從15元到99元背后的民生考量

作為深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的重要民生舉措，國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目15年來的發(fā)展軌跡，始終與有力的財(cái)政保障緊密相連。15載砥礪前行，這一項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從2009年15元到2025年99元的穩(wěn)步增長，服務(wù)內(nèi)容從最初的9大類增長到現(xiàn)在主要由基層提供的12大類，以及從重大公共衛(wèi)生項(xiàng)目中劃入的部分項(xiàng)目。為系統(tǒng)回顧基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目發(fā)展脈絡(luò)，厘清相關(guān)經(jīng)費(fèi)調(diào)整、服務(wù)擴(kuò)容的核心依據(jù)，并探尋未來優(yōu)化方向，近日，健康報(bào)記者采訪了中國財(cái)政科學(xué)研究院社會發(fā)展研究中心副主任朱坤。

■健康報(bào)：從財(cái)政保障角度看，2009年啟動國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目時(shí)確定人均15元的初始補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)主要基于哪些核心考量？

朱坤：這一項(xiàng)目特別契合新中國成立以來一直強(qiáng)調(diào)的“預(yù)防為主”工作方針。2009年啟動的新一輪醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，希望通過這個(gè)項(xiàng)目，更好地貫徹落實(shí)“預(yù)防為主”。首先考慮的是老百姓的健康需求，然后針對健康危險(xiǎn)因素設(shè)計(jì)相應(yīng)的干預(yù)措施。在2009年之前，上海、浙江、江蘇等東部省份已經(jīng)在開展類似服務(wù)，這些地方實(shí)踐為國家層面推進(jìn)這一項(xiàng)目積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，也為制定人均15元的初始補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)以及確定覆蓋9類基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目提供了重要參考。而且，當(dāng)時(shí)國家財(cái)力可以支撐這個(gè)項(xiàng)目的開展，所以在2009年啟動項(xiàng)目的條件是成熟的。

■健康報(bào)：作為一項(xiàng)全國性的民生工程，項(xiàng)目資金由中央和地方共同籌集。在項(xiàng)目初期，中央與地方的分擔(dān)比例是如何設(shè)定的，后期有無調(diào)整？是否充分考慮了東、中、西部地區(qū)的財(cái)力差異，以保障服務(wù)均等化的初步實(shí)現(xiàn)？

朱坤：國家針對東、中、西部確定不同的轉(zhuǎn)移支付比例，通過這種方式平衡地區(qū)財(cái)力差異。我國穩(wěn)步推進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化，旨在讓東、中、西部地區(qū)的群眾能公平地享有內(nèi)容和質(zhì)量總體接近的基本公共衛(wèi)生服務(wù)。

最開始劃分時(shí)，總共分了7檔。在中央轉(zhuǎn)移支付力度上，對于西部地區(qū)，中央承擔(dān)了80%；對于中部省份，考慮到其財(cái)力比西部稍好，中央承擔(dān)了60%；而東部地區(qū)，由于不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力狀況存在差異，又細(xì)分為5檔，對應(yīng)的中央承擔(dān)比例在10%到50%之間不等。這樣的劃分能更精準(zhǔn)地匹配東部各地的實(shí)際情況。

2018年，國務(wù)院出臺醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案，我們也據(jù)此進(jìn)行了調(diào)整。在這次調(diào)整中，西部地區(qū)和中部地區(qū)的中央轉(zhuǎn)移支付比例沒有變化，重點(diǎn)是對東部地區(qū)的檔次進(jìn)行了優(yōu)化，把之前的5檔合并成了3檔（50%、30%、10%），并且一直維持到現(xiàn)在。

■健康報(bào)：15年來，基本公共衛(wèi)生服務(wù)人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從15元穩(wěn)步提升至99元，基本保持每年遞增5元。保持這種持續(xù)增長是基于哪些因素作出的決定？

朱坤：新時(shí)代黨的衛(wèi)生與健康工作方針強(qiáng)調(diào)“以基層為重點(diǎn)”“預(yù)防為主”。國家財(cái)政大力保障基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)，是落實(shí)方針的具體體現(xiàn)。

隨著服務(wù)項(xiàng)目的擴(kuò)容，基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目從最初的9大類增長到現(xiàn)在主要由基層提供的12大類，以及從重大公共衛(wèi)生項(xiàng)目中劃入的部分項(xiàng)目。在財(cái)政、衛(wèi)生健康等部門的聯(lián)合調(diào)整中，我們首先關(guān)注提質(zhì)，先把已有的項(xiàng)目做好，達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)后，再看是否有財(cái)力、能力和人力保證擴(kuò)面。

另外，擴(kuò)面也會根據(jù)中國居民主要健康危險(xiǎn)因素的變化來決定是否需要增加項(xiàng)目。比如，老年人健康體檢這個(gè)項(xiàng)目，過去認(rèn)為安排生化檢查、心電圖檢查就基本能滿足需求。但后來通過實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，胸片檢查對老年人健康評估非常重要，所以就利用經(jīng)費(fèi)的新增部分，把胸片檢查納入老年人健康體檢項(xiàng)目。

