展望“十五五”：破解中國經濟結構性矛盾，邁向供需均衡新階段

中國經濟在持續追趕進程中已取得顯著成就，像基礎設施能力領先世界、傳統工業體系規模與技術實力雄厚、在新興產業和稀有資源加工等方面形成獨特優勢。然而，“供強需弱”這一新的結構性矛盾正成為制約國家高質量發展的短板。

文｜張可

ID | BMR2004

2025年是我國“十四五”規劃的收官之年，也是“十五五”規劃的謀篇布局之年?！笆逦濉睍r期更是實現2035年遠景目標的關鍵窗口期。

當前，中國經濟面臨新的國內外環境，“對等關稅”、地緣政治沖突等帶來諸多挑戰。步入新的經濟發展階段，我們既需應對新環境帶來的新問題，也要解決歷史積累的老問題，同時還面臨通過改革開放和發展規劃實現新目標所內生的新挑戰。那么，這些挑戰要如何應對？

01

不以企業思維治理國家經濟

盡管我們都生活在宏觀經濟中，并能基于自身經驗形成一些看法，但我們日常所獲得的所謂“宏觀經濟經驗”往往來自所處的微觀環境，而宏觀層面的運行邏輯卻常被忽視。

中銀國際證券首席經濟學家、北大國發院經濟學博士校友徐高介紹，2014年，克魯格曼曾發表《成功的商人不懂宏觀經濟》一文，指出國家與公司完全不同，即便是規模最大的公司，也僅將一小部分產品賣給自己的員工；而即便是一個極小的國家，大多數服務也主要面向國內。這意味著，在宏觀層面存在許多微觀層面不會考慮的反饋效應。

舉例來說，若一家企業因整體市場需求萎縮而導致營收與利潤下滑，正確的應對方式通常是通過降本增效的方式維持利潤率。此時，幾乎沒有一家企業會選擇為員工加薪，即便加薪可提升員工購買力，一定程度上促使員工購買本公司產品，但員工僅是客戶群體中很小的一部分，其購買力的提升無法扭轉整體需求下滑的趨勢。此時加薪只會推高成本、壓低利潤，使企業更難應對困境。

徐高指出，不少企業家將這一微觀邏輯套用于宏觀經濟，認為當宏觀經濟面臨需求不足時，政府與社會也應該“過緊日子”，但這在宏觀層面是錯誤的?！昂暧^經濟的核心特征在于‘支出即收入’，一方的支出構成另一方的收入。若因需求不足而全面緊縮，將導致居民收入進一步萎縮，需求就將陷入螺旋式下降態勢?！?/p>

2024年年初，部分地區化債的實踐就是典型案例，十余個省份大幅削減政府投資與支出，試圖化解債務，結果卻導致經濟加速下滑，債務負擔反而加重。2024年9月，習近平總書記主持召開非常規政治局會議，推動宏觀政策轉向，強調“要抓住重點、主動作為，有效落實存量政策，加力推出增量政策，進一步提高政策措施的針對性、有效性，努力完成全年經濟社會發展目標任務”。在此之后，地方政府化債方式逐漸回歸正確軌道。

“這一事例表明，地方政府以微觀思維解讀宏觀問題可能帶來嚴重誤導，因此，切勿以微觀常識理解宏觀運行?！毙旄呷缡钦f。

徐高分析，宏觀與微觀的關鍵區別還在于變量間的關系。在微觀分析中，常常假定變量為外生給定（如視消費為收入的函數，收入決定消費），而宏觀分析則關注變量間的互動性與雙向反饋。例如，消費不足會導致經濟低迷，經濟低迷進而會壓制居民收入，這又將進一步削弱消費能力。這種循環反饋對于微觀個體來說難以感知，卻能直接影響宏觀經濟走勢的核心機制。

