雙周政策分析簡報（第十九期）丨加快建設現代化人民城市：機遇與挑戰

當前，中國城市發展正處于由規模擴張向提質增效轉型的關鍵階段，人民城市的核心是以人民為中心，回應人民群眾對美好生活的需求。但同時，城市更新實踐中仍存在利益協調難、資金籌措不足、制度適配滯后等現實難題。部分政策文件在落地過程中存在過度技術化傾向，未能充分回應生活方式改善和社會治理的訴求。雖然金融、產業和數據提供了新支撐，但尚未形成合力。學術界的研究與政策實踐之間也需要構建更堅實的橋梁。未來人民城市的建設需要著重關注以下五個方面：一是制度創新，以更新需求為導向，推動土地、產權制度創新；二是完善風險共擔和收益分配機制，激發社會資本活力；三是以數據為支撐，推動城市更新與制度設計；四是改善生活方式、提升公共服務水平，回應人民群眾對美好生活的需求；五是加強學術研究與政策實踐的聯動，為人民城市建設提供堅實的智力支持和制度供給。

隨著中央城市工作會議的召開和《中共中央 國務院關于推動城市高質量發展的意見》的發布，加快建設現代化人民城市成為學術界、政策界和產業界共同關注的焦點。2025年9月5日，由中國人民大學國家發展與戰略研究院主辦，中國人民大學國發院宏觀經濟治理研究院、城市更新研究中心、數字治理與數字經濟研究中心承辦的雙周政策分析會成功舉行。會議由中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、城市更新研究中心副主任肖超偉主持。來自學界、政界和產業界的專家代表圍繞“加快建設現代化人民城市 推動城市高質量發展”主題展開深入研討，圍繞城市更新與高質量發展進行跨界對話。

一、國際經驗與比較視野及對我國城市高質量發展的啟示

中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長王煒分享了新加坡城市治理和城市更新的核心理念和經驗。新加坡從貧窮落后的小島快速發展成為全球金融中心和國際知名的花園城市，探索出了一條高密度發展的現代化宜居城市之路。在資源有限、土地稀缺的背景下，新加坡既要確保老百姓安居樂業，又要兼顧經濟高速增長，還要維護社會的安定團結，為此，政府通過中央公積金制度和“居者有其屋”計劃，由政府統一修建公共組屋，實現了居民住房擁有率高達91%的成就。這不僅滿足了新加坡國民的居住需求，實現了李光耀早年提出的“居者有其屋”的政策目標，還通過制度設計實現了國家治理、社會穩定、民族融合和環境友好等多元治理成效。國務院《關于規劃建設保障性住房的指導意見》里提到“讓工薪收入群體逐步實現居者有其屋…”，引用了新加坡的住房模式。

王煒副院長指出，7月召開的中央城市工作會議為城市發展指明了方向，8月發布的《中共中央 國務院關于推動城市高質量發展的意見》則為落實會議精神提供了具體的行動指南。該意見指出，以建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市為目標，以推動城市高質量發展為主題，以堅持城市內涵式發展為主線，以推進城市更新為重要抓手，走出一條中國特色城市現代化新路子。近年來，中國在城市建設特別是在基礎設施和硬件建設上取得了世人矚目的顯著成就，但在城市科學規劃和軟性治理方面仍有進一步提升的空間。新加坡通過前瞻性規劃、系統性推進、精細化治理和持續性創新，構建了以人為本、可持續、高質量發展的全球城市典范，其經驗對我國人民城市建設和高質量發展極具參考借鑒意義。中國未來的城市更新工作，可以進一步吸取借鑒國際大城市的成功經驗為我所用，并根據中國差異化發展的格局，在不同區域間統籌協調推進城市更新工作。

中國人民大學公共管理學院副院長秦波教授進一步指出，新加坡的“居者有其屋”不僅是住房政策，更是國家治理與社會認同的重要工具。通過住房保障提升國民身份認同，這一經驗對中國具有啟示意義。以新加坡的“En Bloc（集體出售）”模式為例：“En Bloc”是一種房地產交易模式，指一棟大樓的所有業主共同將其房產整體賣給一位買家，通常是地產開發商，目的是對土地進行再開發。這種機制為新加坡這種土地稀缺國家的城市更新提供了新的可能。

