楊瑞龍：提高宏觀經濟政策效率，實現穩增長目標

楊瑞龍 中國人民大學國家一級教授、經濟研究所聯席所長、中國宏觀經濟論壇（CMF）聯合創始人、聯席主席

本文轉載自2025年第6期《改革》。

本文字數：14155字

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2025年上半年的宏觀經濟統計數據表明，我國經濟整體上處于回穩復蘇的狀態，但回穩的基礎仍然不夠穩固，例如，消費需求仍然比較低迷，價格在低水平徘徊，PPI長時間負增長，國民收入平減指數為負，特別是特朗普2.0版的關稅戰對我國的外貿形成負向沖擊。實現穩增長目標，還需進一步加強逆周期刺激政策的力度和強度。近年來，盡管我國推出了一系列增量宏觀經濟刺激政策，但整體效果不盡如人意，其中一個重要的因素是宏觀經濟政策的邊際效率在下降。就像經濟增長有量的增加和質的提升一樣，宏觀經濟政策同樣有量和質的問題，既可以加碼增量刺激政策，也可以通過提高經濟政策的實施效率來達到政策目標，后者就是高質量宏觀經濟政策的含義。提高宏觀經濟政策效率，關鍵是要健全宏觀經濟治理體系。習近平總書記提出了健全宏觀經濟治理的重要命題。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》提出，科學的宏觀調控、有效的政府治理是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。

一、提高宏觀經濟政策手段的效率

一般來說，同一個政策目標可以通過不同的政策手段來實現，此時決策者面臨選擇問題，即選擇哪種政策手段最有利于實現既定的政策目標，這實際上是一個政策手段的效率評估問題。在選擇不同的政策手段時，以下若干原則可以作為關鍵考慮因素：其一，對政策手段反應及克服不合理經濟現象的作用大小。主要考察目標變量對某一給定政策手段的反應大小，以及這一反應與決策者預期是否一致，結論是應選擇最有力度，并對不合理經濟現象（如產能過剩、價格低迷等）直接起到決定性作用的政策手段。其二，政策手段顯效的速度和結果。政策手段的選擇應考慮預期效果能否實現以及實現預期目標需要多長時間，結論是應選擇能夠較快實現政策目標并能夠迅速顯現政策效果的手段。其三，資源成本。政策手段往往需要一定的資源成本，包括直接成本和間接成本，結論是應選擇能夠實現一定政策目標，且成本花費較小的政策手段。其四，選擇性和變動性。由于政策手段具有靈活性，隨著經濟運行狀況的變化，宏觀調控部門可以通過調整政策措施的作用方向和政策強度來提高政策效率，結論是偏好于具有一定變動性的政策工具。其五，間接效益和社會效應。某些政策措施在實施過程中可能會產生間接效應或社會效應，結論是應從社會整體效益的角度來衡量，選擇能夠最大化社會利益，同時最小化社會政策成本的政策手段。

為了實現穩增長的目標，我們在宏觀經濟政策手段的選擇上需要著重考慮六方面的問題。

（一）政策的發力重點：投資端抑或消費端

一般來說，在需求不足的情況下，財政政策的效果大于貨幣政策，且起效較快；在通貨膨脹環境下，貨幣政策的選擇空間更大。目前我國宏觀經濟面臨的主要問題是需求不足，物價水平低迷，通過財政手段的有效啟動，可以改善企業和家庭的預期，從而提振投資信心和消費信心。財政政策可分為收入政策和支出政策。與支出政策相比，目前收入政策的使用空間相對有限，通過稅收制度改革或稅收政策調整來刺激需求的成本較高。相對而言，通過財政支出政策刺激投資和消費的操作空間較大，包括擴大財政赤字、增發專項債等。

財政支出政策可從投資端和消費端發力。在當前內需不足的宏觀環境下，適當擴大財政赤字來加大財政支出的力度有助于向市場傳遞明確的信號，從而改善微觀主體的預期。但通過擴大財政支出來刺激內需應考慮財政赤字的可持續性，過度擴大財政赤字可能對未來經濟發展產生負面影響。在有限的財政預算規模下提高財政支出刺激內需的效果，財政支出重點要在投資和消費之間作出權衡。政府在基礎設施等方面的投資對經濟發展具有拉動作用，但一些專家也提出了對當前基礎設施等投資效率的擔憂，尤其是有投資價值的基礎設施項目越來越少。有些地方雖建設了機場，但每年的客流量不能覆蓋其運行成本，不得不動用財政資金彌補其虧損。不僅如此，一些地方重復建設問題突出，造成資源錯配和浪費。

基于以上分析，短期財政支出政策的重點應更多集中于消費端。然而，有專家認為，消費是慢變量，投資是快變量，在短期有效提振需求方面，投資的作用更為顯著，因而要更多通過投資端來拉動經濟。從經濟學原理上來說，消費取決于收入，而收入受制于就業，就業則決定于企業對勞動力的需求，這又與企業投資有關。相較于投資而言，消費是慢變量，即它要經過一個循環才能影響消費。但財政支出政策可以讓消費成為快變量。如果通過財政手段使居民的永久性收入得到提高，這一政策就能在短期內對消費產生顯著效果。如消費補貼、以舊換新政策等，特別是通過向居民發放消費券、加大社會保障的資金注入、成倍提高農民的退休金等方式能夠改善居民的預期，在較短的時間內提振消費。應對當前需求不足，需要改變習慣性思維，在消費端采取更加有力的措施。過去，我們通常習慣于通過投資端發力來推動經濟增長，已經形成思維慣性及相應的政策體系和配套措施。現在則應從消費端發力來刺激內需，通過財政支出政策來促使消費這一慢變量轉變為相對的快變量，通過投資端和消費端的同時發力，共同推動投資需求和消費需求的增長，從而促進經濟的可持續穩定發展。

