財政部擬新設債務司：地方政府債務管理“九龍治水”局面或將不再

原創野望谷野望谷研究社

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在2018年那輪機構改革中，涉及財稅領域的改革主要有三項：

其一，把對中央預算執行情況和其他財政收支情況的監督檢查職能，從財政部劃轉到了審計署；

其二，把全國社會保障基金理事會的隸屬關系調整為由財政部管理，并不再明確行政級別；

其三，把省級及以下國稅機構與地稅機構合并，實行以國家稅務總局為主與省級政府雙重領導的管理體制。

緊接著在2019年，中編辦下發了《財政部職能配置、內設機構和人員編制規定》，這份文件不僅確定了財政部24個司局級內設機構的設置，而且還明確了財政部的三項“職能轉變”任務：

一是完善宏觀調控，構建發展規劃、財政、金融的政策協調和工作協同機制；

二是財稅體制改革，包括對中央與地方之間的財權事權劃分改革、健全地方稅體系、提高直接稅比重、優化轉移支付、實施財稅績效管理等等；

三是防范化解地方政府債務風險，尤其是針對地方政府隱性債務的嚴控。

——這三項職能轉變任務，也就成了后來幾年中朝野學媒們討論財政話題的三大熱點。

盡管“防范化解地方政府債務風險”已經成為了財政領域的三大主題之一，可是在財政部現有的24個司局級內設機構中，卻沒有一個是專職負責政府債務管理的。

過去，財政部對政府債務的管理職責是分散于好多個司局單位中的——

一是財政部預算司：

預算司的本職工作是編制和審核財政預算，相當于財政系統的“管理會計”。

除此之外，預算司還有一項職責就是“承擔政府債務管理有關工作”。預算司下面設有一個政府債務管理處，就是專門負責這件事情的。

二是財政部國庫司：

國庫司加掛政府采購管理辦公室的牌子，它的本職工作是管理國庫收付和賬戶核算、監督管理政府采購，相當于財政系統的“總賬會計”。

除此之外，國庫司還有一項職責就是“承擔政府內債發行、兌付等有關管理工作”。國庫司下面設有國債管理處、國債發行兌付管理處，就是專門負責這些事情的。

一般來說，預算司側重預算、國庫司側重決算，預算司掌資金分配、國庫司掌出納執行，預算司和國庫司也是財政部里職權最為緊要的兩大司局。

三是財政部金融司：

金融司的本職工作是協調財政政策與貨幣政策、管理中央國有金融資本。（延伸閱讀：99%的人都搞不清楚的問題：雅江集團、長安集團成立后，我國副部級央企總共有多少家？）

除此之外，金融司還有一項職責就是“承擔政府外債有關管理工作”。金融司下設的金融市場處，就是具體負責這項工作的。

四是財政部國際財金合作司：

國際財金合作司的本職工作就是與國際金融組織開展投融資、政府援助方面的對接。

金融司管理外債，國際財金合作司承辦外債。國際財金合作司下面設有多邊開發融資合作處、國際金融組織一處、國際金融組織二處、國際金融組織三處、國際金融組織四處、資金與項目管理處、世行評估中心項目一處、世行評估中心項目二處等多個處室，它們都會具體分工承擔這些工作。

五是財政部監督評價局：

監督評價局的本職工作是對財稅、預算、會計行業、資產評估行業、財政績效進行監督和評價。那么自然而然，對政府債務的監督評價也就屬于監督評價局的份內之責。

六是財政部下屬的世界銀行貸款項目評估中心、預算評審中心、政府債務研究和評估中心：

世界銀行貸款項目評估中心、預算評審中心、政府債務研究和評估中心這3家單位并不屬于財政部的內設機構，而是屬于財政部轄屬的廳局級事業單位。

其中，世界銀行貸款項目評估中心的職能側重于“外債”，預算評審中心的職能側重于對“地方債”的評審評價；相比這兩個單位，政府債務研究和評估中心則是專職負責政府債務的，它的職能便是承擔“政府債務統計分析、風險評估，政府債券發行使用合規性監控”等工作。

七是財政部派駐全國各地的監管局：

目前，除了西藏之外，財政部在全國所有省級行政區和計劃單列市都設有地方監管局，這35個財政部地方監管局全部是正廳局級機構。

與各省級行政區和計劃單列市的財政廳（財政局）隸屬于當地政府不同，這35個地方監管局都是直接隸屬于財政部，它們的職責定位是代表財政部對派駐地方進行財政監督。而財政監督的重要一環，便是監督地方政府的債務。

值得一提的是，財政部派駐全國各地的監管局并不是一個新鮮事物。由于財政系統主要采取平行管理方式（即各級財政部門首先是接受本級政府的領導，其次才是接受上級財政部門的指導），但平行管理方式又不足以確保財政政策和財經紀律自上而下一以貫之，所以財政部才需要向各地派出自己的監管代表。

在1994年之前，財政部派往地方的監管代表是“財政部駐××省財政廳（局）中央企業財政駐廠員處”，簡稱“中企處”。

在那會兒，財政部不僅會向省一級下派中企處，有時還會根據需要向地市一級下派中企科、中企組，當時全國范圍內共有中企處、中企科、中企組超過200個。但由于中企處、中企科、中企組一般設立在派駐地財政廳（局）機關內，所以其行政級別往往只是處級或科級。

