袁海霞等：“十五五”規(guī)劃建議學習系列（一）——跨越關(guān)口的五年，“十五五”發(fā)展動能與政策路徑推演

袁海霞 中國宏觀經(jīng)濟論壇（CMF）主要成員，中誠信國際研究院院長

張 堃 中誠信國際研究院研究員

張瀚文 中誠信國際研究院研究員

本文轉(zhuǎn)載自11月12日中誠信研究微信公眾號。

本文字數(shù)：20113字

閱讀時間：61分鐘

“十五五”的歷史方位：承前啟后的關(guān)鍵五年

“十五五”處于“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，相較于“十四五”全面建成小康社會后的“開局”和“過渡”屬性，對高質(zhì)量發(fā)展、實現(xiàn)2035遠景目標的要求更聚焦；“十五五”面臨多項戰(zhàn)略目標（碳達峰、改革）收官和重大歷史節(jié)點匯聚，在黨和國家事業(yè)發(fā)展過程中具備特殊意義。

“十五五”時期中國經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)外環(huán)境的十大判斷

對外：于變局中開新局，大國競合新常態(tài)與安全發(fā)展再平衡

判斷1：全球經(jīng)貿(mào)環(huán)境的不確定性加劇，全球經(jīng)濟或?qū)⑦M入增長放緩、潛在產(chǎn)出下降的深度調(diào)整期。

判斷2：多極化貿(mào)易體系逐漸成型，中國在全球經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的話語權(quán)有望進一步提升，與非美國家合作深化的同時或伴隨著貿(mào)易摩擦升溫。

判斷3：中美博弈仍是影響全球政經(jīng)格局的核心變量，且逐漸向“常態(tài)化”、“復雜化”發(fā)展，科技和產(chǎn)業(yè)話語權(quán)爭奪至關(guān)重要。

判斷4：供應鏈重構(gòu)進入下半場，地緣政治和戰(zhàn)略安全成為全球供應鏈布局的主線。

判斷5：中國并非完全被動地承受外部壓力，具備主動運籌國際空間、塑造外部環(huán)境的諸多有利因素。

對內(nèi)：于挑戰(zhàn)中育新機，增速換擋期的結(jié)構(gòu)重塑與動能轉(zhuǎn)換

判斷6：官方表述“4.17%”或為“十五五”最低增長目標，預計經(jīng)濟增長區(qū)間在4.5%-5%左右。

判斷7：新舊動能的轉(zhuǎn)換將進一步加快我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，房地產(chǎn)或處于完成底部調(diào)整的關(guān)鍵時期，新質(zhì)生產(chǎn)力“挑大梁”的迫切性大增。

判斷8：人口結(jié)構(gòu)或逐漸向深度老齡化過渡，“未富先老”的壓力對養(yǎng)老金體系、醫(yī)療資源、養(yǎng)老服務提出更嚴峻、更迫切的挑戰(zhàn)。

判斷9：改革步入“深水區(qū)”，部分改革任務的落地面臨較大阻力。

判斷10：落實“發(fā)展中化債”，注重結(jié)構(gòu)優(yōu)化與效率提升，切實進一步增強財政債務可持續(xù)性。

十五五”時期促進中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的五大抓手

抓手一： 發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力與產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級。建議稿將產(chǎn)業(yè)政策置于“十五五”時期各項任務之首。參考全球價值鏈（GVC）地位指數(shù)，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)“亟待轉(zhuǎn)型”、現(xiàn)代制造業(yè)“大而不強”的問題；研發(fā)投入占比仍然落后，核心“卡脖子”環(huán)節(jié)應用推廣受阻、迭代較慢。“十五五”時期優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、“全鏈條”推動重點領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的必要性提升，但仍需避免要避免過去集中上馬同質(zhì)新興產(chǎn)業(yè)項目造成的行業(yè)“內(nèi)卷”問題。

抓手二：擴大內(nèi)需與提振消費。建議稿對于“建設(shè)強大國內(nèi)市場，加快構(gòu)建新發(fā)展格局”的部署更加“務實”、“擴大內(nèi)需”重要性提升。國際經(jīng)驗表明，可持續(xù)的內(nèi)需驅(qū)動，特別是消費驅(qū)動，是經(jīng)濟體成功跨越中等收入陷阱的關(guān)鍵。有效需求不足仍是“十五五”時期制約內(nèi)循環(huán)的核心堵點，當前消費和投資均面臨一定的限制因素。預計“十五五”時期將著手于收入和就業(yè)，對于居民的直接補貼力度會進一步加大，政策的“獲得感”或有所提升；投資增速設(shè)定了潛在要求，尤其要確保民營投資比重不再持續(xù)下降。

抓手三：深化收入分配改革與健全社會保障體系。“民生”是“十五五”建議稿的高頻詞之一。經(jīng)濟增速放緩會暴露出經(jīng)濟快速增長掩蓋的民生問題和社會問題。一方面，我國收入分配對消費修復的支撐有限，收入差距依舊較大；另一方面， 以人為本的新型城鎮(zhèn)化仍有待進一步提升?！督ㄗh》通稿中對于民生領(lǐng)域的提法涉及促進高質(zhì)量就業(yè)、完善收入分配制度、基本公共服務均等化、健全社保體系、人口、教育等問題，并且首次將房地產(chǎn)部署放在民生領(lǐng)域中，更加強調(diào)地產(chǎn)在“新發(fā)展模式”下的“民生”屬性。預計收入分配改革、戶籍制度、生育養(yǎng)老服務供給、公共資源和服務配置等關(guān)鍵領(lǐng)域改革將成為“十五五”時期的重點任務。

抓手四：持續(xù)推進反內(nèi)卷、建設(shè)全國統(tǒng)一大市場。建設(shè)全國統(tǒng)一大市場是一項系統(tǒng)工程，《建議》重點涉及統(tǒng)一市場基礎(chǔ)制度規(guī)則、綜合整治“內(nèi)卷式”競爭、完善要素市場化配置領(lǐng)域。推進二十屆三中全會改革任務盡早落地，尤其是優(yōu)化地方政府考核激勵機制、盤活國有資產(chǎn)擴大非稅收入、 通過財稅改革涵養(yǎng)地方稅源，引導地方減少進行市場分割的動機，從根本上解決我國經(jīng)濟增長的路徑依賴問題更加重要。

抓手五：重塑激勵約束機制，釋放微觀主體活力。早在2024年底中央經(jīng)濟工作會通稿中就提到“切實為基層松綁減負，讓想干事、會干事的干部能干事、干成事”，“十五五”建議稿再度提及“嚴管厚愛結(jié)合、激勵約束并重”，核心是通過優(yōu)化正向激勵、完善統(tǒng)計，財稅、考核制度等具體措施，解決“政府應該如何積極作為”的問題。預計“十五五”將重點優(yōu)化對地方的考核統(tǒng)計制度，加快推動財稅體制改革，優(yōu)化企業(yè)營商環(huán)境，為微觀主體“減負松綁”。

實現(xiàn)“十五五”目標的政策實施路徑與綜合建議

建議“十五五”時期總體維持“寬財政、寬貨幣”的總量政策組合。積極的財政尤其是中央財政仍是“十五五”時期的主要發(fā)力點，人均GDP處于12000美元到23000美元區(qū)間被稱為“瓦格納加速期” [5]，目前中國正處于這個區(qū)間，意味需要政府支出占GDP的比重進一步增加。貨幣政策保持適度寬松，為改革創(chuàng)造良好的貨幣政策環(huán)境，當前我國貨幣政策仍有調(diào)降空間，但寬松也需適度。

“真金白銀”提振內(nèi)需，解決內(nèi)循環(huán)核心堵點問題。一是優(yōu)先考慮向居民發(fā)放現(xiàn)金或數(shù)字貨幣，特別是針對邊際消費傾向比較高的中低收入人群，除生育補貼外，加強對特殊群體的救助幫扶和民生補貼支持；二是進一步解決保障房問題，結(jié)合需求去房地產(chǎn)庫存。據(jù)估算解決3億“新市民”的保障性住房需求，“十五五”大約每年需要收儲資金2.8-4.5萬億元；三是推進公共服務均等化，通過為“新市民”安家配套醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、托幼等基礎(chǔ)設(shè)施，釋放消費潛力；四是進一步擴大拖欠款的清償主體和清償金額范圍，通過建立分類處置、資產(chǎn)盤活等機制，實質(zhì)性化解存量債務。

堅持以發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力為核心，構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。一方面，實施“價值鏈躍升”戰(zhàn)略，根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)在全球價值鏈中的現(xiàn)有位置和發(fā)展?jié)摿?，實施差異化的提質(zhì)升級策略。另一方面，構(gòu)建“全鏈條創(chuàng)新”生態(tài)，打通科技成果轉(zhuǎn)化“最后一公里”。在人工智能、自動駕駛、智慧城市等領(lǐng)域，加大政府數(shù)據(jù)和公共應用場景的開放力度，為新技術(shù)、新產(chǎn)品提供寶貴的早期市場和迭代機會，解決“有技術(shù)、無處用”的困境。

全面深化改革，深入解決改革中“難啃的硬骨頭”。解決當前中國經(jīng)濟所面臨的結(jié)構(gòu)性問題，除了宏觀調(diào)控的發(fā)力，必須要切實推進改革，進一步以體制機制創(chuàng)新，激發(fā)發(fā)展?jié)摿?，提升全要素生產(chǎn)率。一方面，聚焦民生福祉，破解收入分配與公共服務均等化難題，啟動個人所得稅制的綜合改革，探索建立“個人與家庭申報相結(jié)合”的現(xiàn)代稅制模式，以人為核心，推動戶籍制度改革、健全社保體系；另一方面，聚焦經(jīng)濟體制改革和全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，加快出臺《民營經(jīng)濟發(fā)展促進法》的配套實施細則與司法解釋，加快落實事權(quán)責任劃分、推進零基預算改革、完善地方稅等財稅體制改革舉措，針對新興產(chǎn)業(yè)“內(nèi)卷式”競爭，設(shè)定更高的能耗、技術(shù)、環(huán)保等準入門檻，鼓勵市場化并購重組，有序清退落后產(chǎn)能。