（二）更加強調經濟政策與非經濟政策的一致性取向，防止“合成謬誤”

近年來，如何確保宏觀政策取向的一致性，已成為學界和業界普遍關注的重點問題。我國的政策體系龐大而復雜，既包括財政、貨幣、產業、價格、就業等一系列經濟政策，又涉及養老、醫療、社會安全等社會政策。由于各類政策的實施主體分屬不同的政府部門，如果缺乏協調，從某個部門角度考量合理的政策也許會與其他部門實施的政策發生沖突或相互抵消，從而看似合理的單項政策疊加后，整體效果卻低于預期，甚至適得其反。也就是說，如果經濟政策與非經濟政策在宏觀政策取向上缺乏一致性，或者相互制約，政策合力就難以形成，甚至可能出現“合成謬誤”，這會大大降低宏觀經濟政策的效率。

2024年底召開的中央經濟工作會議特別強調要強化系統思維，注重政策的相互配合。黨的二十屆三中全會也明確提出，要完善國家戰略規劃體系和政策統籌協調機制。這一命題的提出，意味著未來我們將在更高層面上構建國家戰略實施機制，加強國家重大戰略的深度融合，增強國家戰略宏觀引導、統籌協調功能，通過這樣一個頂層設計，把經濟政策和非經濟政策都納入宏觀政策取向一致性評估，避免宏觀政策在實施過程中因取向不一致而產生“合成謬誤”問題，提高宏觀經濟政策的實施效率。

（三）暢通宏觀經濟政策的傳導機制，提高政策的實施效率

宏觀經濟政策的效率高低與政策的傳導機制是否暢通有關。如果政策工具不能通過傳導機制有效傳達至各類經濟主體，那么就難以實現預定的政策目標。近年來，宏觀經濟政策的邊際效率下降與政策的傳導機制出現梗阻有關。因此，黨的二十屆三中全會在闡述健全宏觀經濟治理體系時強調要完善中央銀行制度，暢通貨幣政策傳導機制。

傳導機制是指政策在發揮作用的過程中，各類政策工具通過某種媒介相互作用形成的一個有機聯系的整體。自動穩定器與相機抉擇構成財政政策的主要傳導機制，而其重要的媒介就是收入分配、貨幣供給及價格等。因此，深化收入分配制度改革和稅收制度改革、進一步發揮市場在資源配置中的作用以及貨幣政策和財政政策的相互配合對于暢通財政政策的傳導機制非常重要。貨幣政策的傳導機制就是中央銀行運用貨幣政策工具影響中介目標，進而實現既定政策目標的傳導途徑和作用機理。利率、信貸、資產價格、匯率是重要的中介變量，央行的政策工具通過增加或減少貨幣供應量影響利率、信貸、資產價格、匯率的走向，進而引導微觀主體的行為，實現預定的貨幣政策目標。提高貨幣政策的效率就必須暢通貨幣政策的傳導機制，為此需要進一步完善中央銀行制度，通過產權制度改革和銀行治理機制的完善優化商業銀行的行為，同時進一步推進利率市場化改革步伐，健全匯率制度，同時強化中央銀行政策利率的引導作用，打通從金融機構和金融市場，到企業、居民等非金融部門的各類經濟行為主體，再到社會各經濟變量（如物價、就業等）的傳導機制，提高貨幣政策的實施效率。

（四）健全預期管理機制，提高政策的有效性

企業、家庭乃至金融機構都會基于過去的經驗對未來將要發生的事情進行判斷，從而提前作出適應性反應，進而調整投資、生產或消費行為。如果這些預期與宏觀政策的作用方向相背離，就有可能通過他們提前作出的適應性反應來抵消宏觀政策的預期效果，政策的實際效果就可能大打折扣。這也正是近年來政策效果不及預期的重要原因之一。

為此，需要健全預期管理機制。其一，提振信心是提升政策效果的關鍵。如果市場主體對未來經濟發展持悲觀態度，即使政府出臺了刺激政策，市場主體的行為也可能不會發生相應調整，政策效果自然會被削弱。因此，對于穩增長目標來說，信心比黃金還重要。提振信心最重要的是改善預期。其二，在預期管理方面，政府可以有所作為。政府可以通過政策解讀、信息公開、新聞發布等方式，加強與公眾的信息溝通，有效引導、協調和穩定公眾預期。這方面政府可以通過各個窗口，在事前、事中、事后向公眾傳達解讀一些政策變化和政策內涵，這有助于加強預期管理。其三，保持政策的連續性和穩定性同樣是預期管理的重要方面。民眾或企業會從政府發出的政策信號中作出適應性預期，政府政策的易變性和不穩定性會導致微觀主體預期的不穩定性，從而會降低政策效率。因此，政府應通過政策的連續性和穩定性，向公眾提供穩定的信號，這有助于穩定市場主體的預期。