徐高進一步指出，當前深刻影響中國經濟政策的另一個誤區在于對西方主流宏觀經濟學理論的機械套用?；厮萁洕鷮W思想史，古典經濟學家普遍信奉“薩伊定律”，即供給自動創造需求，認為經濟不可能長期需求不足。但德國經濟學家卡爾·馬克思、英國經濟學家托馬斯·羅伯特·馬爾薩斯早就指出，資本主義分配結構可能導致有效需求不足，即勞動者創造價值卻未獲得相應收入，而資本占有者大都儲蓄過度而支出不足。凱恩斯在此基礎上系統構建了需求理論，指出需求不足是市場經濟常態，需要政府進行積極干預。

中國當前的需求不足，本質上也是收入分配結構和激勵機制問題。居民消費受到抑制，外需面臨著不確定性，投資成為短期內托底需求的重要工具。不少人批評投資效率下降、債務風險積累，主張去產能。但我們需認識到，在消費轉型未能實現突破前，投資依舊是維持經濟運行和就業的相對最優選擇。去產能雖然聽起來合理，實踐起來可能引發“競爭性收縮”，比如關廠導致失業，收入下降又進一步壓制需求，這反而會加劇失衡。

“因此，當前最迫切的任務就是要擺脫西方經濟理論的束縛，立足于中國實際，厘清經濟真正的約束所在。政策制定需要區分宏觀與微觀邏輯，正視需求不足的現實，避免盲目推行緊縮。在收入分配改革和消費提振難以一蹴而就的階段，應當有效運用投資擴張緩解壓力，為結構性改革爭取時間?！毙旄哒f。

02

以財稅體制改革破局

然而，要從根本上扭轉需求不足的局面，僅靠宏觀政策理念轉變遠遠不夠，必須觸及體制機制層面的改革。財稅體制作為國家治理的基礎和重要支柱，其改革進程將直接影響我國經濟社會發展大局。

北大博雅青年學者、經濟學教授，中國公共財政研究中心主任，長江青年學者李力行介紹，當前我國財政運行面臨顯著壓力：2024年，全國一般公共預算收入僅增長1.3%，稅收收入同比下降3.4%，地方財政一季度收入增速創10年新低。與此同時，財政結構深層矛盾日益凸顯，稅制以間接稅為主，土地財政依賴的問題難以解決，收入分配調節功能薄弱，這些已經成為制約內需擴大和消費提升的制度性因素。

李力行指出，我國現行財稅體制的形成具有鮮明的“摸著石頭過河”特征，走一步看一步。比如，從改革開放初期的財稅制度借鑒“承包制”，激發地方積極性，從而形成財政分權格局，到1994年分稅制改革時借鑒上海浦東開發的經驗將土地出讓收入劃歸到地方，逐步形成了當前中央與地方財政關系格局。

但是，李力行分析，這種“摸著石頭過河”的稅制建設體現了路徑依賴的特征。比如，由于增值稅依托于貨物流轉，有易于征收的特征，因此迅速成長為第一大稅種，2024年此稅種占比已達38%。這種征稅原則無形中強化了地方政府“重生產、輕消費”的行為模式，而后續改革中的投資抵扣、加速折舊等政策，進一步鞏固了投資導向的激勵機制。

“由此形成的財稅結構面臨三重挑戰：一是財政收入失速與支出剛性增長的矛盾突出；二是稅制功能滯后，直接稅占比過低（個稅納稅人口僅占5%左右），難以有效調節收入分配；三是土地財政轉型艱難，2023年土地出讓收入下降18.3%，地方財力可持續性面臨考驗?！崩盍π姓f道。

他進一步指出，更深層的問題體現在公共服務領域。我國社會保障體系建立于20世紀末國企改革時期，這種體系依托于就業單位建立，與地方財政綁定，難以適應人口大規模流動和就業形態靈活化的趨勢。當前全國靈活就業人口已達2億人，因此，傳統的以單位為基礎的社保收繳模式已難以為繼。2024年，我國社?；鹗杖脒_11.7萬億元（其中財政補貼2.7萬億元），已成為最大單一財政收支項目，但社保繳費的累退性設計（高收入者實際繳費比例更低）及區域割裂問題，限制了其調節收入分配的功能。