筑牢安全防線，全面夯實安全基石。一是穩(wěn)定擴大朋友圈，為自身發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，審慎理中美關(guān)系，在保證對外談判籌碼的前提下，避免重大貿(mào)易沖突的進一步升級；二是爭取“十五五”期間基本完成中西部傳統(tǒng)制造業(yè)梯度轉(zhuǎn)移，完成 “戰(zhàn)時”物資保障所需的軍事高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、關(guān)鍵礦產(chǎn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)等的產(chǎn)業(yè)備份，保障供應鏈產(chǎn)業(yè)鏈安全；三是重點推動“中國標準”系統(tǒng)化出海，更好利用外循環(huán)。

“十五五”時期（2026-2030年）是我國全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、向第二個百年奮斗目標進軍的關(guān)鍵五年，處在多個重大歷史交匯點。放眼“十五五”時期，全球經(jīng)貿(mào)環(huán)境復雜多變，大國博弈持續(xù)深化，國內(nèi)經(jīng)濟面臨增速平臺下移、動能轉(zhuǎn)換，人口結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整與深層次體制機制改革的多重考驗?！笆逦濉币?guī)劃的謀篇布局，將關(guān)系到我國能否成功跨越中等收入陷阱、塑造發(fā)展新動能、夯實國家安全基石，其戰(zhàn)略重要性毋庸置疑。本文從“十五五”時期的歷史方位出發(fā)，深入分析這五年所面臨的內(nèi)外環(huán)境變化，結(jié)合《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》的全文表述，梳理未來五年我國經(jīng)濟發(fā)展主要的政策脈絡(luò)和抓手，最后給出相應的政策實施路徑與綜合建議，以期為高質(zhì)量擘畫“十五五”發(fā)展藍圖提供參考。

一、“十五五”的歷史方位：承前啟后的關(guān)鍵五年

“十五五”規(guī)劃處于什么歷史階段？五年規(guī)劃往往對中國經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略方向具備指導意義，1953年到2025年期間我國已經(jīng)經(jīng)歷了14個五年規(guī)劃，順利完成了從計劃經(jīng)濟（一五-五五）到改革開放（六五-八五），再到全球化接軌（九五-十二五）的歷史任務，從2016年“十三五”規(guī)劃起，“高質(zhì)量發(fā)展”成為我國經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略主題并開始全面布局，“十五五”規(guī)劃一脈相承，并且處于“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，是邁向全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的奠基階段。

“十五五”規(guī)劃為何重要？一是作用上“承前啟后”，2021年我國實現(xiàn)全面小康的百年目標，十四五作為此后第一個五年規(guī)劃，仍帶有鞏固小康成果、解決遺留問題的任務，同時遭遇了全球疫情、地緣沖突頻繁、逆全球化加劇等重大外部挑戰(zhàn)，具備“開局”與“過渡”屬性?！笆逦濉睍r期承接“十四五”，要為實現(xiàn)2035年遠景目標贏得戰(zhàn)略主動，這對“十五五”時期經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提出了更高的要求；二是任務上“攻堅落地”，“十五五”時期我國多項戰(zhàn)略目標面臨收官，一方面，“十五五”是實現(xiàn)2030年“碳達峰”目標的最后五年，也是任務最艱巨的五年；另一方面，二十屆三中全會明確提出在2029年完成《決定》提出的各項改革任務，客觀來看，當前改革仍處于頂層設(shè)計和重點領(lǐng)域試點突破的階段，部分關(guān)鍵領(lǐng)域改革的“第一腳”已經(jīng)踢出，如《民營經(jīng)濟促進法》、《全國統(tǒng)一大市場建設(shè)指引（試行）》的出臺，“十五五”將處于改革舉措大規(guī)模推進的關(guān)鍵時期。三是重大歷史節(jié)點匯聚，“十五五”時期恰逢諸多重大歷史節(jié)點，包括2026年建黨105周年、2027年建軍100周年、2028年改革開放50周年、2029年新中國成立80周年等，在黨和國家事業(yè)發(fā)展過程中具備特殊意義。

二、 “十五五”時期中國經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)外環(huán)境的十大判斷

步入“十五五”時期，我國經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境正發(fā)生深刻而復雜的變化，相較于“十四五”時期，不確定性、難預料因素顯著增多，是機遇與挑戰(zhàn)并存，考驗與約束尤為突出的時期。從外部看，全球經(jīng)濟正進入增長放緩、潛在產(chǎn)出下降的深度調(diào)整期，大國博弈、地緣政治沖突加劇，多極化貿(mào)易格局逐漸成型，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈加速重構(gòu)都對我國發(fā)展構(gòu)成前所未有的復雜考驗。從內(nèi)部看，我國經(jīng)濟增速平臺或進一步下移，有效需求不足，國內(nèi)大循環(huán)存在卡點堵點；房地產(chǎn)進入完成底部調(diào)整的關(guān)鍵時期，培育新質(zhì)生產(chǎn)力“挑大梁”的迫切性大增。同時，“未富先老”的壓力對社會保障體系構(gòu)成嚴峻挑戰(zhàn)，改革已步入攻堅克難的“深水區(qū)”。但同時，這種內(nèi)外環(huán)境的演變也給中國經(jīng)濟創(chuàng)造了抓住科技革命、主動塑造外部環(huán)境等新的機遇。

（一）外部環(huán)境：于變局中開新局，大國競合新常態(tài)與安全發(fā)展再平衡

判斷1：全球經(jīng)貿(mào)環(huán)境的不確定性加劇，全球經(jīng)濟或?qū)⑦M入增長放緩、潛在產(chǎn)出下降的深度調(diào)整期

后疫情時代，全球經(jīng)濟復蘇動力逐漸減弱，各國普遍面臨“高通脹、高利率、高債務”的“三高”挑戰(zhàn)，2025年以來特朗普實施“美國優(yōu)先”的貿(mào)易政策，以“對等關(guān)稅”為工具向各國施壓，脅迫各國采取放松貿(mào)易管制、擴大對美進口等符合美國利益的舉措?？紤]到關(guān)稅壁壘帶來的輸入性通脹壓力與經(jīng)濟增長放緩風險并存，部分國家如美國、瑞典、加拿大在通脹沒有回落至合意目標的條件下，紛紛在今年提前調(diào)降政策利率?！笆逦濉睍r期的前半程處于特朗普2.0時期，無論美國政權(quán)如何更替，對主要戰(zhàn)略競爭對手的遏制已上升為兩黨共識，預計全球經(jīng)貿(mào)環(huán)境或持續(xù)處于“高風險、高波動”的態(tài)勢，全球“高利率”環(huán)境處于拐點下探階段，經(jīng)濟增長動能仍然偏弱。根據(jù)Conference Board測算，全球經(jīng)濟增長中樞或由當前的3.5%左右（2024年底為3.2%）下降到2032年2.5%左右的水平，全球經(jīng)濟或?qū)⑦M入增長放緩、潛在產(chǎn)出下降的深度調(diào)整期。

此外，高債務和通脹壓力仍然是“十五五”時期各國經(jīng)濟的主要挑戰(zhàn)。根據(jù)BIS數(shù)據(jù)，2024年全球非金融部門債務規(guī)模達236.4萬億美元，杠桿率達235.7%，債務規(guī)模不斷攀升，特別是公共部門債務，截至2024年底，全球公共債務規(guī)模占全球GDP的92%左右，已達到近30年來的峰值水平（除2020年），同時，近年來全球其是新興市場債務持續(xù)攀升，2019年至2024年新興國家債務占GDP的比重由56.8%抬升至74.4%，增幅（17.6%）顯著大于發(fā)達國家（6.1%）。未來五年各經(jīng)濟體對于刺激經(jīng)濟、扶持產(chǎn)業(yè)競爭、維護供應鏈安全等方面的財政支出或仍保持較高水平，來自債務和通脹的壓力仍然較大。

判斷2：多極化貿(mào)易體系逐漸成型，中國在全球經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的話語權(quán)有望進一步提升，與非美國家合作深化的同時或伴隨著貿(mào)易摩擦升溫

21世紀以來新興市場深度參與全球產(chǎn)業(yè)鏈和供應鏈分工，近年來受中國“一帶一路”倡議等對外投資合作進程的提速，新興市場對發(fā)達國家的依賴度開始下降。根據(jù)IMF統(tǒng)計口徑，截至2024年，新興市場GDP規(guī)模占全球的比重已經(jīng)由2005年24%抬升至42%的水平，進出口貿(mào)易戰(zhàn)全球的比重由2005年35.8%抬升至48.4%。尤其是近年來，越南、墨西哥、巴西等新興國家逐漸承接更多的制造業(yè)轉(zhuǎn)移，新興市場的內(nèi)部貿(mào)易（即“南南貿(mào)易”）和向發(fā)達經(jīng)濟體的貿(mào)易流量也出現(xiàn)了明顯的分化，G20新興國家向發(fā)達國家的進口/出口份額由53.2%/61%下降到2024年的46.6%/52.5%，對發(fā)達國家的依賴度顯著降低。這意味著過去7年來，中國作為最大新興市場，通過“一帶一路”倡議、對東南亞/拉美的投資，直接拉動了新興市場內(nèi)部的貿(mào)易增長，全球貿(mào)易逐漸形成了以“美國-中國”為樞紐的多極化貿(mào)易體系。