（五）提高宏觀刺激政策的強度，打破存量受損情況下的負向循環

近年來，中國經濟增速放緩。在此背景下，企業和家庭不僅在增量上受到影響，而且在存量上也經歷了一定程度的損失。換句話說，當前的經濟低迷不僅影響了企業的新增投資和居民的新增消費，而且過去積累的資產在價值上也受到了一定沖擊。最典型的例子就是家庭、企業和地方政府資產負債表受損。近幾年，房地產市場下行，房價下跌，導致企業、家庭和地方政府的資產負債表都受到了不同程度的沖擊。在這種情況下，即使央行降息，實際利率仍處于較高水平，債務壓力仍然較大。因此，企業和家庭的借貸意愿普遍較低，更多的是考慮如何修復自身資產負債表，而不是擴大投資和消費。

在這樣的背景下，僅依靠小劑量的增量政策，很難打破這種負向循環。如果政策力度不夠，就如同“擠牙膏”式地推出刺激措施，最終可能難以逆轉市場主體的負向市場預期。在當前經濟形勢下，需要推出更大力度、更具沖擊力的一攬子刺激政策，并通過政策窗口向市場傳遞明確的信號，以扭轉悲觀預期，打破存量受損情況下的負向循環，形成正向循環。雖然大規模刺激政策可能會帶來一定的副作用，但相比之下，“擠牙膏”式的逆周期政策在付出一定成本情況下可能仍難以達到預期的政策目標，總體政策成本可能更高。因此，提高當前宏觀政策的刺激效率，不僅需要合理的政策工具，更需要足夠的政策強度和力度。

（六）政策目標與政策工具的匹配

提高宏觀經濟政策的效率，必須確保政策目標與政策工具的有效匹配。諾貝爾經濟學獎得主丁伯根提出，政策目標和政策工具之間必須保持對應關系，這就是所謂的“丁伯根法則”，即政策工具的數量或控制變量數至少要等于目標變量的數量；而且這些政策工具必須是相互獨立（線性無關）的。然而，我們面臨的實際情況往往是政策目標多元，在同一時點上既要這樣、又要那樣，而實際可用的政策工具有限。在許多情況下，不同政策工具之間還存在一定的沖突，導致政策的實施效果大打折扣。

要提高政策效率，就必須聚焦核心目標，并針對重點目標配備足夠的政策工具。同時，不同政策工具之間應保持一定的獨立性，以確保每項政策能夠精準落地，真正實現宏觀調控的目標。如果政策目標與政策工具之間缺乏合理匹配，即便方向正確，也很難達到預期效果。

二、短中長期政策的優化組合

為了實現穩增長目標，必須實施足夠強度的短期逆周期政策，通過刺激總需求讓實際增長率接近潛在增長率。但目前中國面臨的經濟下行壓力不僅僅是短期周期性因素造成的，還包括許多中長期因素，特別是由于傳統增長動能的衰減，新的增長動能未能及時有效補位，導致潛在增長率下降。通過新舊動能的轉換來提高全要素生產率，提升潛在增長率，就要依賴一系列中長期政策，尤其是要堅持社會主義市場經濟方向的改革。雖然短期逆周期政策對于當前經濟的復蘇及增長至關重要，但必須注意其與中長期政策的匹配關系，特別要警惕短期政策對長期政策可能造成的負面影響。換句話說，短期逆周期政策的實施最好能有利于未來的結構性改革，有助于進一步推進市場化進程。短期政策與中長期政策的協調配合，是提高宏觀經濟政策效率的重要環節。

（一）短期政策：實施超常規逆周期調節政策，全方位擴大內需

應對當前內需不足特別是消費需求不足的局面，實施超常規的宏觀刺激政策非常必要。

在財政政策上，要實施“更加積極的財政政策”。這一表述在以往“積極財政政策”的基礎上進一步強化了財政政策力度和強度。此外，為加大財政刺激力度，應增發超長期國債，增加地方政府專項債券的發行和使用規模，以有效緩解地方政府債務壓力并推動重點領域的投資和支出。一般來說，在逆周期調節中，財政政策相較于貨幣政策可以更加直接有效刺激總需求。

在貨幣政策上，中央向市場傳遞了更加明確的信號，那就是從過去多年定位的“中性貨幣政策”轉向“適度寬松的貨幣政策”，這標志著政策取向的重要調整。中央銀行將進一步通過降準、降息等工具的運用，保持市場流動性合理充裕，使社會融資規模、貨幣供應量增長同經濟增長、價格總水平預期目標相匹配，進一步支持實體經濟發展。這次把價格總水平納入貨幣政策的目標是非常重要的，因為價格走向與經濟復蘇關系緊密。價格既包括消費品價格指數（CPI）和生產者物價指數（PPI），又包括資產價格。一般來說，物價下跌表明需求不足，資產價格下跌會惡化家庭和企業的資產負債表，價格的持續回落導致國民收入平減指數為負，預示著經濟存在通縮的風險。因此，貨幣政策要把價格的適度回升作為調節目標之一，通過社會融資規模及貨幣供應量的合理增長，從需求層面上推動物價總水平適當回升。貨幣政策向“適度寬松”轉向，旨在與財政政策形成合力，共同發揮逆周期調節作用，穩定宏觀經濟運行。

