「期刊文摘」胡曉義：養老保險面向2035年的幾道必答題

胡曉義： 養老保險面向2035年的幾道必答題

期刊文摘

2035年，是黨的二十大確定到本世紀中葉全面建成社會主義現代化強國戰略安排的第一步節點。自現在起，中國經濟社會將發生若干標志性變化，深刻影響養老保險事業發展的走向和節奏，值得高度關注，也是前進的機遇與動力。

城鎮化進程：職保、居保的比重轉換與整合前景

2012年至2023年，我國常住人口城鎮化率從53%提高到66%。同期，城鎮職工基本養老保險制度（以下簡稱職保）、城鄉居民基本養老保險制度（以下簡稱居保）兩大養老保險制度參保人數占比發生顯著變化——從39︰61變為49︰51。如果剔除各自的斷繳者，實際已經出現職保覆蓋人數超過居保覆蓋人數的結構性逆轉。到2035年，我國人口城鎮化率有望接近80%。這一期間還會有多少人由居保轉入職保？基金平衡將面臨哪些新挑戰？財政壓力有多大？都是需要預判并應對的問題。

進一步觀察：目前職保籌資的80%來自繳費，有約15%的財政補助，屬于典型的社會保險模式；居保籌資的60%源自財政供款，繳費收入只占30%，屬于非繳費型普惠制與社會保險的混合模式。隨著城鎮化進程的加快，大量勞動力進城務工，居保制度覆蓋群體中，繳費者占比持續走低，而養老金領取者占比從2012年的27%提高為2023年的44%。到2035年，這一比重將上升到什么程度？制度是否演化為完全的普惠制？居保與職保兩大制度的功能與關聯會有什么變化？也需要預判和籌劃。有人建議整合為統一的國民年金制度，這可以作為學術愿景之一，但需要探究必要條件與成熟時機。

與此相關的另一個課題是：隨著鄉村振興戰略的推進和土地流轉、適度規模經營政策的普及，相當一部分農村居民從傳統的“農民”轉換為鄉村企業的工薪收入者或獨立經營者，他們的養老保險是沿用居保制度，還是納入職保制度，或是介于二者創新政策？也需要跟蹤實踐進程進行思考與實驗。

就業結構變遷：社保制度要有更強包容性

我國已經建成世界上規模最大的社會保障體系，養老保險覆蓋十幾億人是重要表征。國際勞工組織以養老金制度實際分別覆蓋老年人和勞動力人口的比例來觀察各國施行的有效性，我國養老金制度老年人覆蓋率達100%（全球只有24個國家達到），勞動力人口覆蓋率達85.4%，不僅大大超過全球平均值，而且高于中高收入國家的平均值，成績舉世矚目（見表）。

觀察2023年數據：全國60歲及以上人口2.97億人，領取基本養老金3.15億人，覆蓋率106%；而7.4億城鄉就業人口，按參保記錄計算的覆蓋率達100%，如果按當期實際繳費計算，覆蓋率低于國際勞工組織的統計，也就是說，有部分群體游離在制度外，還有部分參保人員中斷了繳費，實現全覆蓋目標仍需繼續努力。

具體分析，覆蓋缺失的群體集中在城鎮4.7億就業人口中的農民工、靈活就業人員、新就業形態勞動者。國家統計局公布的數據顯示：外出農民工17658萬人，占城鎮就業人口總數的37.5%；人力資源和社會保障部統計有超過7000萬人以個人身份參保，占企業參保職工總數的比例超20%；全國總工會發布的第九次職工隊伍狀況調查顯示，新就業形態勞動者8400萬人。各方面數據一致表明：中國勞動力市場結構正在發生巨變——越來越多的勞動者脫離原來“單位工作”模式，成為“非標準就業者”。

