人工智能算力主權(quán)對全球算力基礎(chǔ)設(shè)施布局的影響分析

2025年6月，牛津大學互聯(lián)網(wǎng)研究所發(fā)布了文章《人工智能算力主權(quán)：跨地域、云提供商和加速器的基礎(chǔ)設(shè)施控制》（AI Compute Sovereignty: Infrastructure Control Across Territories, Cloud Providers, and Accelerators）。文章指出，人工智能算力已成為地緣政治競爭與人工智能領(lǐng)導(dǎo)權(quán)爭奪的核心戰(zhàn)略資源。其地理位置、所有權(quán)歸屬與控制權(quán)限，引發(fā)了各國對“算力主權(quán)”的高度關(guān)切。前沿人工智能模型訓練所需算力呈指數(shù)級增長，加之推理需求激增，正推動各國通過政策干預(yù)，謀求算力供應(yīng)鏈“境內(nèi)化”，以保障監(jiān)管權(quán)威、供應(yīng)鏈韌性與戰(zhàn)略自主權(quán)。在此背景下，本文將“算力主權(quán)”置于數(shù)字主權(quán)與人工智能地緣政治框架下，基于對全球九大公共云提供商人工智能算力基礎(chǔ)設(shè)施的實證調(diào)查，深入分析其對國家政策、國際關(guān)系與全球科技格局的戰(zhàn)略意涵。

“算力主權(quán)”或“主權(quán)人工智能算力”作為數(shù)字主權(quán)的衍生概念，旨在通過產(chǎn)業(yè)政策，以推動算力供應(yīng)鏈本土化。為厘清這一復(fù)雜議題，本研究提出一個三層分析框架（管轄權(quán)、云商歸屬地、芯片供應(yīng)商歸屬地），為理解各國政策差異、剖析全球人工智能算力分布的地緣政治邏輯提供了清晰工具。該框架有助于評估不同層面追求算力主權(quán)的實際效果、國家間協(xié)調(diào)的可能性及其廣泛的社會經(jīng)濟影響。本研究構(gòu)建的“算力主權(quán)”三層框架如下：

境內(nèi)管轄權(quán)層面：其核心訴求是使數(shù)據(jù)中心位于本國境內(nèi)，確保政府能夠直接行使監(jiān)管權(quán)。政府通過激勵政策與法規(guī)推動本地化，云服務(wù)商亦提供“主權(quán)云”方案響應(yīng)此需求。

云提供商歸屬地層面：認為僅境內(nèi)化不足以保證數(shù)據(jù)安全，需避免其它國家政府通過其母國企業(yè)干預(yù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施（如后斯諾登時代的安全憂慮、美國“長臂管轄”法律）。理想目標是擁有本土注冊的云服務(wù)商，但受限于世界大國科技巨頭主導(dǎo)的全球市場，迫使各國在依賴策略上“對沖”（依賴多國供應(yīng)商）或“結(jié)盟”（依賴單一國家聯(lián)盟供應(yīng)商）。

加速器供應(yīng)商歸屬地層面：聚焦于提供算力核心——人工智能芯片供應(yīng)商的歸屬地。高度集中的全球半導(dǎo)體供應(yīng)鏈使其成為關(guān)鍵的地緣政治工具，刺激中美加速發(fā)展本土芯片。多數(shù)國家同樣面臨在芯片供應(yīng)上“對沖”或“結(jié)盟”的戰(zhàn)略抉擇。

二、研究方法

本研究旨在繪制全球人工智能算力的分布圖譜。研究選取了美國（AWS、Google Cloud、Microsoft Azure）、中國（阿里云、華為云、騰訊云）和歐洲（Exoscale、Hetzner、OVHcloud）各三家前沿公共云提供商作為樣本，覆蓋全球約78%的云基礎(chǔ)設(shè)施市場，并具有歐洲在算力主權(quán)政策下的代表性，研究對象為提供商的“云區(qū)域”（特定地理位置的數(shù)據(jù)中心集群）。截至2024年11月，研究收集了每個區(qū)域公開可用的、對前沿人工智能模型訓練和推理最為相關(guān)且性能最強大的人工智能加速器信息（包括英偉達H100/A100、谷歌Trillium、亞馬遜Trainium、微軟Maia100、華為昇騰910B等），數(shù)據(jù)來源于云服務(wù)商官網(wǎng)及客戶界面。依據(jù)算力與適用場景，加速器分為主要適用于前沿模型訓練（如H100）和主要適用于推理（如V100）兩類。本研究覆蓋46個國家/地區(qū)的225個云區(qū)域及其可用的11種關(guān)鍵人工智能加速器。