（二）中短期政策：從政策驅動型復蘇向市場自主型復蘇轉變

經濟復蘇有兩種不同的類型：一種是政策驅動型經濟復蘇，即在一系列政策刺激下出現的經濟復蘇；另一種是市場自主型復蘇，即微觀主體因資產負債表改善、預期轉好而導致的投資、需求能力提升。我們需要通過一系列中短期政策的實施，逐步實現從政策驅動型復蘇向市場自主型復蘇轉變，其核心在于修復資產負債表，穩定預期，以實現經濟的內生穩定增長。

第一，提振消費。提振消費需求既需要出臺一系列短期政策，如通過財政支出政策向居民家庭發放消費券、信貸支持消費、“以舊換新”促消費等。同時應該看到，消費是收入的函數，沒有收入的支撐，持續提升消費是困難的，而收入取決于就業，包括就業率和就業質量。為此，要出臺一系列中期政策提振消費，包括收入政策、就業政策、社會保障政策及民生的改善政策，也可以通過消費結構調整等途徑提升消費質量。

第二，穩樓市穩股市。房價、股價等資產價格的變化會顯著影響企業的投資行為、家庭的消費行為以及地方政府的財政收支平衡。房地產行業對我國宏觀經濟的整體運行具有重要的影響，過去幾年房地產市場的下行對經濟基本面形成顯著拖累。房地產價格的持續下跌導致了居民、企業和地方政府資產負債表弱化，再加上股市一直在低位徘徊，資產價格的下行拉低了企業的投資需求，弱化了家庭的消費需求，同時也大大減少了地方政府土地出讓金的收入及相關稅收收入，導致地方政府財政虧空現象較為普遍。無論是穩投資、提振消費還是平衡地方政府的財政收支狀況，都需要穩樓市、穩股市。

第三，穩外貿外資。過去幾年，在投資、消費、出口“三駕馬車”中，我國出口總量增長、出口總量占世界的比重一直表現得相對強勁，為我國經濟趨穩作出了貢獻。擴大外資規模及提高引進外資的質量對于我國經濟高質量發展十分重要。未來實現“以進促穩”的目標，需要繼續發揮外貿外資對于穩定宏觀經濟的重要作用。目前，全球貿易環境的不穩定性、世界經濟發展趨緩以及地緣政治風險的加劇，特別是特朗普2.0版關稅政策帶來的沖擊，增加了中國外貿增長和外資引進的不確定性。為應對當前外部環境的不確定性，2024年中央經濟工作會議及黨的二十屆三中全會明確提出進一步擴大高水平對外開放，強調了自主開放、單邊開放、制度型開放等。其中的單邊開放和制度型開放，充分表明了我國堅定進一步對外開放的信心和決心。

第四，防范風險。2024年底召開的中央經濟工作會議特別強調要防范風險，牢牢守住不發生系統性風險的底線，這一任務的重要性將貫穿2025年乃至隨后幾年。當前面臨的一些風險，主要包括房地產市場下行引發的風險，與樓市相關的金融風險特別是中小金融機構的風險，以及地方債務風險等。同時，我們要關注國際資本流動、外匯儲備的變化及國際收支平衡狀況，保持人民幣匯率在一個合理區間內波動，防范匯率風險。

（三）中長期政策：深化改革，推動新舊增長動能轉換，提高潛在增長率

穩增長既可以通過逆周期調節政策刺激總需求，推動實際增長率逼近潛在增長水平，又可以通過中長期結構性改革挖掘新增長動能，提高潛在增長水平。

中長期政策的重要內容之一就是要因地制宜發展新質生產力，推動新舊增長動能轉換。當前，中國已進入中等收入發展階段，人均GDP在2021年已達到1.2萬美元左右。根據國際經驗，當人均GDP達到1萬美元左右時，經濟增速通常會面臨不同程度的下行過程，持續時間長短不一，有的國家或地區甚至可能經歷多次下行。中國當前經濟下行的重要原因之一就是由這一結構性因素所導致的潛在增長率下降。跨越中等收入陷阱，應繼續發揮舊動能的作用，同時培育新的增長動能，提高全要素生產率，推動經濟高質量發展，提高潛在經濟增長水平。中國的經濟增長奇跡很大程度上源于改革紅利、全球化紅利、人口紅利和工業化紅利等的釋放，到了21世紀初這些傳統增長動能開始衰減，但余威還在，需要進一步發揮其作用。與此同時，也要不斷發掘新動能。如推動創新驅動發展、提振消費能力和水平、加速新型工業化進程、實現經濟結構轉型、推進新型城鎮化、穩固供應鏈產業鏈并提升結構性效益、挖掘結構性人口紅利、推進高水平對外開放等。這些新動能一旦得到有效挖掘和釋放，且與舊動能的余威形成協同效應，中國經濟在較長時間內繼續保持5%左右的增長率是有可能的。這也從根本上支撐了中國經濟長期向好、韌性充足的物質基礎。