這種集體出售受特定法律法規的管轄。新加坡制定了完善的法律，確保土地出售工作規范化運轉。例如，相關法律規定了業主同意銷售的最低門檻。10年以上的房產開發項目通常需要80%的業主基于產權價值和分層面積的比例達成一致才能進行集體出售。這種做法既保證了效率，又確保了轉售的規范化運行。但需要注意的是，中國人口規模龐大、土地制度獨特，不能照搬國外模式，而應結合自身實際探索適合中國特色的人民城市建設路徑。

二、中央城市工作會議的導向與制度邏輯

中國人民大學公共管理學院副院長秦波教授指出，1978年、2015年和2025年的三次中央城市工作會議各有側重。1978年強調城市在改革開放中的作用，2015年聚焦“大城市病”問題，而2025年則明確要求推動高質量發展。這一轉向體現了城市治理邏輯的演化，即從防范風險到追求城市治理的全面提升。但秦波教授也指出，城市規劃工作需要從實際角度出發。高質量發展要求多目標并重，政策執行難度更大，需要避免目標過多導致的治理碎片化問題。

中國人民大學公共管理學院副教授周麟指出，人民城市的核心在于改善生活方式，讓人民安居樂業，而不僅僅是空間和硬件的更新。城市更新規劃不單單是城市的問題，而是一個非常綜合、集群的綜合性問題。他指出，部分政策文件存在過于技術化或工程化的問題，未能及時回應人民在社會心理和生活方式轉型等方面的需求。他強調，城市更新需要更多從人的角度出發，真正實現生活質量的提升。

三、城市更新的核心難題：利益、資金、制度、風險與技術

中國人民大學公共管理學院教授于洋指出，當前城市更新面臨五大挑戰。

一是利益協調難，尤其是超大規模小區，居民間缺乏有效制度與組織模式來推動形成共識。中國城市小區面積大，更新難度大，難以直接照搬其他國家的小地塊、精細化更新模式。

二是資金籌措面臨挑戰，公共資金有限，導致社會資本進入動力不足。公共資金難以覆蓋所有老舊小區的改造項目，且資金的來源、平衡及進入退出機制都有待進一步探索。

三是制度適配存在滯后性，土地用途變更、產權問題和審批制度制約了更新效率。同時，中國的廣義稅負水平不低，但由于大部分稅種采取非直接稅的形式，因此民眾的稅負痛感并不高。如果以城市更新為契機，征收房地產稅，其帶來的稅負痛感則會非常明顯，土地的升值也難以直接通過稅制改革將一部分價值轉移至公共領域當中。

四是風險防控不足，居民和企業的風險承受力有限。房地產投資、城市更新領域周期長、耗資多，僅依靠居民自發組織籌劃資金的模式，難以應對房價的升降、建材成本的升降等因素帶來的風險。而如何吸引社會、企業注入資本，政府需要在其中扮演什么樣的監管角色以保護居民的利益，都需要進一步探討。

五是技術路徑選擇復雜，更新目標與治理需求存在錯位。城市更新需要同時關注制度創新和風險分擔機制。選擇何種技術路徑，既可以讓城市更新工作高質量地推進，又可以確保城市治理水平的提升，需要在二者之間尋找一個平衡點。

中國政法大學城市發展與治理研究院副院長韓柯子指出，城市治理已經進入綜合性、交叉性研究階段。但當前學術界的相關研究仍較為分散，缺乏整體性和系統性，難以為政策制定提供堅實理論支撐。她呼吁加強跨學科整合，以避免研究碎片化、實踐孤立化。

四、數據、產業與金融的配套支撐

中國人民大學應用經濟學院副教授盧昂荻指出，利用手機信令數據可以揭示首都都市圈通勤壓力，北京雖然在通達性方面處于全球領先地位，但公共交通指數仍有改進空間，其研究指出。

第一，推動首都都市圈交通一體化建設將顯著降低通勤成本，促進職住平衡。通勤成本降低將有效推動就業人口向中心城區集聚、同時推動居住人口向郊區擴散，提升城市要素流動和空間配置效率。據分析，提升首都都市圈一體化建設各項政策預計將使首都都市圈總人口提升1.390%、GDP水平提高1.324%。