得益于新能源、新材料領(lǐng)域的礦產(chǎn)資源稟賦及新興市場工業(yè)化進程加快，“十五五”時期中國在全球的經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的重要性和話語權(quán)將進一步提升。一方面，隨著新興國家如越南、印度尼西亞等國的工業(yè)化進程加快，中國對新興市場工業(yè)化的嵌入程度將進一步加深，在一定程度上能夠促進我國產(chǎn)業(yè)體系向高附加值環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)型；另一方面，新興市場是大宗商品的全球生產(chǎn)國，尤其是在未來科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展更為重要的新能源和新材料領(lǐng)域，如中國和阿根廷的鋰礦產(chǎn)量合計占全球產(chǎn)量的近20 %，中國和印度尼西亞鎳礦產(chǎn)量合計占全球產(chǎn)量近50%，在稀土礦產(chǎn)方面，中國、巴西、馬來西亞擁有可觀的中重稀土資源儲量?！笆逦濉睍r期在全球科技競爭愈演愈烈、各國布局新能源戰(zhàn)略的需求下，以中國為主導的新興國家可能會更加深入地融入全球供應鏈中，成為各國搶占科技制高點的關(guān)鍵資源供應伙伴。

與此同時，我國與非美國家合作深化的同時，往往也伴隨著非美貿(mào)易摩擦升溫的風險。一方面，當前國際政治格局正處于新舊秩序交替的動蕩期，能源轉(zhuǎn)型、資源安全、氣候變化治理路徑，甚至數(shù)字貨幣主導權(quán)等議題都可能成為地緣沖突的導火索，美國可能聯(lián)合盟友在多個領(lǐng)域?qū)θA施壓，從而升級為中美間接的戰(zhàn)略博弈；另一方面，逆全球化趨勢對各國產(chǎn)業(yè)安全提出更高的要求，部分新興國家可能不滿足于僅作為原材料供應地和低端制造環(huán)節(jié)的承接地，會積極謀求建立更完整的產(chǎn)業(yè)鏈以提升自全球價值鏈地位。這種“競合關(guān)系”的復雜性，可能導致雙方在資源定價權(quán)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、市場準入等問題上產(chǎn)生分歧與摩擦。今年以來，非美國家如巴西、印度、墨西哥等出于保護本國產(chǎn)業(yè)的目的，均對中國展開較為頻繁的反傾銷調(diào)查，非美貿(mào)易摩擦已有逐漸升溫的跡象。

判斷3：中美博弈仍是影響全球政經(jīng)格局的核心變量，且逐漸向“常態(tài)化”、“復雜化”發(fā)展，科技和產(chǎn)業(yè)話語權(quán)爭奪至關(guān)重要

從本質(zhì)上看，中美之間戰(zhàn)略格局是競爭還是合作主要由兩國的經(jīng)濟地位決定，歷史經(jīng)驗表明，世界第二大經(jīng)濟體的經(jīng)濟規(guī)模達到第一大經(jīng)濟體的某一水平時雙方的競爭將趨向激烈（日美、中美貿(mào)易戰(zhàn)爆發(fā)時，日本、中國的GDP均約為美國的2/3 [1]），按照未來中國名義GDP增速4.5%、美國名義GDP增速2%進行粗略計算，至2043年中國GDP規(guī)模將超過美國，2060年美國GDP將下降到我國的2/3，中美競爭將有可能緩和并走向新的合作，在此之前，以中美戰(zhàn)略競爭為主的大國博弈將成為未來十年甚至二十年影響全球格局的主要變量。從演繹路徑看，“十五五”時期中美博弈或從以經(jīng)貿(mào)摩擦為主的局部沖突，演變?yōu)楦采w科技、金融、地緣政治及國際規(guī)則制定權(quán)的長期戰(zhàn)略競爭。近年來，科技領(lǐng)域的“精準脫鉤”已成為美方核心戰(zhàn)略，且打擊范圍不斷擴大、深化。自2018年起，美國發(fā)布實體清單的頻次逐漸增多，2025年以來美國再度將143家中國企業(yè)列入實體清單，所涉行業(yè)進一步拓展至量子技術(shù)、生物技術(shù)、航天遙感等前沿科技領(lǐng)域，且對半導體領(lǐng)域的限制持續(xù)細化，對于科技和產(chǎn)業(yè)話語權(quán)的爭奪已上升至兩國發(fā)展的戰(zhàn)略高度，呈現(xiàn)“白熱化”趨勢。

判斷4：供應鏈重構(gòu)進入下半場，地緣政治和戰(zhàn)略安全成為全球供應鏈布局的主線

“十四五”時期，在新冠疫情、地緣沖突加劇、逆全球化興起的背景下，全球供應鏈遭受較為嚴重的沖擊。2020-2021年期間，紐約聯(lián)儲公布的全球供應鏈壓力指數(shù)上升至歷史峰值水平，作為應對，各經(jīng)濟體開始尋求降低對單一供應源的過度依賴，在此期間，向世界貿(mào)易組織(WTO)通報的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定數(shù)量也快速增長，截至2025年8月，全球已生效的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定共620個，中國參與的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定共38個，全球供應鏈逐漸形成區(qū)域化、短鏈化、多元化發(fā)展態(tài)勢。進入2025年，以特朗普第二任期為標志性節(jié)點，供應鏈重構(gòu)正式進入“下半場”，今年以來全球主要經(jīng)濟體展開密集的外交活動，議題高度聚焦于關(guān)鍵礦產(chǎn)、清潔能源、生物技術(shù)和半導體等戰(zhàn)略領(lǐng)域，其目標已不再是單一的分散貿(mào)易風險，而是選擇有長期合作默契的伙伴進行共同研發(fā)、定向投資的深度綁定。“十五五”時期，大國競爭將進一步向政治化、逆全球化發(fā)展，不確定性顯著增加，全球供應鏈或更易受到國家政治力量推動，以地緣政治和戰(zhàn)略安全為導向的供應鏈布局，將成為“十五五”時期全球供應格局演變的主線。

判斷5：中國并非完全被動地承受外部壓力，具備主動運籌國際空間、塑造外部環(huán)境的諸多有利因素

一方面，我國是全世界唯一擁有聯(lián)合國產(chǎn)業(yè)分類中全部工業(yè)門類的國家，制造業(yè)增加值全球占比約1/3，制造業(yè)規(guī)模連續(xù)15年全球第一，具備產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，我國作為“世界工廠”的綜合優(yōu)勢依然突出，這將成為我國反制脫鉤斷鏈的主要籌碼。另一方面，我國在全球治理中逐漸扮演著“全球資本與發(fā)展方案提供者”的角色。 經(jīng)過四十多年的積累，我國已從資本輸入國轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾馁Y本輸出國，以“一帶一路”倡議為代表，我國為廣大發(fā)展中國家提供了除傳統(tǒng)西方模式之外的、聚焦基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工業(yè)化發(fā)展的新選擇。在“十五五”時期，隨著“全球南方”國家群體性崛起，中國作為其最大貿(mào)易伙伴和重要投資來源國的地位將更加鞏固，我國有機會也有能力團結(jié)更多國際力量，重塑全球貿(mào)易秩序，構(gòu)建一個更加公正合理的全球治理體系。

（二）內(nèi)部環(huán)境：于挑戰(zhàn)中育新機，增速換擋期的結(jié)構(gòu)重塑與動能轉(zhuǎn)換

判斷6： 官方表述“4.17%”或為“十五五”最低增長目標，預計經(jīng)濟增長區(qū)間在4.5%-5%左右

過去我國經(jīng)濟發(fā)展歷程中五年規(guī)劃綱要往往設(shè)定具體的經(jīng)濟增長目標， “十四五”規(guī)劃綱要中我國首次未設(shè)定量化目標，而是提出“各年度視情提出經(jīng)濟增長預期目標”，“十五五”大概率延續(xù)這一表述，但考慮到“2035年實現(xiàn)我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達到中等發(fā)達國家水平”的遠景目標，“十五五”時期中國經(jīng)濟社會發(fā)展應當保持適當速度。雖然目前關(guān)于“中等發(fā)達國家”缺乏明確的定義，但可以從官方讀本和國際組織劃分的發(fā)達國家標準進一步解釋：

（1）根據(jù)《黨的二十屆四中全會〈建議〉學習輔導百問》對這一問題的回答，“應當按2020年提出達到中等發(fā)達國家水平時的標準，將人均GDP超過發(fā)達國家門檻(2萬美元以上)、實現(xiàn)2035年人均GDP比2020年翻一番作為達到中等發(fā)達國家水平的量標準”，“‘十五五’和‘十六五’時期GDP需要年均增長4.17%”，考慮到隨著經(jīng)濟體量增大與發(fā)展階段演進，潛在增長中樞面臨放緩的客觀趨勢，應當將4.17%作為“十五五”時期增長目標的下限。

（2）若將中等發(fā)達國家水平作為動態(tài)目標考量，根據(jù)世界銀行、國際貨幣基金組織等國際機構(gòu)披露的發(fā)達國家標準分位值看，2024年中等發(fā)達國家的人均GDP超過3萬美元，要想完成“遠景目標”至少需要5.3%以上的經(jīng)濟增長，難度較大。

在國內(nèi)外壓力交織、不確定難預料因素增多的背景下，“十五五”時期經(jīng)濟增長相較于當前仍有下行壓力，我們認為未來五年經(jīng)濟增速平臺或?qū)⑦M一步下移至4.5%-5%的區(qū)間，處于“L”的底部。

判斷7：新舊動能的轉(zhuǎn)換將進一步加快我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，房地產(chǎn)或處于從底部向新周期過渡的階段，新質(zhì)生產(chǎn)力“挑大梁”的迫切性大增