科技創新是引領新質生產力發展的核心抓手，要以科技創新為引領，建設現代化產業體系，推動高質量發展。這一過程的關鍵在于推動創新和產業深度融合，特別是實體經濟和數字經濟的協同發展，以及人工智能技術的廣泛應用等。通過這些舉措，有望實現經濟結構的轉型升級和消費水平的升級，進而推動經濟邁向高質量發展階段。

實現新舊增長動能轉換，必須全面深化改革，構建高水平社會主義市場經濟體制。全面深化改革不僅是激發微觀主體活力的關鍵，還是構建“微觀放得活、宏觀管得住”高效經濟治理體系的必要途徑。無論是新舊增長動能轉換、全要素生產率的提高還是高質量發展，都必須以進一步全面深化經濟體制改革為前提。進一步全面深化改革的核心目標是構建高水平社會主義市場經濟體制，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，從而在微觀上“放得活”，在宏觀上“管得住”。黨的二十屆三中全會為構建高水平社會主義市場經濟體制設定了一個明確的時間表，即到2029年全面完成各項改革任務。鑒于這一改革目標的艱巨性和系統性，必須以“釘釘子”的精神，“真刀真槍”推進改革，確保改革舉措落地生根。

三、提高宏觀經濟政策效率離不開結構性政策的優化

發達市場經濟國家的宏觀政策通常只關注總量目標，如經濟增長、通貨膨脹等，而后發國家通常同時把結構優化視為宏觀經濟的調控目標，產業政策是宏觀調控政策的重要內容之一。我國的產業政策在宏觀經濟政策體系中占據重要地位。提高政策效率自然包括結構政策的優化，而結構政策優化的關鍵是處理好政府和市場之間的關系。

（一）經濟轉型中的結構性政策

“結構性政策”一詞并非中國原創。早年流行的新古典經濟學認為，一個具有充分彈性的價格體系能夠自發出清市場、實現資源配置，因而它不會有結構性問題。后來，人們發現市場沒有那么完美，凱恩斯主義由此誕生并流行起來。基于市場的不完美性，凱恩斯主義提出政府可以干預經濟，產生了所謂的需求管理理論，這是一種總量管理。在凱恩斯主義的宏觀調控體系中有四個目標：經濟增長、價格穩定、充分就業、國際收支平衡。政府主要運用財政政策和貨幣政策，通過一些經濟參數影響市場供求，再由市場引導企業行為，從而實現政策目標。

然而，無論是新古典經濟學還是凱恩斯主義，在應用于發展中國家時都遇到了問題。由于市場扭曲、市場發育不健全等原因，發展中國家的市場無法像發達國家一樣，擁有自發實現資源最優配置的能力。按照西方的平衡增長理論或者大推進理論，后發國家若要走出貧困的惡性循環，就必須對不同產業部門同時投入資本，驅動經濟進入增長軌道，但它難以逾越資本短缺等難題。在此背景下，赫希曼在《經濟發展戰略》及系列論文中提出了非平衡增長理論，將結構問題納入分析框架。他認為，一個后發國家的工業化進程并非是所有產業部門同步發展的，而是按照不同次序先后發展的，其中一個或者若干個產業部門起到了關鍵作用，它通過前向聯系和后向聯系帶動其他產業部門發展，這些前向聯系和后向聯系系數高的關鍵部門就是所謂的支柱產業。因此，即使后發國家資本短缺，也可以把有限的資金投入關鍵部門，并由這些關鍵部門通過前向聯系和后向聯系帶動其他產業發展，以此實現經濟的迅速增長。

將有限的資本投入關鍵部門，需要政策的支持和引導，這就逐漸演化成后來的產業政策。政府微觀化的金融和財政政策，或者直接動用行政手段把有限的資本引導至支柱產業，通過這些關鍵部門的市場傳導，帶動其他部門發展。赫希曼的理論主要是以南美國家的經驗為基礎，但該理論真正得到大規模的應用是在日本。當時日本通產省內的一批經濟學家吸收非平衡增長理論，制定產業政策，通過對金融系統的控制及財政政策，支持把價格相對廉價的資金投入由財閥集團控制的重化工業部門，實施重化工業優先發展戰略，從而迅速走出“二戰”后的經濟蕭條，實現快速的經濟增長。這些在政府部門從事政策研究的經濟學家形成官廳學派，其中的代表性經濟學家筱原三代平提出了優先產業投資的三基準原則，即通過生產率彈性基準、收入彈性基準和出口彈性基準來判斷哪些產業部門應該優先發展。在該理論的指導下，日本出臺了一系列產業政策。產業政策后來又被大規模地應用于后發國家的宏觀政策中，尤其是亞洲部分國家和地區憑借有效的產業政策，帶動了整個產業部門的發展，實現了經濟的快速增長。

從1953年制定第一個五年計劃開始，我國就通過實施一系列產業政策貫徹重化工業優先發展戰略。改革開放以來，伴隨著市場化改革的不斷深入，我國的產業政策更加注重市場導向和產業升級。黨的十八大以來，我國功能性產業政策逐漸發力，產業創新政策愈發重要。近年來，我國通過推進產業基礎高級化、產業鏈供應鏈優化升級，加快發展數字經濟、人工智能等新興產業，因地制宜發展新質生產力，推動經濟邁向高質量發展。