第二，郊區土地擴張通過增加土地供給吸納人口，并引導部分就業機會外遷，在一定程度上可以有效緩解北京非首都功能的壓力。

第三，通過進一步量化分析經濟集聚力的帶動作用發現，與不存在集聚力的情況相比，存在居住集聚力和生產集聚力情況下的各項政策的實施效果將提升約2.5倍。

此外，雖然大數據和地理信息系統能夠為都市圈治理提供有力證據，但目前相關研究成果零散，尚未形成系統化理論框架。

天津市政總院雄安分院副院長張嘉宇指出，企業實踐表明，城市更新需要遵循“短期看政策、中期看土地、遠期看產業”的邏輯。他認為，產業轉型才是推動城市更新的根本動力，需要先解決產業轉型的問題，再進一步探討城市更新的方案。以雄安新區為例，從各項目統計來看，目前對雄安新區的開發程度不足30%，雄安新區仍有較大的開發潛力。如何化解現實中產業轉型與土地政策之間存在的不協調問題，是企業在項目落地時首先面對的挑戰。

浦發銀行總行機構業務部徐冰指出，已有金融機構正在探索通過“項目白名單+貸款機制”為城市更新提供融資支持。浦發銀行已在舊區改造等領域投入逾千億元。由于風險分擔和收益模式尚未明確，銀行在資金投放上仍持謹慎態度，這制約了金融對城市更新的支撐作用。

五、構建學術研究與政策實踐的橋梁

劍橋大學土地經濟系利弗休姆青年研究員魏智武指出，學術成果應多樣化，既包括學術論文，也包括政策報告和發布在公共傳播媒介的作品，從而提高研究對政策的實際影響力。以國際組織咨詢項目為例，其項目特點是：由國際組織發起并提供大致方向，國際組織研究人員充分參與，確保研究符合需求，并以項目化、周期化管理模式推動研究穩步進行。這種模式為中國政府與學界的互動提供了新的參考。社會科學研究項目成果應該多樣化，如學術界的論文、會議，政策界的報告、內參，公共領域的博客、新聞稿。這些成果不應是獨立的，而應統一起來變成一個關于探討現實亟待解決的問題的成果合集，在多元互動中解決問題。

賦能城市高質量發展，需要科學地做好城市與區域政策研究。需要面向實際經驗問題，建立跨學科的視角，以多樣化的研究成果為社會各界作決策提供證據支撐。也需要以科學的方法研究新的城市問題，如地理空間大數據、“地理信息系統+地理人工智能”的方式。

天津海河設計集團標準創新研究院院長白子建指出，本次中央城市工作會議以原則化的指導性目標為主，這對相關學術研究提出了新的要求。中國的數字化治理水平已經領先于許多國家，但學術研究尚未形成系統化的理論框架。他認為，目前的研究過于依賴零散的實證，缺乏理論升華，難以形成對政策的進一步系統性支撐。

清華同衡技術創新中心研究員劉麗指出，國家發展改革委相關項目顯示，政策支持本身并不足以保證城市更新項目的落地，必須通過政府資金的引導吸引社會資本，并建立差異化的評價體系來因地制宜推動更新。但她也指出，利益主體多元導致協調難度大，政策落地常常面臨“好政策難執行”的困境。需要改變從前那種只關注項目的落地而不關注后續的配套平臺構建的思維模式。

總體來看，本次研討會的討論形成較強的共識：建設現代化人民城市必須堅持以人民為中心，推動制度創新、金融支持和社會治理協同發展。然而，與會專家也指出現實中的矛盾與挑戰：國際經驗難以簡單移植；中央會議目標雖明確，但執行路徑仍在探索；城市更新在資金、制度、風險分擔等方面面臨挑戰；學術研究與政策實踐之間還存在差距。

與會專家提出，未來應重點從五個方面著力，推動人民城市建設：制度上，深化制度創新，推動土地制度、產權制度與更新需求的有機銜接；體系上，健全多元化投融資體系，完善風險共擔和收益分配機制，激發社會資本活力；方法上，以數據和新興技術為支撐，推動城市更新從經驗驅動轉向證據驅動；服務上，注重公共服務與生活方式的轉變，避免過度的技術化傾向，切實回應人民群眾對美好生活的需求；學術上，加強學術研究與政策實踐的聯動，提升跨學科整合與成果轉化能力，為人民城市建設提供堅實的智力支持和制度供給。

人民城市建設既是宏偉目標，也是艱巨任務。只有在目標與路徑之間建立穩固的制度橋梁，才能真正推動中國城市從“規模擴張”走向“高質量發展”，為中國式現代化奠定堅實基礎。

（撰稿人：肖超偉，中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、城市更新研究中心副主任；余敬航，中國人民大學公共管理學院碩士研究生。）

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審核：肖超偉 鄒靜嫻

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