■健康報(bào)：近年來，一些專家學(xué)者建議將居家藥學(xué)服務(wù)、孤獨(dú)癥兒童管理等納入服務(wù)項(xiàng)目。一項(xiàng)新服務(wù)能否納入，“財(cái)政可負(fù)擔(dān)性”是核心考量之一。財(cái)政部門在進(jìn)行這類論證時(shí)，通常會如何評估？

朱坤：判斷一個(gè)項(xiàng)目是否適合納入基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目，首先要從兩個(gè)核心維度考量。

第一個(gè)維度是普惠性。基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目的核心屬性之一就是普惠，覆蓋到盡可能多的人。就像現(xiàn)在重點(diǎn)關(guān)注的人群，無論是老年人、兒童還是孕產(chǎn)婦，都是數(shù)以億計(jì)的大群體。如果是小眾人群的需求，通常會借助其他渠道來解決。

第二個(gè)維度是是否涉及公共健康風(fēng)險(xiǎn)。基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目要應(yīng)對的應(yīng)該是那些會對眾多居民健康產(chǎn)生公共風(fēng)險(xiǎn)，或者影響范圍廣的健康危險(xiǎn)因素，而不是針對某一種特定疾病。拿現(xiàn)在已經(jīng)納入管理的疾病來說，高血壓、糖尿病、冠心病、腦卒中等都是覆蓋人群廣、對居民健康影響大的疾病。至于那些小眾疾病的管理需求，可以通過其他專門的途徑和項(xiàng)目來滿足。

■健康報(bào)：從2011年起，財(cái)政部開始與原衛(wèi)生部聯(lián)合開展項(xiàng)目資金監(jiān)管，并將結(jié)果與中央資金撥付直接掛鉤。從財(cái)政角度看，這一機(jī)制的建立對提高項(xiàng)目資金使用效率起到了怎樣的作用？

朱坤：資金監(jiān)管對提高項(xiàng)目資金使用效率來說，是個(gè)非常重要的抓手。財(cái)政部門已經(jīng)把基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)納入“三保”（保基本民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)）中保基本民生的支出范圍。它屬于優(yōu)先保障的范疇，地方層面也基本按照優(yōu)先保障的原則來安排。

我們一直強(qiáng)調(diào)預(yù)算績效管理，錢撥下去之后，關(guān)鍵得看實(shí)際效果。資金監(jiān)管中首先要關(guān)注的就是資金有沒有真正撥到具體的服務(wù)機(jī)構(gòu)，有沒有超范圍使用，有沒有違規(guī)使用。對這些工作，相關(guān)部門盯得特別緊。資金到了服務(wù)機(jī)構(gòu)，接下來就要看工作干得怎么樣。正因?yàn)橛辛藘刹块T每年的嚴(yán)格考核，從2011年之后，我國基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)的到位率一直保持在高水平，資金使用也越來越規(guī)范。

在2019年及以前，我們主要采取電話隨訪、現(xiàn)場抽查和復(fù)核的模式來推進(jìn)工作。近年來，基本公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)逐步完善，我們的工作模式隨之調(diào)整，主要依靠信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)和電話隨訪來推進(jìn)工作，效率得到了提升。

■健康報(bào)：當(dāng)前，基本公共衛(wèi)生服務(wù)正向高質(zhì)量轉(zhuǎn)型。您認(rèn)為未來的資金投入策略應(yīng)如何調(diào)整？

朱坤：站在未來的視角去看，我認(rèn)為基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目的財(cái)政資金投入還會根據(jù)實(shí)際情況靈活調(diào)整和優(yōu)化，這是保障資金使用合理的基礎(chǔ)。

隨著社會發(fā)展，公共衛(wèi)生領(lǐng)域會出現(xiàn)新的需求，可能有新的健康問題需要應(yīng)對。這時(shí)候，就有可能要對服務(wù)進(jìn)行擴(kuò)面，或者新增一些服務(wù)項(xiàng)目，讓基本公共衛(wèi)生服務(wù)能更好地覆蓋群眾需求。現(xiàn)有的一些項(xiàng)目如果經(jīng)過評估發(fā)現(xiàn)具備整合的條件，也會考慮進(jìn)行整合，通過資源優(yōu)化配置，讓資金發(fā)揮更大的效用。

在這個(gè)過程中，資金支持出現(xiàn)一些波動是正常的。未來是繼續(xù)按照每年5元的標(biāo)準(zhǔn)穩(wěn)步增加，還是建立一套更貼合實(shí)際需求并能和服務(wù)內(nèi)容質(zhì)量掛鉤的增量機(jī)制？這會是我們未來需要重點(diǎn)思考和解決的問題。但從總體趨勢來看，基本公共衛(wèi)生服務(wù)是保障群眾健康的重要基石，其重要性只會隨著社會發(fā)展不斷凸顯。

文：健康報(bào)記者 高艷坤 實(shí)習(xí)記者 肖琰

編輯：馬楊

校對：楊真宇

審核：李詩堯 徐秉楠