（二）關注結構性政策可能帶來的副作用

依靠產業政策，一批后發國家（地區）實現經濟的快速增長，這表明結構性政策是有效的。但實踐證明，產業政策也存在著諸多問題。比如日本所謂的“失去的三十年”，其背后的重要原因就是政府主導的產業政策對經濟的過度干預，導致國民經濟體系較為脆弱。美日發生貿易沖突后簽署了《廣場協議》，導致美元貶值、日元大幅升值，日本的支柱外貿急劇下挫，沖擊了日本的金融體系和有關產業，日本經濟體的薄弱環節由此暴露，經濟發展趨于停滯。“亞洲四小龍”在20世紀末也先后出現了問題，最典型的事件就是亞洲金融風暴。亞洲金融風暴的主要誘因正是政府在實施產業政策時對市場的過度干預導致了金融系統及經濟體系的脆弱，以及對資源在不同產業部門的轉移進行人為干預導致資源錯配，國際游資對亞洲國家和地區進行大肆攻擊，引發金融危機。亞洲金融風暴出現之后，很多國家和地區都受到了沖擊。21世紀初以來，東亞各個經濟體都先后進行了改革，改革的核心就是反思東亞模式及產業政策，通過改革更多地發揮市場機制的作用。

產業政策失靈的背后，是政府對結構形成過程的過度干預，導致了結構性扭曲和資源錯配。從一些個案的研究中發現，當市場機制發生扭曲時，產業政策發力最重的地方，通常也是產業扭曲得最厲害、資源錯配最嚴重的地方。經濟結構的調整本質上是利益結構的調整，利益結構的調整是需要通過市場化改革來推動的。如果不能通過改革校正市場的扭曲，利益結構就具有剛性，那么利用“看得見的手”來調結構，只能是“按下葫蘆浮起瓢”，難以真正實現結構優化。對于后發國家來說，產業政策是有用的，但并非都是有效的，利用不恰當，產業政策也有可能產生副作用。因此，結構性政策優化的核心問題就是正確處理政府和市場之間的關系，堅持黨的十八大以來確定的基本原則，那就是建設高水平社會主義市場經濟體制，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用。之前的說法是“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”，黨的二十大報告將“和”改成了逗號。這一改動非常重要，這表明在正確處理政府和市場關系時，首先要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，然后要更好地發揮政府作用。只有處理好政府和市場的關系，才能既充分發揮結構性政策的優點，又避免政府過度干預引致的資源錯配。

（三）結構性政策的有效邊界

對于我國來說，不能期待通過市場解決所有問題，包括結構性問題。因為當前高水平社會主義市場經濟體制尚未完全建立，市場還不完美，仍然需要把結構優化目標納入宏觀經濟調控目標之中，通過實施結構優化政策實現經濟高質量發展。然而，也要清晰地認識到，過度使用產業政策，特別是利用行政化手段對經濟結構進行調整，有可能會導致市場機制的扭曲和資源錯配。市場失靈既有市場本身的因素導致的，如有限理性、信息不完全、外部性等，也可能是由政府干預造成的，如行政性壟斷、對價格形成機制的干預、對進入和退出的干預等。我們既要相信市場不是萬能的，也要相信政府更不是萬能的。政府對于經濟的干預一定要有合理性邊界。就產業政策而言，也需要有合理性邊界。產業政策到底有沒有用，似乎沒有必要討論，產業政策對于一個后發國家肯定是有用的，我們更需要討論的問題是產業政策在什么條件下是有效的，即產業政策的有效邊界。我們不能把政府干預與宏觀管理等同起來，政府對經濟活動的干預既有宏觀調控，又有微觀管理。結構性政策本質上是微觀政策。政府既可以選擇微觀化的貨幣、財政政策引導資源流向政府優先發展的方向或限制資源流向政府不希望發展的方向，也可以采用行政手段直接鼓勵或限制某些產業的發展，以實現結構優化目標。結構問題本質上是微觀問題，主要應該由市場機制來協調。在市場存在缺陷的條件下，需要產業政策發揮作用。實施產業政策或結構優化政策的目的不是替代市場，而是彌補市場的不足，因而在實施的過程中，要更多地使用經濟手段而非行政手段。

總體來說，由于結構性問題本質上是微觀問題，在將其納入宏觀調控體系的過程中，不僅在實踐上考驗著宏觀管理機構的調控水平，而且在宏觀經濟理論體系的構建上也會面臨一系列難題，這恰恰給經濟學理論創新提供了空間。

四、提高宏觀經濟政策效率離不開地方政府功能的有效發揮

有效提振內需，不僅要增強政策強度，更要注重政策效率。在經濟相對低迷的情況下，政府在基礎設施建設和公共服務供給方面的投資對于穩增長的重要性不言而喻。政府投資既包括中央政府投資，又包括地方政府投資。以2022年為例，中央與地方財政收入占比分別為46.6%和53.4%，而財政支出占比分別為13.6%和86.4%。地方政府的支出能力和行為直接影響中央政府刺激投資和消費需求的效果。現有證據表明，地方政府支出能力不足導致投資乘數顯著下降。2019年，政府投資乘數為6.45，而2022年和2023年分別降至1.95和1.65。投資乘數下降的一個重要原因是地方政府財政資金配套能力不足，甚至一些地方難以保證其事權范圍內的事務。因此，宏觀刺激政策不僅要增強強度，更要關注效率，尤其是要重視如何發揮地方政府在放大政策效應方面的作用。