從全球歷史經(jīng)驗看，多數(shù)經(jīng)濟體在經(jīng)歷房地產(chǎn)泡沫破裂后，其調(diào)整周期[3]通常持續(xù)5-6年（如2006年的美國、2007年的愛爾蘭和西班牙），房價自高點的調(diào)整幅度約在40%-60%之間。而日本由于宏觀政策應對失當和結(jié)構(gòu)性問題的積壓，經(jīng)歷了長達16年的地產(chǎn)調(diào)整周期。以70大中城市二手房的實際價格指數(shù)（剔除總物價水平變動）代表我國房地產(chǎn)的總體價格，截至2025年上半年，我國房地產(chǎn)價格已經(jīng)調(diào)整近4年時間，較2021年三季度高點下降近20%（19.7%）。從地產(chǎn)銷售鏈條看，2024年我國商品房銷售面積自高點（2021年）下降45.7%，新開工面積自高點（2019年）下降64.7%，商品房銷售情況已基本回到2008年前后的水平。在經(jīng)歷了深度出清、加速尋底的過程后，參照國際經(jīng)驗，“十五五”時期我國房地產(chǎn)或處于從底部向新周期過渡的階段。預計房地產(chǎn)拖累最明顯的“陣痛期”即將過去，對地方財政、金融系統(tǒng)和總需求的拖累效應邊際減弱，房地產(chǎn)逐漸向民生主導的新模式轉(zhuǎn)型，為經(jīng)濟結(jié)構(gòu)順利轉(zhuǎn)型騰挪空間，向規(guī)模更合理、發(fā)展更可持續(xù)的新周期過渡。

與此同時，經(jīng)濟要走出周期性底部，需要培育新動能作為新的經(jīng)濟增長點。近年來，我國對培育新動能的支持力度加大，大規(guī)模增值稅留抵退稅覆蓋到所有行業(yè)，研發(fā)費用加計扣除比例提至100%，在此背景下，我國經(jīng)濟發(fā)展新動能指數(shù)穩(wěn)步增長，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資步伐加快，截至2024年，我國三新經(jīng)濟（ 新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式））增加值占GDP的比重由2016年15.3%抬升至18%以上，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，尤其是高技術(shù)制造業(yè)在固定資產(chǎn)投資的比重由2020年8.6%增加至2024年的12.9%?！笆逦濉币?guī)劃建議稿中將“建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，鞏固壯大實體經(jīng)濟根基”提至戰(zhàn)略任務的第一條，凸顯了產(chǎn)業(yè)升級在未來五年經(jīng)濟工作中的核心地位。未來五年，“構(gòu)建以先進制造業(yè)為骨干的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系”迫切性大增，新質(zhì)生產(chǎn)力要發(fā)揮“挑大梁”的作用，在此背景下，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整進程也會進一步加快，新動能能否在一定程度上彌補地產(chǎn)鏈等舊動能的下行，或成為“十五五”增長目標能否實現(xiàn)的關(guān)鍵。

判斷8：人口結(jié)構(gòu)或逐漸向深度老齡化過渡，“未富先老”的壓力對養(yǎng)老金體系、醫(yī)療資源、養(yǎng)老服務提出更嚴峻、更迫切的挑戰(zhàn)

我國是世界上人口老齡化程度較高的國家之一，老年人口數(shù)量最多、老齡化速度最快、應對人口老齡化任務最重。按照聯(lián)合國發(fā)布的以60歲以上人口占比超過20%作為“中度老齡化”標準，我國于2023年進入中度老齡化社會，截至2024年，我國60歲及以上人口占全國人口的22.0%?！笆逦濉睍r期我國人口結(jié)構(gòu)或逐漸向深度老齡化過渡，根據(jù)中國人口與發(fā)展研究中心預測，在2025-2030年期間，老齡化率或進一步增加至27.7%，接近深度老齡化（60歲以上人口占比30%以上）的水平。一方面，人口結(jié)構(gòu)變遷會驅(qū)動消費需求結(jié)構(gòu)的調(diào)整，如銀發(fā)群體的需求推動了醫(yī)療健康、康養(yǎng)服務和陪伴型消費等領(lǐng)域增長，但當前消費供給的調(diào)整滯后于需求，對“十五五”時期消費的創(chuàng)新供給提出了更高的要求；另一方面，我國“未富先老”的壓力更為突出，根據(jù)最新數(shù)據(jù)，2023年我國65歲以上老年人口撫養(yǎng)比為20.7%，意味著每名老年人需要約5 名勞動人口來進行撫養(yǎng)，而我國人均GDP要明顯低于處于同等撫養(yǎng)比的國家，如韓國（25.9%）、愛爾蘭（23.7%）、智利（19.8%）。倘若人口仍處于較低自然增長率繼續(xù)下滑，可以預期未來我國社會面臨的養(yǎng)老保障經(jīng)濟壓力會持續(xù)擴大，對養(yǎng)老金體系、醫(yī)療資源、養(yǎng)老服務提出更嚴峻、更迫切的挑戰(zhàn)。

判斷9：改革步入“深水區(qū)”，部分改革任務的落地面臨較大阻力

2024年7月二十屆三中全會召開以來，針對經(jīng)濟體制、財稅、民生保障與社會建設(shè)體制等領(lǐng)域的改革部署已陸續(xù)落地，但仍有部分改革領(lǐng)域落地進展不及預期，如消費稅環(huán)節(jié)后移、稅收下劃地方的相關(guān)改革面臨區(qū)域財政協(xié)調(diào)、征管難度加大和利益調(diào)整等問題，如零基預算改革、地方稅完善等財稅體制改革舉措有待進一步細化落實。“十五五”時期所面臨的改革領(lǐng)域大多是積淀已久的“難啃的硬骨頭”，一方面，諸如收入分配制度改革、建設(shè)全國統(tǒng)一大市場等任務，往往需要破除長期形成的地方保護主義、部門壁壘和既得利益格局，盡管市場準入負面清單已持續(xù)縮減、全國統(tǒng)一電力市場體系等要素市場化配置機制初步建成，但隱性壁壘的清除仍面臨深層阻力；另一方面，解決“內(nèi)卷”、提升生育水平、應對老齡化等問題，已無法單靠經(jīng)濟政策解決，需要民生保障、社會政策的深刻變革，復雜性較高，改革需要從過往的“單點突破”轉(zhuǎn)向“系統(tǒng)集成”。

判斷10：落實“發(fā)展中化債”，注重結(jié)構(gòu)優(yōu)化與效率提升、切實進一步增強財政債務可持續(xù)性

《建議》延續(xù)此前重要會議關(guān)于“增強財政可持續(xù)性”、“加快構(gòu)建同高質(zhì)量發(fā)展相適應的政府債務管理長效機制”的提法，“十五五”仍需將堅持“發(fā)展中化債”“化債中發(fā)展”的總體思路。2014年以來我國經(jīng)歷的四輪化債均取得了階段性的成效，當前正在第五輪化債的進程中，地方政府的流動性和債務壓力得到了一定的緩解，但也面臨一些問題與挑戰(zhàn),比如債務結(jié)構(gòu)性問題較為突出，我國央地債務結(jié)構(gòu)里中央債務占比較低，地方自身債務結(jié)構(gòu)中一般債占比較低，而隱性債務或者政府性債務規(guī)模相對加大，區(qū)域債務風險的異質(zhì)性在不斷加劇；同時，“債務-資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化仍有提升空間，近年來諸如政府投資投向重復、專項債資金“錢等項目”、“趴在賬上”、“資金閑置”、“資金挪用”等現(xiàn)象持續(xù)存在，地方政府專項債資金效率仍待進一步提升，城投企業(yè)資產(chǎn)收益率走低，對債務覆蓋能力持續(xù)走弱，地方國有企業(yè)持續(xù)加杠桿但盈利能力持續(xù)低于規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的平均水平等。此外，債務“冰山”問題仍需持續(xù)關(guān)注，拖欠款、城投經(jīng)營性債務等制約地方經(jīng)濟循環(huán)的問題仍需重視，需要在甄別的基礎(chǔ)上分類解決[4]。據(jù)估算，2024年與政府機構(gòu)相關(guān)的應收賬款規(guī)模超12萬億，融資平臺經(jīng)營性金融債務規(guī)模約14.8萬億元，較2023年初下降25%左右，但仍然處于較高水平[5]。

“債務可持續(xù)”是“財政可持續(xù)性”的基礎(chǔ)。需要注意的是，一方面，化債不是簡單的債務減記或者債務消減，化解債務風險的核心是保持債務與經(jīng)濟發(fā)展相適應，確保債務能夠滾動、可持續(xù)；另一方面，在當前內(nèi)需不足、價格水平低迷的背景下，疊加財政資金有限的現(xiàn)實約束，相對于債務規(guī)模，債務結(jié)構(gòu)和效率更為關(guān)鍵，這決定了當前財政支出的質(zhì)量和綜合效應；此外，地方債務問題本質(zhì)上是個宏觀問題，與經(jīng)濟增長方式、結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型密切相關(guān)，解決地方債務問題更核心的是關(guān)注發(fā)展，尤其是通過高質(zhì)量發(fā)展重構(gòu) “產(chǎn)業(yè)財政支撐債務、新動能載體匹配債務、市場化機制約束債務” ，讓發(fā)展成為化解債務的根本動力，實現(xiàn) “以發(fā)展化債、以化債促發(fā)展”。值得關(guān)注的是，今年9月多家媒體報道財政部組建專司政府債務管理的新部門“債務司”，這標志著債務治理告別過去多頭治理的分散格局，邁入集中、統(tǒng)一、專業(yè)化監(jiān)管新階段，債務司的成立有望成為“十五五”建立健全政府債務管理長效機制的重要一環(huán)。