因此，李力行強調，“十五五”時期的財稅改革需實現從“建設財政”向“公共財政”的歷史性轉變。首先應提升國家稅收能力，在穩定宏觀稅負的同時優化結構，擴大直接稅的比重，增強稅收對收入分配的調節功能。其次要深化社會保障制度改革，推進全國統籌，建立面向個人的公共服務賬戶體系，破解人口流動帶來的制度壁壘。最后，需重構中央與地方財政關系，明確中央在跨區域公共服務中的事權與支出責任，通過轉移支付機制促進基本公共服務均等化。此外，還應審慎推動土地制度、戶籍制度的聯動改革，探索小產權房有序合法化等路徑，釋放巨大的存量資源，為公共服務升級提供資金支持。

財稅體制改革不僅是經濟問題，更是治理模式的深刻變革。通過構建更加公平、高效、可持續的現代財稅體制，能夠為擴大內需、促進消費提供制度保障，從而為實現我國從“供給大國”向“消費大國”的轉型奠定堅實的制度基礎，助推中國經濟實現高質量發展。

03

從“供給大國”到“消費大國”

五年規劃作為中國發展體制的重要優勢，其核心使命是解決長期發展中的重大現實問題。以財稅體制改革為主要抓手，目標在于推動中國經濟實現供需更高水平的動態平衡。

北大國發院校友學院發展基金講席教授盧鋒指出，中國經濟在持續追趕進程中已取得顯著成就，像基礎設施能力領先世界、傳統工業體系規模與技術實力雄厚、在新興產業和稀有資源加工等方面形成獨特優勢。

然而，“供強需弱”這一新的結構性矛盾正成為制約國家高質量發展的短板。

盧峰分析，當前經濟面臨的需求不足挑戰，可以從五個層次剖析：總需求不足成為經濟增長的主要矛盾；內需與外需相比，內需疲軟是突出問題；內需中消費與投資相比，消費不足更為關鍵；消費內部居民消費與政府消費相比，居民消費差距顯著；居民消費中商品消費與服務消費相比，服務消費短板最為明顯。這五重矛盾疊加，形成了前所未有的結構性困境。

“供強需弱”格局的形成既有周期性因素，也有深層次制度根源。雖然疫情滯后影響、房地產深度調整等短期因素不容忽視，但更關鍵的因素在于傳統“趕超型”公共資源的配置方式。

為快速提升供給能力，大量資源長期投向供給側，形成“建設財政”主導模式。公共部門掌控的經濟資源占GDP比重約45%，這與發達國家相當。但用于民生消費的比例明顯偏低，粗略估計，投資與消費占比分別為25%和20%。這種配置方式在特定階段支撐了供給能力快速提升，但也導致了消費需求的長期不足。

盧峰指出：“以往常常通過擴大投資、增加出口、去產能這三種方式緩解供需矛盾，但在新形勢下，這些手段顯得空間收窄且難度加大。”

投資在短期內當然能夠提振需求，但項目建成后形成的新的供給能力可能進一步加劇供需矛盾。出口則，面臨著全球經貿格局的深刻調整。去產能則可能引發“競爭性收縮”，降低收入的同時也降低需求。這種困境凸顯出傳統發展方式面臨的挑戰，也預示著改革調整的重要機遇。

“因此，‘十五五’時期應著力推動公共資源配置從側重供給端向供需平衡轉變。在未來5—10年內，將公共資源中用于民生與消費的比例提升5—10個百分點，或將顯著增強消費能力。這種調整不會阻礙生產力追趕，反而可以通過釋放內需潛力而為高質量發展提供新的動力?！北R峰強調。