（一）地方政府在放大宏觀經濟政策效應方面的作用不可或缺

在中國，討論政府作用時應該明確區分中央政府與地方政府，二者行為模式不同，不能混為一談。許多國外學者難以回答中國增長之謎，是因為其在很大程度上不能理解中國地方政府的獨特作用。其實，中國的地方政府與西方國家的地方政府存在本質區別。西方國家的地方政府與市場有明確的分離邊界，一般不干預企業活動，而中國的地方政府與市場的邊界較為模糊。20世紀80年代至21世紀初，地方政府總體上扮演了積極角色。一方面，地方政府官員具有強烈的經濟發展動機，通過追求GDP增長實現升遷目標，由此產生地方競爭。為追求GDP增長，地方政府有強烈的招商引資動機，此時地方政府類似于一個集團公司，可將投資于本地的各類企業視作子公司，因為這些企業創造的價值計入地方GDP，且地方政府可參與企業在當地的納稅分成。因此，為了在招商引資中占得先機，地方政府具有強烈動機改善投資環境，如地方投資基礎設施和公共服務設施的積極性空前高漲，中國大部分高速公路均由地方政府籌資建設。地方政府還有意愿推動自發制度創新，通過競爭改革優先權構建制度高地，形成特有的政商關系，激發企業投資。過去幾十年地方上許多有效的制度創新，大多是企業和政府合作推動的結果。

在此背景下，地方政府總體上扮演著積極的角色。中央政策稍有動向，地方政府便會迅速響應并加以落實。例如，2008年中央推出4萬億元經濟刺激計劃，通過國有企業和地方政府兩個關鍵環節的傳導而放大投資乘數，最終促使2009年第一季度經濟就實現觸底反彈。然而，近年來，地方政府的這種積極角色發生了一些變化。

（二）地方政府的收縮效應對宏觀經濟政策的抵消作用

近年來，宏觀經濟政策的邊際效率遞減已是一個不爭的事實。盡管刺激強度不斷增加，但刺激效果逐漸下降。雖然多次出臺類似“4萬億元”的經濟刺激計劃，但未能再現2009年的經濟快速反彈效應。其原因復雜多樣，其中地方政府的放大功能有所衰退是一個重要的因素。

首先，地方政府的促經濟增長功能有所收縮。盡管地方政府仍對GDP增長有一定追求，但這種追求更多是出于“棘輪效應”，即為了避免經濟增速過低而被問責，而非像以往那樣具有內在的、積極的沖動。由于約束與激勵不對稱，有的政府官員不敢作為、不敢擔當，將不出事、求安全作為首要目標；以“文件”落實“文件”、以“會議”落實“會議”的形式主義現象仍然存在。這些因素共同導致地方政府的促經濟增長功能有所收縮。

其次，地方政府的投資功能有所收縮。作為基礎設施與公共服務設施投資的重要主體，地方政府在為本地經濟發展創造良好投資環境方面發揮著關鍵性作用。然而，這一功能的有效發揮既需要一定的權力下放，又需要資金支撐。過去，地方政府通過“土地財政”和地方融資平臺獲得了相對充足的資金，再加上國家的政策支持，推動了諸多投資項目的落地。但近年來，隨著房地產市場的低迷和房價下降，“土地財政”模式難以為繼：一方面，土地出讓金收入減少；另一方面，與房地產相關的稅收收入大幅下降，直接影響了地方政府的財政收入。同時，地方融資平臺也面臨諸多問題，債務急劇上升，且存在“新官不理舊賬”的現象。如今債務問題愈發嚴重，顯性債務和隱性債務均居高不下。中央政府高度重視債務的化解問題，并出臺了化債方案，但地方債規模過大，化債將是一個長期的過程。為防止債務率繼續攀升，中央要求對融資平臺新的舉債實行終身追責。地方政府在資金來源方面面臨困難，投資能力有所下降，投資功能也相應收縮。

再次，地方政府的支出能力正在收縮。根據相關數據，2024年全國一般公共預算支出增長3.6%，其中中央一般公共預算本級支出增長6.5%，而地方一般公共預算支出增長3.2%，明顯低于中央一般公共預算本級支出的增長水平。2023年，31個省級行政區的廣義財政收支缺口合計達到14.6萬億元。財政虧空主要依靠中央轉移支付和發行債券來彌補，但目前這兩方面都面臨較大困難。這種財政虧空狀況對地方政府的支出能力產生了顯著影響，從而影響了投資和消費。

最后，地方政府對企業投資的帶動作用有所收縮。改革開放后的較長一段時間內，地方政府競爭改革優先權以獲取減稅等優惠政策，從而吸引企業在本地投資。然而，近年來改革試驗區的實質性稅收等優惠政策逐漸減少，不再像以往那樣對投資具有明顯的吸引力。當財政虧空難以通過轉移支付和發行債券來彌補時，地方政府只能通過增加非稅收入來彌補虧空。2018年，全國稅收收入占85.3%，非稅收入占14.7%；2022年，稅收收入下降至81.8%，非稅收收入上升至18.2%；2024年全國一般公共預算收入比2023年增長1.3%，其中稅收收入下降了3.4%，非稅收收入增長了25.4%。非稅收入范圍較廣，包括政府性基金、彩票公益金、國有資源或資產有償使用收入、罰沒收入。非稅收入的增加對企業投資會產生“擠出效應”。

