。

圖16 新三觀下的項(xiàng)目組織模式（作者總結(jié)）

2.0版組織模式要求規(guī)劃院作為智庫，把政府、投資人、其他設(shè)計機(jī)構(gòu)和運(yùn)營商等緊密協(xié)同，規(guī)劃院作為帶頭機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目開始之前迅速總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，然后馬上組織實(shí)施，即先總結(jié)再行動。

圖17 2.0版的智庫組織形式

2.0版組織模式要求項(xiàng)目必須進(jìn)行制度集成創(chuàng)新研究，從而為項(xiàng)目的順利實(shí)施保駕護(hù)航。但制度集成創(chuàng)新是在項(xiàng)目實(shí)施中研究總結(jié)出來的，所以需要先行動再總結(jié)。

圖18 項(xiàng)目的制度集成創(chuàng)新模式案例

圖19 項(xiàng)目的制度集成創(chuàng)新體系研究案例

四、結(jié)語

從未來要進(jìn)行財稅體制改革和建立相應(yīng)的債務(wù)管理體系角度來看，地方政府的法定債務(wù)并不可怕，有效的債務(wù)反而代表了地方政府的發(fā)展動力和發(fā)展訴求，可怕的是藏在冰山下的隱性債務(wù)和對這類債務(wù)認(rèn)知不足。

從歷史上看，每個特定發(fā)展和轉(zhuǎn)型的時期都會積攢有不同形式的隱性債務(wù)，都需要政府高層用智慧作頂層設(shè)計化解，所以“化債”形式和方法也是跟著歷史的車輪螺旋式上升的。作為規(guī)劃設(shè)計和科研機(jī)構(gòu)人員，希望在現(xiàn)今地方政府隱性債務(wù)防控的底層邏輯和認(rèn)知上進(jìn)行探討，給執(zhí)政者提供一個科學(xué)決策的思考框架。

編輯/排版｜王淑蕓

封面圖/圖片｜2025資源活化與城市更新學(xué)術(shù)年會海報

供稿｜清華同衡 海南分院