三、研究發(fā)現(xiàn)

（一）算力主權(quán)的境內(nèi)管轄權(quán)

若將“算力主權(quán)”定義為對境內(nèi)人工智能數(shù)據(jù)中心行使管轄權(quán)，研究表明，全球僅有33個國家符合此條件（占調(diào)研的43個擁有云區(qū)域國家的77%）。在225個公共云區(qū)域中，有132個地區(qū)配備了人工智能加速器，分布于33個國家。其地理分布高度集中于北美、歐洲、中東和亞洲，南美與非洲僅巴西和南非兩國擁有此類設(shè)施。進一步區(qū)分算力等級顯示：33個國家中有24個國家部署了支持前沿人工智能模型訓練的高級加速器，其余9國僅具備推理算力。值得注意的是，絕大多數(shù)國家在九大領(lǐng)先云服務(wù)商體系內(nèi)缺乏人工智能算力公共基礎(chǔ)設(shè)施，凸顯了全球人工智能算力資源在地理分布與功能等級上的雙重失衡格局。

（二）算力主權(quán)的云提供商所屬地

若將“算力主權(quán)”定義為由本土企業(yè)運營的數(shù)據(jù)中心，則僅有美國、中國及完全依賴歐洲供應(yīng)商的奧地利等極少數(shù)國家符合標準。這反映出全球人工智能算力市場高度集中于超大規(guī)模服務(wù)商的現(xiàn)實。當前，超大規(guī)模企業(yè)主導(dǎo)全球市場，在缺乏本土運營商的情況下，他國服務(wù)商的所屬國家成為算力主權(quán)考量的核心。這其中的關(guān)鍵問題在于：是依賴單一外國勢力，還是在多國供應(yīng)商間分散風險。作為主要服務(wù)輸出國，中國和美國不屬于能力依賴型國家，而且其企業(yè)廣泛滲透全球市場；奧地利成為唯一完全規(guī)避中美依賴、僅采用歐洲本土算力的特例。由此可見，算力主權(quán)不僅關(guān)乎算力基礎(chǔ)設(shè)施所處的位置，更涉及對企業(yè)的控制權(quán)以及對供應(yīng)鏈風險的掌控能力。

（三）算力主權(quán)的加速

器芯片供應(yīng)商所屬地

若將“算力主權(quán)”定義為對人工智能加速器芯片供應(yīng)鏈的控制，則目前僅有美國和中國具備這種能力。數(shù)據(jù)顯示，美國憑借英偉達占據(jù)全球人工智能加速器芯片市場80-95%的絕對份額。中國則通過部分云服務(wù)商自研芯片（如昇騰）展現(xiàn)出自主能力，其芯片已在6個國家和地區(qū)部署（中國占3個，法國、新加坡、阿聯(lián)酋各1個）。這使得中美成為唯二在本國運營公共人工智能算力數(shù)據(jù)中心、并采用部分國產(chǎn)芯片的國家。除前述三國短暫提及外，調(diào)查內(nèi)其余擁有人工智能算力的國家均完全依賴單一外國供應(yīng)商——美國的加速器技術(shù)。因此，在芯片供應(yīng)鏈控制層面，絕大多數(shù)國家實際處于依附美國的狀態(tài)，僅中美兩國具備完整的算力主權(quán)能力。

四、討論

對公共云人工智能算力數(shù)據(jù)的分析表明，一國的“算力主權(quán)”狀況因采用的定義不同而呈現(xiàn)顯著差異。

（一）境內(nèi)主權(quán)：是否在

境內(nèi)擁有人工智能算力？

盡管追求境內(nèi)人工智能算力主權(quán)，即在本土部署設(shè)施是最普遍的目標，但全球僅33個國家具備人工智能推理能力，僅24個國家擁有訓練能力，分別僅占聯(lián)合國成員國的17%和12%，且資源分配極度不均。政府推動人工智能算力境內(nèi)主權(quán)的戰(zhàn)略考量包括：保障關(guān)鍵資源安全、監(jiān)管人工智能應(yīng)用、限制戰(zhàn)略對手訪問，以及期望通過大型數(shù)據(jù)中心建設(shè)帶動稅收和本地就業(yè)。然而，數(shù)據(jù)中心屬資本密集型產(chǎn)業(yè)，前期投入巨大但附加值有限，而且地方或政府的稅收減免還會抵消其財政收益。此外，極高的電力消耗推升工業(yè)和民用電價，對電力緊張地區(qū)構(gòu)成威脅；大量水資源需求也會在干旱地區(qū)加劇資源爭奪。