傳統的通過發掘地方政府經濟功能實現增長的模式在新時代面臨諸多挑戰，轉型已成為必然選擇。若仍沿用舊模式，可能導致地方之間惡性競爭加劇、腐敗滋生、政商關系惡化、資源濫用、環境污染等一系列問題。因此，實現發展模式的轉型非常必要。我們欣喜地看到，在發展模式轉型的過程中，一些困擾我國多年的難題得到有效遏制和克服，如生態環境改善、政商關系凈化、政治與經濟生態優化。但我們也應正視轉型過程中出現的一些新問題，如地方政府收縮性行為等。在需要通過高強度政策刺激經濟時，若地方政府的經濟功能收縮而非增強，可能會削弱宏觀經濟政策的預期效果。

（三）提高宏觀經濟政策效率應發揮地方政府的作用

發揮刺激政策的作用，有效提振內需，不僅要關注企業投資和家庭消費，還要關注地方政府功能發揮。中國的發展和改革道路具有獨特性，當前及未來一段時間，繼續發揮地方政府功能仍有其必要性。

1、重塑地方政府發展經濟的動力機制

過去地方競爭、政商關系存在種種弊端，需要嚴查貪污、整頓作風、問責債務，這些都是非常必要的。同時，也非常有必要轉換發展模式，激發地方政府發展經濟的內在動力。2035年我國要構建高水平社會主義市場經濟體制，基本實現中國式現代化目標，與這一發展階段相適應，地方政府發展經濟的作用不可或缺。當下我國仍需強化對地方政府的GDP考核，重塑地方政府發展經濟的動力機制。

2、對地方政府官員的激勵和約束需要對稱化

強化對地方政府官員的約束固然重要，但同時必須優化激勵機制。激勵與約束不對稱，會扭曲地方政府官員的行為。當前，約束機制較為剛性，存在多項一票否決制，即使官員在其他方面表現良好，也可能因某一項考核不達標而被全盤否定。盡管某些項目確實重要，需要一票否決制，但考核目標的日益增多和追責壓力的層層加碼，使地方政府官員更關注問責風險和避免“踩線”。與此同時，激勵機制相對不足。在當前形勢下，鼓勵創新至關重要。發展新質生產力不僅需要科技創新，更需要制度創新，通過制度創新為科技創新提供助力。創新不僅需要企業參與，地方政府也應積極參與其中，地方政府在制度創新中可以扮演重要的制度企業家功能。然而，創新過程中難免犯錯，因而不僅要建立糾錯機制，還要引入容錯機制。地方政府曾經在制度創新中發揮了重要作用，其自發的制度創新為企業注入增長動力，未來仍需繼續發揮地方政府在制度創新中的積極作用。

3、調整中央與地方政府的財權和事權，擺脫地方政府長期財政虧空的“窘境”

地方政府的財權與事權不匹配，是地方財政虧空較為嚴重的原因之一。若不能及時推進稅收制度改革，中央適當上收部分事權和適當增加地方政府的財權，地方政府的收縮行為就可能會影響經濟增長從而影響財政收入增長，進而會影響中央宏觀刺激政策效應的發揮。為此，要建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，增加地方自主財力，拓展地方稅源，適當擴大地方稅收管理權限，完善財政轉移支付體系。同時，加大化債力度，規范非稅收入管理，適當增加中央事權。

4、更好發揮地方政府在推進現代化產業體系構建中的作用

企業在構建高水平產業體系、因地制宜發展新質生產力中固然重要，地方政府的作用同樣不可或缺。回顧過去40多年的產業現代化進程，地方政府發揮了重要作用。無論是在產業轉型還是產業現代化體系建設方面，地方政府都積累了豐富的經驗。以蘇州新加坡工業園區的創立和發展為例，蘇州市政府在產業現代化發展方面發揮了重要作用。昆山作為全國百強縣，在大力發展新質生產力的大背景下，政府仍然積極作為，不僅與清華大學聯合建立了高科技園區，還與中國科學院、中科控股集團合作，在當地打造了以信息技術和芯片為核心的產業園區。此外，昆山還“無中生有”，成功培育了咖啡產業。不種咖啡豆的昆山，目前已集聚全球30多家咖啡頭部企業，囊括了中國近60%的生豆進口量、60%以上的生豆烘焙，形成千億級全產業鏈生態。這些成就的取得，離不開地方政府的積極推動。地方政府在未來的產業轉型、產業升級、產業創新中仍然扮演著重要的角色，關鍵在于如何調動其積極性。地方政府功能的發揮需要資金支持，但當前“土地財政”和地方融資平臺均面臨困境。為此，應提升地方政府的市場化融資能力。

在推進中國式現代化的進程中，發展模式需要不斷優化，既要消除過去政府和市場關系中存在的一些弊端，又要創新發展模式，發揮地方政府的作用，讓有效市場和有為政府有機結合，使宏觀刺激政策能夠通過地方政府產生更大的乘數效應，從而有效對沖特朗普關稅戰對中國經濟的負向沖擊，實現“穩中求進”。