目前，實現這一目標需要多項改革協同推進：

第一，要加快推進公共服務均等化與提升可及性。設定明確目標，如大幅提升城鎮居民養老待遇水平，強化中央在跨區域公共服務中的事權與支出責任；第二，深化財稅體制改革。完善地方稅體系，增強財政可持續性，為公共服務提升提供資金保障；第三，推動戶籍與土地制度改革。目前仍有約18%的城市居民未獲常住地戶籍，應加快推進落戶進程，增強公共服務覆蓋。審慎推動農地制度改革和小產權房有序合法化，可以通過補繳稅費等方式來釋放巨大資源，為公共服務補充資金。

盧峰指出，這些改革措施具有重要的現實意義：“以小產權房合法化為例，這一措施可釋放數以萬億計的資金用于公共服務提升，同時也能夠滿足居民改善居住條件的需求，從而實現多贏的效果?！?/p>

總結而言，經過幾十年發展，中國供給能力追趕目標取得了重大進展，需求不足成為新的主要矛盾。“十五五”時期，應當以此為契機，優化公共資源配置，在鞏固“供給大國”地位的同時，積極建設大規模的消費市場，構建與供給能力相匹配的內需體系。這不僅關乎著短期的經濟平衡，更是實現2035年現代化目標的戰略選擇。

通過系列化深化改革措施，中國經濟有望實現從“供強需弱”到“供需共強”的歷史性轉變，為我國經濟高質量發展奠定堅實的基礎。

04

宏觀經濟環境下的挑戰與響應

企業是宏觀經濟的重要參與主體。在“十五五”規劃來臨之際，企業對政策制度和市場需求的感知與響應直接關系著經濟政策實施的效果與發展動能。

當前，盡管國家持續出臺鼓勵民營經濟發展的政策，但現實中卻不乏出現投資熱、預期冷的矛盾狀態。未來農業（遼寧）有限公司CEO王之夏指出，當前宏觀經濟環境下，民營企業普遍面臨著“資產荒”，優質投資機會稀缺。盧鋒認為，如果“十五五”期間政策能有效解決需求不足問題，推動消費回暖，將間接為所有企業創造出更有利的生存環境。

在消費不振的背景下，居民高儲蓄與消費乏力并存的現象引發關注。徐高認為，消費不足與儲蓄過剩是一體兩面。中國擁有巨大的儲蓄規模（占GDP40%以上），導致資本成本低，這也正是國家經濟的競爭優勢。微觀層面看來，這種優勢使得國有企業能夠超越單純的利潤目標，承擔起逆周期投資以穩定需求、或在不計短期盈虧的情況下集中資源突破“卡脖子”技術的戰略任務。

盧鋒進一步補充，存款分布不均衡加劇了消費結構性矛盾，高收入群體邊際消費傾向低，而低收入群體如部分城鄉居民年退休金較低，社保覆蓋不足，因此，低收入人群以增加儲蓄實為應對未來不確定性之舉。若能持續提升居民永久性收入，或將有效釋放消費潛力。

面對當前經濟形勢，國有企業和民營企業需各揚所長、協同共進。浪潮計算機科技有限公司產品部副總經理朱振林指出，國有企業承擔著“國家所指、企業所向”的使命，在逆周期投資與國產化替代中發揮關鍵作用。徐高認為，國有企業更適合完成從1到100的規模化任務，而民企則在從0到1的創新試錯中更具靈活性。未來，二者應基于比較優勢協同構建“民企突破、國企放大”的融合生態。

面對消費需求不足制約經濟增長的突出矛盾，企業內部也在積極尋找結構性的增長點。小米集團學習發展部總經理鄭子拓指出，在居民消費整體疲軟的背景下，企業增長正從“產品服務化”中尋找突破口，例如通過互聯網服務、生態鏈產品增值等方式，提升用戶黏性與復購率。朱振林強調，企業應與國家宏觀政策同頻共振，在理解宏觀政策導向的基礎上主動布局，才能在未來的五年中把握確定性機遇。

（文章根據北大國發院EMBA論壇第105期“展望‘十五五’：中國經濟的關鍵點與突破點”整理。）