三、“十五五”時期促進中國高質(zhì)量發(fā)展的五大抓手

“十五五”時期是中國邁向高收入經(jīng)濟體、構(gòu)建新發(fā)展格局的關(guān)鍵五年。結(jié)合“十五五”《建議》全文，我們認為“十五五”時期總體需要把握五大核心政策抓手：一是以科技創(chuàng)新引領(lǐng)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展為核心，聚焦產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級，向全球價值鏈中高端躍升；二是以內(nèi)需尤其是消費驅(qū)動，助力我國跨越中等國家陷阱，扭轉(zhuǎn)微觀主體預期偏弱的局面；三是以深化民生領(lǐng)域改革為根本，聚焦收入分配與戶籍制度，推動現(xiàn)代化建設(shè)成果更公平地惠及全體人民；四是以建設(shè)全國統(tǒng)一大市場為牽引，破除地方保護與市場分割，為高質(zhì)量發(fā)展掃清制度性障礙；五是重塑激勵約束機制與優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，進一步釋放地方干事動力與民企經(jīng)營活力。

（一）抓手一：科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級——塑造新動能

相比“十四五”，“十五五”建議稿將“建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，鞏固壯大實體經(jīng)濟根基” 置于“十五五”時期各項任務之首，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展實體經(jīng)濟的重要性提升。當前我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)“亟待轉(zhuǎn)型”、現(xiàn)代制造業(yè)“大而不強”的問題。[4]參考對外經(jīng)貿(mào)大學全球價值鏈（GVC）數(shù)據(jù)庫中用于衡量全球分工地位的產(chǎn)業(yè)鏈地位指數(shù) ，我國傳統(tǒng)輕工、化工和資源型行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈地位指數(shù)大多為正，在全球分工中處于相對靠前的位置，但這些產(chǎn)業(yè)的附加值相對較低，且容易受到國際大宗商品價格波動的影響，同時面臨著來自東南亞等地區(qū)更低成本的競爭；而在技術(shù)密集型的高端制造業(yè)領(lǐng)域如機械設(shè)備、電氣光學設(shè)備、運輸設(shè)備等，我國產(chǎn)業(yè)鏈地位指標整體為負，意味著在全球產(chǎn)業(yè)分工中大多處于加工組裝環(huán)節(jié)，而利潤最豐厚、技術(shù)壁壘最高的上游核心技術(shù)、關(guān)鍵設(shè)計等環(huán)節(jié)仍然掌握在發(fā)達國家手中，我國高端制造仍處于相對被動的位置，面臨發(fā)達國家的技術(shù)封鎖和貿(mào)易壁壘。《建議》強調(diào)“鞏固提升礦業(yè)、冶金、化工、輕工、紡織、機械、船舶、建筑等產(chǎn)業(yè)在全球產(chǎn)業(yè)分工中的地位和競爭力”，正好對應當下已經(jīng)具備生產(chǎn)環(huán)節(jié)優(yōu)勢，但仍需進一步向智能化、高端化轉(zhuǎn)型，技術(shù)含量有待提升的行業(yè)領(lǐng)域，“培育壯大新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)”，對應我國產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)中仍需向上游高附加值攀升的領(lǐng)域。

在科技創(chuàng)新部署中，“十五五”建議稿延續(xù)“十四五”“科技自立自強”的總體要求，新增 “引領(lǐng)發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力”，在大國博弈競爭對科技制高點的爭奪日益重要的當下，科技成為統(tǒng)籌安全與發(fā)展的核心。與發(fā)達國家相比，我國研發(fā)投入占比仍然落后，核心“卡脖子”環(huán)節(jié)應用推廣受阻、迭代較慢。從基礎(chǔ)研究和投入角度看，近年來我國研發(fā)投入占GDP比重持續(xù)上升，截至2022年，我國研發(fā)支出占GDP的比重為2.56%，但與發(fā)達國家3%以上的水平相比仍有差距。當前我國在半導體設(shè)備、航空發(fā)動機、高端傳感器、工業(yè)母機等領(lǐng)域仍存在“卡脖子”環(huán)節(jié)，雖然在過去五年“自主可控”的要求下取得了一定的技術(shù)突破，但仍面臨著認證測試到應用推廣的過程受阻、迭代較慢的問題?！督ㄗh》強調(diào)“提高基礎(chǔ)研究投入比重，加大長期穩(wěn)定支持”、“加快重大科技成果高效轉(zhuǎn)化應用，布局建設(shè)概念驗證、中試驗證平臺，加大應用場景建設(shè)和開放力度”，意味著“十五五”時期要落實好加強基礎(chǔ)研究，到實現(xiàn)技術(shù)突破，再到應用推廣落地的全過程，“全鏈條”推動重點領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)取得決定性突破。在具體領(lǐng)域方面，《建議》部署了4大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)（新能源、新材料、航空航天、低空經(jīng)濟）和6大未來產(chǎn)業(yè)（量子科技、生物制造、氫能和核聚變能、腦機接口、具身智能、第六代移動通信）；同時強調(diào)“因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力”、“引導大家科學理性、實事求是地開展工作，防止一哄而上”，各地以“新質(zhì)生產(chǎn)力”為主要抓手落實科技政策的同時，要避免過去集中上馬同質(zhì)新興產(chǎn)業(yè)項目造成的行業(yè)“內(nèi)卷”問題。

（二）抓手二：擴大內(nèi)需與提振消費——構(gòu)建經(jīng)濟良性循環(huán)基礎(chǔ)

相較于“十四五”用較大筆墨描述“雙循環(huán)”，“十五五”建議稿對于“建設(shè)強大國內(nèi)市場，加快構(gòu)建新發(fā)展格局”的部署更加“務實”、更加強調(diào)“擴大內(nèi)需”。國際經(jīng)驗表明，可持續(xù)的內(nèi)需驅(qū)動，特別是消費驅(qū)動，是經(jīng)濟體成功跨越中等收入陷阱的關(guān)鍵。2024年我國人均國民收入（GNI）為1.37萬美元，根據(jù)世界銀行的基于2024年各國GNI數(shù)據(jù)的最新標準，我國已處于中等收入偏上型經(jīng)濟體，離高收入經(jīng)濟體1.48萬美元的門檻越來越近，“十五五”或處于我國能否跨越中等收入陷阱的關(guān)鍵時期。從國際經(jīng)驗看，日本和韓國分別于1977年和1995年邁入高收入經(jīng)濟體的行業(yè)，值得一提的是，日韓成功跨越中等收入陷阱的時期往往伴隨著最終消費率的持續(xù)抬升，雖然不具備因果關(guān)系，但可以說明可持續(xù)的內(nèi)需驅(qū)動，特別是消費驅(qū)動是經(jīng)濟體成功跨越中等收入陷阱的必要條件，進一步擴大內(nèi)需、提振消費將成為“十五五”時期構(gòu)建經(jīng)濟良性循環(huán)的主要抓手。

有效需求不足仍是“十五五”時期制約內(nèi)循環(huán)的核心堵點，當前消費和投資均面臨一定的限制因素。消費是居民持久收入的函數(shù)，當前我國居民可支配收入面臨增長較慢、分配不均衡的問題，制約消費修復。今年前三季度居民人均可支配收入的實際增速為5.2%，而更能代表平均水平的居民可支配收入中位數(shù)增速僅為4.5%，明顯低于上半年的GDP增速，一定程度說明貧富差距在擴大，作為消費基本盤的低收入人群，其消費收縮可能尤為嚴重?！督ㄗh》在提振消費的任務部署中，對于“統(tǒng)籌促就業(yè)、增收入、穩(wěn)預期，合理提高公共服務支出占財政支出比重”的表述放在靠前位置，預計“十五五”時期對于居民主體的直接補貼力度會進一步加大，政策的“獲得感”或有所提升。此外，我國正處于消費升級的關(guān)鍵節(jié)點，但產(chǎn)品與服務供需錯配，高品質(zhì)供給和“一老一小”消費供給短缺。《建議》強調(diào)“擴大優(yōu)質(zhì)消費品和服務供給”、“以放寬準入、業(yè)態(tài)融合為重點擴大服務消費”、“推動商品消費擴容升級，打造一批帶動面廣顯示度高的消費新場景”，通過貸款貼息、再貸款等財政和貨幣政策工具，支持優(yōu)質(zhì)消費供給，尤其是養(yǎng)老、托育、健康、家政、文體等服務消費領(lǐng)域發(fā)展成為“十五五”的重點。

投資作為一直以來我國拉動內(nèi)需的主要抓手，近年來也面臨化債收縮效應、企業(yè)投資回報率下滑的困境。一方面，伴隨有效益的投資項目趨于飽和，投資回報率下滑，2024年工業(yè)企業(yè)ROE僅為4%，明顯低于前幾年7%左右的水平，增量市場萎縮也制約投資擴張，今年下半年民間投資占比首次回落至50%以下，企業(yè)投資意愿明顯不足。另一方面，政府投資對社會資本的帶動作用有所下降，中央資金的配套支持受到地方政府財力的制約。《建議》在擴大有效投資段落中先提出“保持投資合理增長，提高投資效益”，相當于對“十五五”時期的投資增速設(shè)定了潛在要求，尤其要確保民營投資比重不再持續(xù)下降。此外，《建議》對于“優(yōu)化政府投資結(jié)構(gòu)”提到了三個領(lǐng)域，一是民生類政府投資，二是“兩重”項目，三是與常住人口相掛鉤的公共設(shè)施投資，明確了“十五五”時期政府投資的方向和重點；“深化投資審批制度改革”，意味著央地事權(quán)結(jié)構(gòu)仍有優(yōu)化的空間，對地方投資審批權(quán)限或進一步下放。