從純經(jīng)濟角度看，本土數(shù)據(jù)中心產(chǎn)業(yè)僅對具備特殊優(yōu)勢，如寒冷氣候、低成本低碳高容量電網(wǎng)、充足冷卻水的國家才具競爭力。此外，算力數(shù)據(jù)中心開發(fā)易引發(fā)社區(qū)抗議，帶來政治成本，對地方政府吸引力有限。因此追求境內(nèi)算力主權(quán)實質(zhì)是在戰(zhàn)略安全、經(jīng)濟利益與資源消耗、社會沖突、區(qū)域治理壓力之間進行復(fù)雜權(quán)衡，其政策選擇必須基于各國具體資源稟賦與戰(zhàn)略環(huán)境，絕非普適方案。

表1 部署人工智能算力數(shù)據(jù)中心的利弊分析

國民經(jīng)濟發(fā)展

創(chuàng)造稅收、建筑業(yè)和少量運營就業(yè)崗位

相對于資源需求，創(chuàng)造的就業(yè)崗位較少。若有稅收減免，稅收可能被抵消

治理

實現(xiàn)對數(shù)據(jù)和遵守國家法律（如隱私、安全等）的司法管轄控制

在數(shù)據(jù)中心由外國云提供商運營的情況下，存在司法管轄權(quán)交叉的監(jiān)管復(fù)雜性

可持續(xù)性

推動私營部門在可再生能源領(lǐng)域的投資

消耗包括土地、能源和水在內(nèi)的本地資源，直接與家庭/民用沖突

運營

改善國家人工智能工作負載和終端用戶的延遲、帶寬效率和可靠性

由于本地限制，高能源、冷卻和土地需求可能管理效率較低——處理和接入能源互聯(lián)可能需要數(shù)年時間

戰(zhàn)略與地緣政治

若數(shù)據(jù)中心歸他國提供商所有，高投資和建成后的資本低流動性意味著歸屬地政府可能對云提供商的他國投資進行限制

若數(shù)據(jù)中心歸他國提供商所有，基礎(chǔ)設(shè)施的對外依賴存在被武器化的風險

社會許可

對數(shù)據(jù)和遵守本地法律的國內(nèi)控制感，可能增加公眾對數(shù)字經(jīng)濟的信任

若歸他國提供商所有，榨取性產(chǎn)業(yè)對國家有限資源的壓力增強，可能導(dǎo)致社會抗議

除了國家層面的境內(nèi)主權(quán)，另一種路徑是通過區(qū)域信任框架與集體治理實現(xiàn)算力主權(quán)。例如，歐盟主導(dǎo)的歐洲高性能計算聯(lián)合執(zhí)行體（EuroHPC）即為此類公私合作伙伴關(guān)系。它匯聚歐盟成員國資源，協(xié)調(diào)高性能算力基礎(chǔ)設(shè)施在成員國內(nèi)的開發(fā)與使用，使各國在共享算力的同時保留治理影響力。此類框架為較小或資源有限國家提供了獲取先進算力的途徑，無需本土托管。它們更為均衡地分配經(jīng)濟與環(huán)境成本，并能支持建立共同的負責任人工智能監(jiān)管框架。

（二）提供商：誰擁

有數(shù)據(jù)中心的所有權(quán)？

外國云服務(wù)商在他國境內(nèi)運營人工智能算力設(shè)施時，可能會引發(fā)主權(quán)管轄權(quán)的重疊沖突。他國云服務(wù)商會同時受到本國和服務(wù)所在國的管理約束，形成管轄權(quán)嵌套，可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)控制權(quán)爭議。這種管轄嵌套問題可能會削弱購買服務(wù)國家的監(jiān)管排他性，尤其在國防、醫(yī)療等敏感領(lǐng)域，私營云服務(wù)商面臨合規(guī)義務(wù)沖突。當前全球31個擁有加速器的國家中，約三分之一采取“對沖”策略（依賴中美多國云商），近三分之二選擇“結(jié)盟”（其中13個國家與美國綁定，5個國家與中國結(jié)盟）。技術(shù)自主權(quán)與地緣戰(zhàn)略深度交織，迫使各國在完全自給自足和戰(zhàn)略性依賴間謹慎權(quán)衡。