針對這一變化，未來10年要繼續把擴大覆蓋面擺在養老保險體系建設的重要位置，并追求高質量擴面——更廣泛、更持續、更穩定的參保。其關鍵是要解決傳統制度及管理模式與勞動力市場現實脫節的矛盾，重點在兩方面取得突破：一是增強制度的包容性，使之覆蓋更多“非傳統勞動關系”就業群體，特別是探索將新就業形態勞動者納入養老保險的方法和路徑。一個具有挑戰性的理論和現實問題是，負有勞動組織責任的網絡平臺與勞動者的社保責權如何設定？如果單純強調平臺的“非雇主”身份和低成本運營需要，把承擔其派發工作任務的勞動者簡單推向“個體從業人員”范圍，無疑會損害這部分群體的社保權益。當然，刻板地強調平臺企業履行“雇主”的參保繳費責任，也是脫離實際的。所以，問題的實質不是“該不該”納入，而是“怎么樣”覆蓋，即針對平臺企業經營管理和簽約勞動者分散流動的特點，優化、創新政策框架，增強彈性。這方面，新就業形態就業人員職業傷害保障制度的試行邁出了第一步，其經驗特別是開放性思維值得借鑒。二是增強管理的適應性。探索適應新就業形態勞動者特點的參保、繳費、轉續、支付方式，這是新課題，難度不小。幸好社保管理信息化水平已今非昔比，基于技術進步的管理創新大有可為。

老齡化加深：戰略儲備基金的增量與有序動用

2012年至2023年，我國60歲以上人口占比從14.3%猛增到21.1%，進入中度老齡化階段。國家已為此在社會保障領域作了必要資金準備，目前各項養老基金儲備積累總量約18萬億元，進入市場實際投資運營的有12萬億元，其中全國社保基金權益資產和國有資本劃轉合計約4.5萬億元。這兩筆資金具有戰略儲備屬性，過去多年大體處于只進不出的“入倉收儲期”。未來，我國人口老齡化程度繼續加深，預計將進入超30%的重度區間，特別是企業職工基本養老保險撫養比接近0.4是大概率事件，戰略儲備基金必定出現運行拐點——進入有進有出的“開倉放糧期”。

因此，需要對兩個急迫問題作出響應：一是比較精確地預判拐點出現時間，力爭在有限的時間里尋求更多財務資源，加大戰略儲備，增厚家底。二是抓緊制定基金投放的規則——觸發動用的臨界條件、確定動用規模的參數、決策程序、資金流程等，以期屆時從容不迫、有據有序地使用這項戰略儲備。這不僅是全國社保基金自身的運行問題，更要與基本養老保險基金等資源變量統籌安排。

多層次體系建構：確定各支柱的適當比例

我國已初步搭建起多層次多支柱養老保險體系架構，同時各方面都意識到，應當加快發展第二、第三支柱。但要回答一個基本問題，各層次之間應當發展到怎樣的比例關系才是恰當的——比如是“532”還是“442”？有的傾向于二、三支柱占比更高，擴大投資運營規模，使金融工具有更大的作為空間；有的則傾向于強化政府保發放責任，規避不確定風險。未來，要兼顧市場運行與社會管理需求，設定較清晰的結構目標，指引各層次養老保險有序調整和穩步推進，爭取同向、合力、共贏。

研究多支柱結構的均衡比例，至少有兩個基本方法：一是進行國際比較，立足中國特色。各國養老金計劃的多支柱結構差異頗大——有的基本層較薄弱，注重職業性年金和私人養老計劃；有的則強調基本層的厚重對社會穩定的保障，市場化功能不強。在權衡、借鑒國際案例基礎上，思考適合我國國情的結構安排應顧及的因素，包括政治經濟、歷史文化、治理架構及社會關切等。二是確定重點參量。各支柱的運行模式不同（現收現付或儲備積累），不宜用收入總額、積累額等參量來研判比例關系。比較可行的視角是：宏觀看支出——重點觀察養老基金總支出中各支柱占比（如2019年至2023年，企業年金/職業年金實際支出額相當于基本養老保險的比例從1.1%上升為2.1%），微觀看收入——著重分析不同群體個人老年保障收入中的各支柱占比，以此摸索規律，恰當設定各支柱平衡的長期目標。

除了以上4項，還有一些重大議題，如在新的經濟運行環境下完善基本待遇調整機制、基金全國統籌的提質與擴容、養老保險立法等，都是新時代新征程的必答題，需要各方面共同努力，完成新的養老保險改革發展頂層設計，并在實踐中大力推進落實與創新。

【 本文選自長安街讀書會干部學習核心來源期刊：《中國社會保障》2025年第1期 胡曉義：中國社會保險學會會長、人力資源和社會保障部原副部長 】

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責編：任文；初審：韓培濤、邱詩懿、 許雪靖 ；復審：李雨凡、程子茜

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