（三）抓手三：深化收入分配改革與健全社會保障體系——邁向共同富裕

“民生”是“十五五”建議稿的高頻詞之一，四中全會精神解讀也提到“既要看GDP也要看GNI，既重視‘中國經(jīng)濟’也重視‘中國人經(jīng)濟’，表明民生改善的重要性日益凸顯。經(jīng)濟增速放緩會暴露出經(jīng)濟快速增長掩蓋的民生問題和社會問題。一方面，我國收入分配對消費修復的支撐有限，收入差距依舊較大，近年來我國居民部門初次/再分配收入占GDP的比重持續(xù)提升，但總體來看對居民消費的支撐效果有限，我國居民消費率仍沒有修復至2019年的水平。從收入差距看，據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2024年我國居民人均可支配收入基尼系數(shù)為0.465，仍處于0.4-0.5的“差距過大”區(qū)間。另一方面，以人為本的新型城鎮(zhèn)化仍有待進一步提升，制約內(nèi)需潛力的釋放。2024年,我國常住人口城鎮(zhèn)化率為67%,較發(fā)達國家80%的平均水平低約10個百分點,整體仍處于城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的過程中，而以戶籍人口衡量城鎮(zhèn)化率，2024年僅為48%，仍處于較低水平。據(jù)國家統(tǒng)計局的調(diào)查，目前仍有1.7億進城農(nóng)民工和隨遷家屬尚未在城鎮(zhèn)落戶，這些群體只能領(lǐng)取每月近200元的基本養(yǎng)老金，相較于企業(yè)職工養(yǎng)老待遇（3743元/月）差距較大，有序推進這部分人群市民化是城鎮(zhèn)化的首要任務。

“十五五”時期堅持人民至上，讓現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民，就要深入落實民生改革，尤其是收入分配改革和戶籍制度改革這些涉及人民收入和社會服務等關(guān)鍵領(lǐng)域改革。本次《建議》通稿中對于民生領(lǐng)域的篇幅較大，涉及促進高質(zhì)量就業(yè)、完善收入分配制度、基本公共服務均等化、健全社保體系、人口、教育等問題，并且首次將房地產(chǎn)部署放在民生領(lǐng)域中，更加強調(diào)地產(chǎn)在“新發(fā)展模式”下的“民生”屬性。在社保和公共服務領(lǐng)域，《建議》提到“提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金”、“提高靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、新就業(yè)形態(tài)人員的參保率”、“健全與常住人口相匹配的公共資源配置機制”等，“十五五”時期更加強調(diào)將公共服務和社會保障更多地惠及人民，尤其是面臨缺口的非戶籍常住群體；在人口政策方面，“十五五”時期重點解決生育、養(yǎng)育、養(yǎng)老負擔問題，對于托育服務和養(yǎng)老服務的相關(guān)制度建設(shè)會更加完善，《長期護理保險》等頂層設(shè)計部署有望加速出臺，對于托育、養(yǎng)老、康復護理、安寧療護服務供給有望加速擴大；就業(yè)和收入分配方面，繼續(xù)擴大對重點群體的就業(yè)支持，提高勞動報酬在初次分配中的比重，擴大中等收入群體規(guī)模將成為“十五五”時期的重點任務。

（四）抓手四：持續(xù)推進反內(nèi)卷、建設(shè)全國統(tǒng)一大市場——暢通國內(nèi)大循環(huán)

二十屆三中全會部署了300多項改革任務，包括經(jīng)濟體制改革、財稅改革、完善高水平對外開放體制機制等諸多領(lǐng)域，其中建設(shè)全國統(tǒng)一大市場是暢通國內(nèi)大循環(huán)的核心任務，牽引著財稅改革、市場準入、要素市場化配置等多項關(guān)鍵領(lǐng)域改革措施，是一項系統(tǒng)工程。《建議》提出“堅決破除阻礙全國統(tǒng)一大市場建設(shè)卡點堵點”，重點涉及統(tǒng)一市場基礎(chǔ)制度規(guī)則、綜合整治“內(nèi)卷式”競爭、完善要素市場化配置等領(lǐng)域。對于要素市場改革， 當前在數(shù)據(jù)、土地、勞動力、技術(shù)等要素的改革方面均存在卡點和堵點，《建議》在此基礎(chǔ)上，考慮到我國經(jīng)濟經(jīng)過數(shù)十年高速發(fā)展，積累了大量的存量資產(chǎn)，重點強調(diào)“盤活用好低效用地、閑置房產(chǎn)、存量基礎(chǔ)設(shè)施”、“推進全國行政事業(yè)單位存量國有資產(chǎn)盤活共享”，結(jié)合近期湖北、安徽等地方積極部署“三資”改革帶動相關(guān)財政收入增長，國有資本盤活后既可作為地方非稅收入來源擴大財政收入，也可劃轉(zhuǎn)充實社保基金，或成為土地財政退坡后地方財政的重要補充。

“反內(nèi)卷”治理方面，政策重點在于充分發(fā)揮市場的作用，減少對低效產(chǎn)能的財政輸血。今年7月以來各部委、各協(xié)會通過座談引導、出臺政策等方式推進“反內(nèi)卷”。截止目前，本輪“反內(nèi)卷”初見成效，今年三季度部分行業(yè)如汽車、計算機、黑色金屬冶煉加工等行業(yè)的產(chǎn)能利用率相較于一季度有所提升，相關(guān)工業(yè)品價格跌幅連續(xù)多月降幅收窄，仍需進一步堅持。與過去供給側(cè)改革不同，本輪 “內(nèi)卷式” 競爭與地方政府的深度參與相關(guān)，且涉及更多的新興產(chǎn)業(yè)和民營企業(yè)，治理起來更加復雜棘手。當前針對傳統(tǒng)行業(yè)（如鋼鐵、水泥、煤炭）的產(chǎn)能出清路徑較為成熟，具備較強的行政推動力；針對新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能治理需要充分發(fā)揮市場的作用，政策重點在于減少對低效產(chǎn)能的財政輸血，通過退出機制倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型，例如統(tǒng)一政府行為尺度，清理違規(guī)補貼，優(yōu)化補助方向，補助資源從普惠性轉(zhuǎn)向精準投放等，尤其是對技術(shù)迭代形成的價格優(yōu)勢予以有效保護，避免“一刀切”的定價干預損傷企業(yè)進行技術(shù)創(chuàng)新的積極性。

（五）抓手五：重塑激勵約束機制——釋放微觀主體活力

早在2024年底中央經(jīng)濟工作會通稿中就提出“要強化正向激勵，激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)的內(nèi)生動力。切實為基層松綁減負，讓想干事、會干事的干部能干事、干成事”，“十五五”建議稿再度提及“嚴管厚愛結(jié)合、激勵約束并重”，并在“統(tǒng)一大市場章節(jié)”中提出“優(yōu)化高質(zhì)量發(fā)展綜合績效考核和干部政績考核評價體系”、“完善公平競爭審查的正向激勵與剛性約束機制”、“完善有利于統(tǒng)一大市場建設(shè)的統(tǒng)計，財稅、考核制度”等具體措施，核心是通過優(yōu)化正向激勵，解決“政府應該如何積極作為”的問題，引導經(jīng)濟主體的行為模式。當前經(jīng)濟發(fā)展活力的三個主體行為模式發(fā)生變化，尤其是地方政府，作為改革開放以來對中國經(jīng)濟增長非常重要的主體，其預期、活力和行為模式的改變對政策的效果而言非常重要。對微觀主體而言，激勵約束機制對地方發(fā)揮指揮棒的帶動作用會更加明顯。但在我國經(jīng)濟發(fā)展模式正由“投資于物”逐步轉(zhuǎn)向“投資于人”的過程中，相應的思想觀念轉(zhuǎn)變還未完全轉(zhuǎn)變，同時對人力資本積累、民生福祉改善等"投資于人"的項目考核權(quán)重不足;另外，對干部在改革創(chuàng)新、新興領(lǐng)域探索中出現(xiàn)失誤的容錯糾錯機制還有提升空間，以上問題導致地方"投資于人"的動力可能會面臨原有框架的制約，不利于經(jīng)濟財政可持續(xù)發(fā)展及地方債務資金的高效利用。

預計“十五五”時期將進一步完善干部考核與激勵體系，強化正向激勵、建立容錯糾錯機制。通過優(yōu)化“指揮棒”考核，帶動經(jīng)濟主體預期和行為模式的改變；另一方面著重加快推動財稅體制改革、完善財稅制度，結(jié)合“十五五”規(guī)劃建議稿以及《輔導讀本》中藍佛安部長的發(fā)言，后續(xù)或主要圍繞理順央地關(guān)系、深化稅制改革以增強地方自主財力、推進零基預算改革等重點財稅改革領(lǐng)域展開。此外，考慮到當前海外科技制裁頻發(fā)、企業(yè)經(jīng)營信心較為疲軟的背景下，釋放企業(yè)經(jīng)營活力的必要性上升，“十五五”時期或進一步優(yōu)化市場主體的營商環(huán)境，通過有序放寬市場準入、簡化行政審批流程、完善公平競爭審查機制、完善增值稅留抵退稅政策等措施實質(zhì)性減輕企業(yè)負擔，提升市場資源配置效率。

四、“十五五”時期政策實施路徑與綜合建議

在對“十五五”時期發(fā)展環(huán)境和政策路徑進行分析的基礎(chǔ)上，本節(jié)將聚焦于具體的政策實施路徑，并相應提供可行的政策建議。我們建議宏觀層面確立“寬財政、寬貨幣”的政策基調(diào)；針對重點領(lǐng)域，我們提出“三個十萬億”的構(gòu)想，分別用于投資補貼民生，安居新市民和置換拖欠款，以此打通內(nèi)循環(huán)的關(guān)鍵堵點；產(chǎn)業(yè)和外貿(mào)方面，以新質(zhì)生產(chǎn)力推動產(chǎn)業(yè)向價值鏈高端躍升，積極擴展外貿(mào)朋友圈，筑牢發(fā)展安全防線；改革領(lǐng)域，則需攻堅戶籍制度、要素、財稅體制改革等“硬骨頭”，在“十五五”時期取得實質(zhì)性突破。