“結(jié)盟”與“對沖”構(gòu)成人工智能算力主權(quán)的戰(zhàn)略連續(xù)體。“結(jié)盟”國（如澳大利亞與亞馬遜云平臺合作建立情報云）通過深化與單一可信賴盟友的技術(shù)生態(tài)綁定，將云服務(wù)商視為政治聯(lián)盟延伸，換取高性能算力保障。“對沖”國則通過多元布局提升韌性，例如新加坡均衡部署3個美國與3個中國的云算力，規(guī)避可能由單一依賴導(dǎo)致的“武器化”風險。歐盟通過《芯片法案》構(gòu)建本土供應(yīng)鏈，同時允許英偉達參與人工智能工廠建設(shè)，體現(xiàn)了監(jiān)管主導(dǎo)加有限合作的第三條路徑。可見，主權(quán)實現(xiàn)不必然依賴國內(nèi)全鏈條控制，而在于通過管理風險與信任關(guān)系，在相互依賴中維護自主性——本質(zhì)是數(shù)字時代技術(shù)重構(gòu)，需在能源消耗、地緣站隊與社會成本間動態(tài)取舍。

（三）加速器主權(quán)：人工智能

加速器芯片供應(yīng)商的歸屬地

全球人工智能加速器市場高度集中，僅美國（英偉達）和中國（華為昇騰）擁有本土領(lǐng)先供應(yīng)商。英偉達的技術(shù)優(yōu)勢及昇騰芯片的海外限制，迫使絕大多數(shù)國家依賴英偉達。盡管該企業(yè)屬美國所有，其“人工智能國家”倡議正協(xié)助多國（如以色列、英國）構(gòu)建人工智能算力主權(quán)基礎(chǔ)設(shè)施。同時，部分國家積極推動供應(yīng)鏈多元化：歐盟斥巨資發(fā)展本土半導(dǎo)體（《芯片法案》），美國則試圖將臺積電產(chǎn)能境內(nèi)化以強化控制。相比數(shù)據(jù)中心建設(shè)與云服務(wù)開發(fā)，芯片設(shè)計制造需巨額研發(fā)投入、資本積累與頂尖人才。因此，多數(shù)國家選擇與英偉達結(jié)盟，在技術(shù)依賴與戰(zhàn)略自主間尋求平衡。加速器主權(quán)的全面實現(xiàn)需數(shù)十年持續(xù)投入，短期內(nèi)難以突破現(xiàn)有供應(yīng)鏈格局的桎梏。

五、結(jié)論

人工智能被各國政府視為全球戰(zhàn)略競爭、國家安全與經(jīng)濟創(chuàng)新的核心，這使得人工智能算力資源的所有權(quán)與治理成為關(guān)鍵的地緣政治議題。這對全球人工智能治理構(gòu)成挑戰(zhàn)，各國都試圖在相互依賴的全球供應(yīng)鏈中施加控制并增強自主性。

本研究對人工智能算力供應(yīng)鏈中的主權(quán)問題進行了多層次審視（境內(nèi)管轄、云商歸屬、芯片商歸屬）。基于對中、美、歐領(lǐng)先的公共云人工智能算力基礎(chǔ)設(shè)施的全球調(diào)查，數(shù)據(jù)揭示了顯著的不對稱性：僅34個國家擁有公共人工智能算力，其中僅24個國家具備訓練級算力，且大多數(shù)國家依賴于由他國控制的云或芯片基礎(chǔ)設(shè)施。18個國家與單一超級大國的人工智能云計算基礎(chǔ)設(shè)施“結(jié)盟”，12個國家通過依賴中美兩國企業(yè)進行“對沖”。除中國外，調(diào)研的所有國家均依賴美國的英偉達加速器來建設(shè)其境內(nèi)人工智能計算設(shè)施。

未來還需對人工智能算力主權(quán)進行進一步研究，主要有三個方面。一是動態(tài)追蹤。通過重復(fù)并擴展類似調(diào)查，持續(xù)追蹤全球數(shù)據(jù)中心及前沿人工智能加速器的分布變化、主權(quán)配置的演變態(tài)勢，評估各國平衡技術(shù)依賴與自主性方面的實際成效。二是策略響應(yīng)。深入探究主權(quán)策略如何隨國際環(huán)境變化而變化，分析其對國家間主權(quán)觀念以及對抗他國監(jiān)管立場的影響。三是私營部門角色。重點考察超大規(guī)模云服務(wù)商等私營主體在塑造人工智能算力主權(quán)訴求的合法性及相關(guān)責任機制方面所扮演的關(guān)鍵角色。

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