在1994年“分稅制”改革后，中企處的職能得到擴充，并升格為了“財政部駐××省財政監察專員辦事處”，簡稱“專員辦”。

自此，專員辦便與所在地方的財政廳（局）實現了隔離，其行政級別也順勢提高為了正廳局級，與省財政廳平起平坐。一開始，專員辦還會往地市一級下派辦事組，但在1998年之后這些辦事組都被撤銷了，此后除了計劃單列市之外，財政部不再向地市一級直接派出監管代表機構。

從2019年起，財政部派往全國30個省級行政區和5個計劃單列市的一共35個專員辦，統一改稱為“財政部××（省區市名）監管局”。

目前，在除港澳臺之外的31個省級行政區中，唯一未設財政部監管局的就是西藏自治區。財政部對西藏的財政監督工作是由財政部四川監管局承擔，為此，財政部四川監管局下面專門設有一個西藏監管處。

當時間行進到2025年9月底，市場終于傳出了財政部擬新設立債務司的消息。

這個新成立的債務司或將整合原先分散于財政部下屬的多個內設機構、事業單位、地方監管局中有關政府債務管理的職責，而整合的重點應是其中有關內債部分、特別是地方政府債務管理的職責。

野望谷認為，財政部新設債務司至少有這么幾重意義：

其一，是終結了過去對地方政府債務“九龍治水”、碎片化監管的局面。

在整合歸口之后，財政部對地方政府債務的一張表、全過程、透明化管理將變得更加可期，各級地方政府指望通過在不同司局單位之間尋找“監管真空地帶”、打信息差鉆空子的想法將變得更加困難。

同時，政令統出于新成立的債務司，也有利于各地監管局統一對地方債的評價標準和監管尺度。

其二，是提高了監管地方政府債務工作的層級規格。

在先前政府債務監管職責分散于各個司局單位中時，實際掌握監管權限、具體承擔監管事務的通常就只是個處級機構；

這些處室對下則權威性不夠，對上則距離決策層太遠，對內則無法獲取和調動必要的行政資源，對外則缺乏發聲溝通和立規定章的渠道，而這些問題接下來都將隨著債務司的設立迎刃而解。

其三，是給地方政府債務的科學化、系統化管理帶來了可能。

在去年的新聞發布會上，財政部部長藍佛安曾對地方政府債務管理提出過“加減乘除”四招并舉的思路，其中的“加減”重在規模防控和風險化解，“乘除”重在機制建設和效益經營。

如果債務管理職責是分散在各個司局單位中的，那么這些司局單位的精力只會放在短期的、表面的“加減”上，而不會有心思去考慮長期的、深層的“乘除”問題；相反，只有讓一個單獨的機構專司政府債務管理職責，然后它出于機構本位的考慮、迫于政績考核的壓力，才會有動力去琢磨“乘除”的問題。

其四，是讓各地認識到對地方政府債務的監管將是一項持之以恒的工作。

政府機構的設置要講究穩定性，朝令夕改、政出多門會帶給人們無所適從之感，更會傷害政令的權威和收效。假如對地方政府債務只是一場臨時性的“運動式監管”的話，那么財政部也就沒有必要專設一個司局，而是搞一個跨部門的聯合工作組或者聯合辦公室就夠了。

眼下財政部擬專設債務司，其實也就向各級地方傳遞了一個鮮明信號：對地方政府債務的嚴控和監管不會是一陣風，而是會成為一項長期的、常態化的工作，地方政府融資平臺必須徹底清退剝離，此前大肆擴張的地方隱性債即便清零后也不得死灰復燃。

因此，新設債務司看似只是財政部內部的一次機構職能重組，但事實上卻蘊含了豐富的機構設計講究和組織管理門道。

當然了，設立專門的政府債務管理部門在財政系統其實并不新鮮，比如省級財政廳中一般都設有政府債務管理處，地市級財政局中一般也設有政府債務管理科。但在財政部層面設立債務司，尚屬首次。

現在，政府債務所面臨的問題主要不在于國家層面（包括主權債務也就是“外債”，和“內債”中的國債部分），而在于地方層面（即“內債”中的各級地方政府顯性債和隱性債），可地方財政部門內設的政府債務管理處室又不太可能做到自我監督、自我約束，更何況各地政府債務標準不一、統計缺失這些現象也是在所難免；

因此從這個角度說，財政部打算新設立的債務司與此前各地財政廳局已經設立的政府債務管理處室，這兩者的職能定位和現實意義都不可同日而語。

2024年三中全會《決定》中講到“深化財稅體制改革”篇章時，提出過一條要求：

“完善政府債務管理制度，建立全口徑地方債務監測監管體系和防范化解隱性債務風險長效機制，加快地方融資平臺改革轉型”。

2025年9月財政部向人大常委會作出的《關于2024年度政府債務管理情況的報告》中，亦有提及：

“不斷加強政府債務管理，加快建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制”，“健全防范化解地方政府債務風險長效機制”，“持續發揮部門協同監管合力，嚴肅查處違法違規舉債融資行為”。

而本次財政部擬新設債務司，正是昭示著對地方政府債務集中化監管、升格化監管、常態化監管的靴子落地。

信息來源：《財新》