（一）建議“十五五”時期總體維持“寬財政、寬貨幣”的總量政策組合

“十五五”期間將保持“寬財政、寬貨幣”的總量基調(diào)，其中，積極的財政尤其是中央財政仍是“十五五”時期的主要發(fā)力點，貨幣政策保持適度寬松，為改革創(chuàng)造良好的貨幣政策環(huán)境。19世紀80年代經(jīng)濟學家瓦格納指出“隨著國民收入增長，財政支出將以更大比例增長，即政府支出占GDP的比重會隨人均收入提高而上升”，而政府支出占比提高最快的，是人均GDP處于12000美元到23000美元區(qū)間的時候，這個區(qū)間被稱為瓦格納加速期 ，目前中國正處于這個區(qū)間，這意味著實現(xiàn)人均GDP躍升的遠景目標，需要政府支出占GDP的比重進一步增加。就經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境看，“十五五”期間我國仍將面臨老齡化程度加深、經(jīng)濟增長動能轉(zhuǎn)換等內(nèi)部壓力以及大國博弈加劇、產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)等外部挑戰(zhàn)，尤其是“十五五”仍處于經(jīng)濟面臨通縮的特殊時期，積極的財政政策充分發(fā)揮托底經(jīng)濟的作用，尤其是增加財政用于民生、社會保障領(lǐng)域的支出占比，提升微觀主體的政策獲得感。此外，需要保持寬松的貨幣政策，為“十五五”時期的改革創(chuàng)造良好的貨幣環(huán)境。從政策空間看，與美國、日本等海外經(jīng)濟體相比，我國存款準備金率相對較高，仍有一定下調(diào)空間；同時與發(fā)達國家在特殊時期實施的零利率或低利率政策相比，當前我國政策利率（當前7天逆回購利率為1.4%）也存在一定下降空間。但需注意，貨幣政策操作寬松也需適度：一是商業(yè)銀行凈息差持續(xù)收窄，在當前我國存款利率調(diào)整仍滯后于貸款利率的背景下，降息可能會進一步加劇銀行凈息差壓力，需做好利率管理；二是當前居民存款或正在向非銀機構(gòu)轉(zhuǎn)移，若央行貨幣投放過量，或加大非銀流動性淤積，過度推升資本市場價格、積累金融風險。

（二）“真金白銀”提振內(nèi)需，解決內(nèi)循環(huán)堵點問題

解決微觀主體信心不足、價格持續(xù)低迷等問題，必須通過實實在在的資金投入，避免政策“撒胡椒面”，要直達提振內(nèi)需的重點領(lǐng)域，直接提升居民消費能力、化解結(jié)構(gòu)性矛盾，從而重塑市場信心。

一是優(yōu)先考慮增加對居民端“現(xiàn)金”形式的直接補貼，“以舊換新”等消費補貼更多地拓展至服務消費領(lǐng)域。考慮到“十五五”規(guī)劃建議中提到“加大直達消費者的普惠政策力度”，我們認為向居民端發(fā)放現(xiàn)金是最直接有效的途徑。建議優(yōu)先考慮向居民發(fā)放現(xiàn)金或數(shù)字貨幣，特別是針對邊際消費傾向比較高的中低收入人群，此外，進一步擴大民生補貼范圍，除生育補貼外，加強對特殊群體的救助幫扶，如完全失能老年人照護服務支持、多孩家庭地養(yǎng)育服務支持，鼓勵有條件的地方結(jié)合實際向困難群眾發(fā)放救助金或增發(fā)一次性生活補貼。若延續(xù)消費補貼政策，建議將商品領(lǐng)域消費補貼更多地擴展至家政、養(yǎng)老、育兒等服務消費領(lǐng)域，供給端則加大對養(yǎng)老、托育服務設(shè)施供給提供貸款貼息、運營補助等配套支持政策，支持“十五五”時期建設(shè)基本的養(yǎng)老、托育服務供給體系。

二是加快房地產(chǎn)去庫存，通過收儲解決保障房供需失衡問題。當前，我國約有3億“新市民”（包含6000萬左右的留守兒童），要滿足其住房需求，除了鼓勵自行購買商品房外，根據(jù)我們的測算，大約還需要1億套保障房。按照每套保障房的面積為60㎡、收儲價格為市場價格的50%測算，按照10年內(nèi)解決保障房問題，且保障房中50%-80%來源于收儲的情況下，共需要資金20-32萬億元，若按照前五年完成70%，后五年完成30%測算，則“十五五”規(guī)劃期間，每年需要收儲資金2.8-4.5萬億元，“十六五”規(guī)劃期間，每年需要收儲資金1.2-2萬億元[6]。資金來源方面，建議由中央主導商品房收儲，通過發(fā)行國債或者特別國債豐富資金來源，地方用好用足保障性住房再貸款和專項債等支持政策，或探索由中央和地方共同建立商品房收儲基金，以更好推進收儲工作、平衡項目收益與成本。

三是推進公共服務均等化，通過為“新市民”安家配套醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、托幼等基礎(chǔ)設(shè)施，釋放新需求。考慮到今年1-9月我國狹義民生財政支出（教育、醫(yī)療、社會保障和就業(yè)）占比約為40%，而發(fā)達國家如美國和日本2021年的民生類支出比重均在60%左右[7]，假設(shè)“十五五”期間民生支出比重提高5-10個百分點（即從40%升至45%-50%），這一漸進式目標更符合“增強財政可持續(xù)性”要求，也避免擠占戰(zhàn)略安全、科技投入，以“十四五”全國一般公共預算支出累計136萬億元作為基數(shù)，預計“十五五”期間達到45%-50%的民生支出占比目標，所需年均公共預算支出大約1.7-3.4萬億，這一部分支出可著重用于“新市民”安家所配套的公共服務建設(shè)，釋放新市民的消費潛力。

四是擴大清償主體和金額的范圍，進一步解決地方政府拖欠企業(yè)的賬款。從各地清欠進展來看，當前清欠工作主要優(yōu)先清償單筆50萬元以下的小額賬款，雖在一定程度上緩解了中小企業(yè)的現(xiàn)金流壓力，但整體納入債務置換的體量仍然較小，且清償資金多用于支持債務本金償還，對利息及違約金的覆蓋度有限。建議進一步擴大拖欠款的清償主體和清償金額范圍，尤其值得注意的是，據(jù)估算[10]，城投企業(yè)應收類款項中與政府機構(gòu)相關(guān)的規(guī)模高達10.7萬億元，約占GDP的8%，其中不乏存在因墊資施工等形成的長期拖欠款，加劇了城投平臺的流動性壓力和債務風險。建議將政府拖欠城投款項納入優(yōu)先清償范圍，通過建立分類處置、資金閉環(huán)、資產(chǎn)盤活等機制，實質(zhì)性化解存量債務。

（三）堅持以發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力為核心，構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系

一方面，實施“價值鏈躍升”戰(zhàn)略，推動傳統(tǒng)與新興產(chǎn)業(yè)分類升級，根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)在全球價值鏈中的現(xiàn)有位置和發(fā)展?jié)摿?，實施差異化的提質(zhì)升級策略。對傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)實施“固本強基”策略。針對礦業(yè)、化工、輕工、紡織、船舶等我國已具備規(guī)模優(yōu)勢但附加值較低的行業(yè)，政策重點應從擴大產(chǎn)能轉(zhuǎn)向提升技術(shù)含量與品牌價值。支持企業(yè)應用人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)進行智能化、綠色化改造，向服務型制造轉(zhuǎn)型。鼓勵龍頭企業(yè)主導或參與國際標準制定，增強在全球產(chǎn)業(yè)分工中的話語權(quán)和地位，實現(xiàn)從“成本優(yōu)勢”向“綜合競爭優(yōu)勢”的轉(zhuǎn)變。對高端制造業(yè)實施“補鏈強鏈”策略。針對機械設(shè)備、電氣光學設(shè)備等“大而不強”、仍處價值鏈中低端的領(lǐng)域，政策核心是向上游核心環(huán)節(jié)突破。通過“揭榜掛帥”、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等形式，集中力量攻克核心零部件、關(guān)鍵材料和高端工業(yè)軟件等短板。同時，支持國內(nèi)終端產(chǎn)品龍頭企業(yè)（如汽車、消費電子）建立開放的供應鏈創(chuàng)新平臺，優(yōu)先采購和驗證國產(chǎn)核心元器件，以龐大的國內(nèi)市場需求牽引上游技術(shù)迭代和產(chǎn)業(yè)化，逐步替代進口，增強產(chǎn)業(yè)鏈韌性。

另一方面，構(gòu)建“全鏈條創(chuàng)新”生態(tài)，打通科技成果轉(zhuǎn)化“最后一公里”。針對研發(fā)投入效率和成果轉(zhuǎn)化慢的問題，必須建立從基礎(chǔ)研究到產(chǎn)業(yè)應用的完整創(chuàng)新閉環(huán)。建議優(yōu)化研發(fā)投入結(jié)構(gòu)，強化基礎(chǔ)研究長效支持。明確將“提高基礎(chǔ)研究投入比重”作為約束性指標，確保財政科技支出向數(shù)學、物理等基礎(chǔ)學科傾斜。建立對國家實驗室和科研院所的長期穩(wěn)定支持機制，減少短期考核壓力，鼓勵科研人員從事周期長、風險高的原創(chuàng)性探索。建議系統(tǒng)布局轉(zhuǎn)化平臺，加速技術(shù)“從實驗室到市場”。大力推動概念驗證中心和中試驗證平臺的建設(shè)，將其作為連接科研與產(chǎn)業(yè)的“關(guān)鍵橋梁”。由政府、龍頭企業(yè)和高校共建，為前沿技術(shù)提供標準化的測試環(huán)境、工藝驗證和應用場景。同時，在人工智能、自動駕駛、智慧城市等領(lǐng)域，加大政府數(shù)據(jù)和公共應用場景的開放力度，為新技術(shù)、新產(chǎn)品提供寶貴的早期市場和迭代機會，解決“有技術(shù)、無處用”的困境。

（四）全面深化改革，深入解決改革中“難啃的硬骨頭”

“十五五”時期是改革進入深水區(qū)后的關(guān)鍵攻堅期，建議前三年聚焦于在關(guān)鍵領(lǐng)域形成可復制的試點經(jīng)驗，并同步啟動或修訂核心法律法規(guī)；后兩年則集中力量推動這些成熟的改革方案在全國范圍制度化落地，力爭在土地、數(shù)據(jù)、戶籍、收入分配等基礎(chǔ)性制度上取得實質(zhì)性突破，為“十六五”時期構(gòu)建更加成熟定型的高水平社會主義市場經(jīng)濟體制作好鋪墊。

一方面，聚焦民生福祉，破解收入分配與公共服務均等化難題。建議深化收入分配制度改革，拓寬居民增收渠道。一是啟動個人所得稅制的綜合改革，探索建立“個人與家庭申報相結(jié)合”的現(xiàn)代稅制模式，并適度調(diào)整中低檔稅率，結(jié)合精準的稅收優(yōu)惠政策，切實增加中低收入群體可支配收入。二是在農(nóng)村地區(qū)穩(wěn)慎推進財產(chǎn)權(quán)益改革，試點并逐步推廣農(nóng)民宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)與退出機制。三是以人為核心，推動戶籍制度改革、健全社保體系。“十五五”期間需要落實公共服務由常住地政府提供，并確保法定人群社會保險實現(xiàn)應保盡保，將各地探索的“人地錢”掛鉤機制（即財政轉(zhuǎn)移支付、城鎮(zhèn)建設(shè)用地新增指標與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化數(shù)量掛鉤）細化為全國統(tǒng)一的制度框架，確保常住人口能平等享受教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務。

另一方面，聚焦經(jīng)濟體制改革和全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，攻堅關(guān)鍵經(jīng)濟體制機制障礙。國企改革方面，應全面推行基于功能定位的分類監(jiān)管與差異化考核，可以考慮上海國資委“競爭、功能、公共服務、金融服務”的“四類一層”監(jiān)管模式等成功試點經(jīng)驗，在條件適宜的地區(qū)進行推廣。促進民營經(jīng)濟發(fā)展方面，加快出臺《民營經(jīng)濟發(fā)展促進法》的配套實施細則與司法解釋，并建立一個覆蓋全國的“隱性壁壘投訴-反饋-追責”閉環(huán)管理平臺，將清理地方保護和市場準入壁壘的工作常態(tài)化、制度化，接續(xù)三中全會任務部署，實施一批重大標志性工程項目，支持并鼓勵民營企業(yè)參與。此外，“十五五”期間需要縱深推進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)。在商品與服務市場方面， 集中力量在市場監(jiān)管、政府招投標、行業(yè)資質(zhì)認證等領(lǐng)域，完成一批關(guān)鍵標準的全國統(tǒng)一和互認。同時，針對新興產(chǎn)業(yè)“內(nèi)卷式”競爭，應通過設(shè)定更高的能耗、技術(shù)、環(huán)保等準入門檻，并鼓勵市場化并購重組，有序清退落后產(chǎn)能。要素市場改革方面，要從“地方探索”邁向“國家規(guī)范”，力爭在“十五五”期間組建國家級數(shù)據(jù)交易所，并初步建立起數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記、價值評估、交易流通和安全治理的基礎(chǔ)規(guī)則體系。土地要素則需持續(xù)深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，擴大入市范圍和途徑，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展釋放制度紅利。財稅體制改革方面，一是進一步理順央地關(guān)系，合理劃分事權(quán)責任。可進一步細化落實現(xiàn)有改革領(lǐng)域，繼續(xù)適當加強中央事權(quán)、提高中央支出比例，逐步上移教育、社保等具有較強外部性領(lǐng)域的地方支出責任；二是持續(xù)深化稅制改革，增強地方自主財力。一方面，強化稅收法律約束，在全國統(tǒng)一大市場框架下系統(tǒng)梳理、及時清理部分政策目標已實現(xiàn)或效果不及預期的區(qū)域性、行業(yè)性稅收優(yōu)惠；同時繼續(xù)保障重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，例如完善增值稅留抵退稅政策、暢通抵扣鏈條，切實減輕企業(yè)負擔，優(yōu)化營商環(huán)境。另一方面，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，健全直接稅體系，完善與新業(yè)態(tài)、新動能相適應的稅收制度，適時探索新稅種，及時發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用。此外，要特別注重加快地方稅建設(shè)，增強地方自主財力，例如適當提高共享稅的地方分享比例、推進消費稅后移及下劃地方、結(jié)合新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域培育新稅種等，強化非稅收入征收管理，并探索國有資產(chǎn)盤活、保值、增值路徑，助力形成更為穩(wěn)定、可持續(xù)的地方收入來源。三是深入推進零基預算改革，提升財政資金效能。“十五五”期間可總結(jié)既有經(jīng)驗，在更大范圍內(nèi)嘗試零級預算試點，漸進式解決好評估審查難度高、績效評價體系待健全、支出標準體系待建立、部門間需加強協(xié)調(diào)等改革難點，進一步提高預算編制的科學性、精準性，提升預算資金效率，提升財政政策資金效能。

（五）筑牢安全防線，全面夯實安全基石

一是穩(wěn)定擴大朋友圈，為自身發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。“十五五”期間仍要堅定推進高水平對外開放，加強與歐盟、東盟、金磚國家、“一帶一路”沿線國家等的交往，開展多層次多領(lǐng)域合作，構(gòu)建國際利益共同體，同時慎重處理中美關(guān)系，在保證對外談判籌碼的前提下，避免重大貿(mào)易沖突的進一步升級。

二是建設(shè)國家戰(zhàn)略腹地和關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)備份，保障供應鏈產(chǎn)業(yè)鏈安全。“十五五”期間基本完成中西部傳統(tǒng)制造業(yè)梯度轉(zhuǎn)移，爭取在中西部地區(qū)形成2-3個具有全球影響力的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群；完成“戰(zhàn)時”物資保障所需的軍事高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、關(guān)鍵礦產(chǎn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)等的產(chǎn)業(yè)備份。

三是以“出?！睘閼?zhàn)略，更好利用外循環(huán)。建議將推動企業(yè)出海上升為戰(zhàn)略高度，為企業(yè)出海創(chuàng)造良好的政策環(huán)境；重點推動“中國標準”系統(tǒng)化出海，通過援建項目、培訓交流等方式，向東道國推廣中國標準體系，爭取“十五五”時期在數(shù)字基建、特高壓輸電、新能源等領(lǐng)域形成中國標準，且被更多國家特別是“全球南方”國家接受為可選或首選標準。

[1]中誠信國際研究院，《貿(mào)易戰(zhàn)的歷史視角、影響和應對——中美關(guān)稅博弈專題系列（二）》

[2]人口預測參考西南財經(jīng)大學統(tǒng)計交叉創(chuàng)新研究院、清華大學統(tǒng)計與數(shù)據(jù)科學系等聯(lián)合發(fā)布的《中國2025-2100年人口預測與政策建議》研究報告

[3]見圖14，本文對地產(chǎn)調(diào)整周期的衡量采用BIS口徑統(tǒng)計的各國房價指數(shù)，其中中國房價指標為70大中城市二手房價格，圖14將各國房價峰值標準化為100且統(tǒng)一時期起點為0，橫軸為將各國房價泡沫破裂和調(diào)整所需要的時間（季度），縱軸為房價下行的幅度。

[4]袁海霞：當前地方隱性債務風險化解的進展、特點及趨勢，CMF宏觀經(jīng)濟熱點問題

研討會（第103期）,https://mp.weixin.qq.com/s/d4q_LIZH1PNU0MZPhqkZgw

[5]10 袁海霞：當前化債成效、面臨問題及債務可持續(xù)發(fā)展建議

[6]產(chǎn)業(yè)鏈地位指數(shù)即GVC_ position，該指數(shù)越高，表明該國提供的增加值越多、在產(chǎn)業(yè)鏈中越處于關(guān)鍵地位，反之亦然?；隈R盈盈（2019）、殷德生等（2022）的研究， GVC_ position的計算方式為：GVC_position =ln(1+ GVC_forward)-ln(1+ GVC_backward)，其中，GVC_forward和GVC_backward分別為GVC前向參與度和后向參與度 。根據(jù)世界銀行的定義，GVC前向參與度指本國輸送至第三方經(jīng)濟體的中間品在本國國內(nèi)的增加值占本國總出口額的比重，GVC后向參與度為本國出口中所包含的外國增加值占本國總出口額的比重。通常來說，GVC前向參與度較高的國家處于全球產(chǎn)業(yè)鏈上游，負責提供重要原材料和關(guān)鍵零部件，而GVC后向參與度較高的國家處于全球產(chǎn)業(yè)鏈下游，負責進口中間品并進行最終的產(chǎn)品裝配。

[7]蔡昉：如何應對即將到來的人口負增長時代, https://mp.weixin.qq.com/s/gO32G_D8udmRKw5eHRzMSQ?scene=1&click_id=20

[8]袁海霞：如何進一步促進房地產(chǎn)止跌回穩(wěn)？, https://mp.weixin.qq.com/s/rCa0u8wVSiq5L4sTu6FXaA

[9]《從提供公共產(chǎn)品的角度看財政支出和政府債務》,https://www.toutiao.com/article/7175430283741659700/

[10] 同5