“一城獨大”的時代要過去了？

撰 文|維舟

省會“一城獨大”

的另一面

要解決這個問題，可不是發(fā)個文件那么簡單，畢竟“冰凍三尺，非一日之寒”，其中盤根錯節(jié)的癥結(jié)，都是長年累月積攢下來的，要改變也絕非易事。

正如研究區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的學者張耀軍曾指出的，改革開放這四十多年來來，“強省會”一直是中國區(qū)域發(fā)展的普遍特點，除了東部沿海少數(shù)省份外，絕大部分地區(qū)都得靠強省會為龍頭來拉動經(jīng)濟發(fā)展。

在那些經(jīng)濟發(fā)達省份，城市經(jīng)濟格局都是“雙核驅(qū)動”的，政治中心與經(jīng)濟中心分離，典型的如：廣東的廣州和深圳、江蘇的南京和蘇州、浙江的杭州與寧波、山東的濟南與青島，再加上遼寧的沈陽與大連，福建更是“三核驅(qū)動”（福州、泉州、廈門并駕齊驅(qū)）。這使省內(nèi)的資源分布更為均衡，也帶動不同區(qū)域協(xié)同發(fā)展，走向共同富裕。事實上，在所有省份中，福建和浙江的省內(nèi)各地人均GDP差距是最小的。

然而，在中西部省份卻是另一番模樣：首位度最高的銀川、長春都貢獻了本省區(qū)一半以上的經(jīng)濟重量，吸納了省內(nèi)大部分資源，呈現(xiàn)出一騎絕塵的絕對優(yōu)勢地位。這種“舉全省之力發(fā)展省會”的強省會戰(zhàn)略，本意是想讓省會輻射帶動全省發(fā)展，但在現(xiàn)實中，卻往往是省會“一城獨大”，使省會與其它地方的差距進一步拉開，區(qū)域發(fā)展因此失衡。

吉林省一度也曾是“雙核驅(qū)動”，吉林市是老省會，在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟上和長春有得一比，如今早已瞠乎其后。一位老家吉林市、現(xiàn)居長春的網(wǎng)友跟我說：“二十年前，吉林市和長春在省內(nèi)是雙子星，現(xiàn)在吉林市原先挺強的吉化、江北機械廠，早就都熄火了。不到一代人的時間，長春就在省內(nèi)一家獨大了。”

確實，2000年，吉林市的GDP（401億）還接近長春（824億）的一半，但到2024年，已經(jīng)跌到不過1/5強（1633億比7632億），在吉林市之后的7個城市，GDP都只有長春的1/10上下，更無法與省會競爭資源。可想而知，在這樣的趨勢面前，人口必然也跟著走，其結(jié)果，2010-20年間，長春是全省唯一人口正增長的，而吉林市則負增長17.92%之多！

圖片：第七次人口普查分省人口增長率地圖（吉林省）

近二十多年來，吉林省招商引資的項目，只要是好項目，哪怕原本是吉林市的招商引資，基本上最后都落戶在長春。這種資源傾斜，難免造成省內(nèi)發(fā)展的不平衡，最后影響到全省整體的發(fā)展。

在陜西，趨勢也大抵類似。近二十年的高速發(fā)展，使西安得以完全蛻變重生，也極大了拉開了和省內(nèi)其它城市的差距。這種差距并不只是經(jīng)濟體量上，或是人均GDP上（其實西安的人均GDP到現(xiàn)在也沒比寶雞高多少，榆林甚至比西安高一倍），而是很多產(chǎn)業(yè)機會、高檔酒店、文化活動等等，全省乃至整個西北就只有西安才有——你們那兒出行還擠地鐵，我們這兒地鐵都成網(wǎng)了。

有位80后寶雞人回憶：“小時候沒覺得西安和寶雞差別特別大，有時來西安逛街，也不會覺得層級感、落差感特別大，寶雞人民商場和西安開元商場，也沒差多少。然而現(xiàn)在，西安和寶雞已經(jīng)完全不在一個層次了。”

另一位老家寶雞的大學教師回憶，她小時候居住的寶雞石油機械廠一度還是亞洲最大的采油廠，但現(xiàn)在這些年，“寶雞的廠子都不行，跟西安沒法競爭，年輕人都在用腳投票，涌入西安。西安人才落戶政策的推動很有力，新經(jīng)濟業(yè)態(tài)的工作機會也多，特別是在高新區(qū)，一開始就對標發(fā)達國家，有很多高技術(shù)崗位，比如給企業(yè)開發(fā)app，這種工作在寶雞沒有。”

公平地說，一些高精尖的領(lǐng)域也必然會集中在中心城市，不可能像撒胡椒面一樣均勻，從發(fā)達省份均衡發(fā)展的經(jīng)驗來看，關(guān)鍵還是各地方都能發(fā)展出自己的特色產(chǎn)業(yè)，像浙江各地，無論杭州、寧波、溫州還是義烏，都有相當具有市場競爭力的經(jīng)濟支柱，并形成相應的產(chǎn)業(yè)集群。

不僅如此，對那些人口大省來說，省會即便急劇擴張，也無法吸納大部分人口，要帶動全省發(fā)展也不可能只靠省會——要經(jīng)濟增長，更多的增長極就很有必要。安徽支持蕪湖，正是希望以蕪湖為支點帶動皖南；而四川近年來推動宜賓的城市建設(shè)，當然也并不是為了宜賓本身，而是要以此帶動川南這一整片。

實際上，1997年重慶直轄市的設(shè)立，從某種意義上說是就是激進的省會分權(quán)：四川太大，成都、重慶長期雙中心格局，但成都作為省會卻難免獲得更多資源，也需要通過重慶帶動川東脫貧，最終就是川渝分立。這二三十年的發(fā)展證明，重慶獲得自主權(quán)之后，確實獲得了歷史性的發(fā)展機遇。

從這一意義上說，省會分權(quán)是必要之舉，因為只有這樣，才能使得資源的配置、人才的流動不必都集中在省會城市，既避免了“大城市病”，也使不同地域都能擁抱各自的機會，齊頭并進，共享繁榮。

打破“一城獨大”

該怎么做？

現(xiàn)在的問題是：對“一城獨大”的弊病，道理都懂，但要落到實處，那就是另一回事了。

中西部各省區(qū)“省會獨大”并不完全是“強省會戰(zhàn)略”推動的結(jié)果，像西安、成都這種城市，在本省的中心地位幾乎可說是“自古以來”的，其地位之重要性不可撼動。在有些人看來，現(xiàn)在的“省會獨大”是行政干預指揮棒的結(jié)果，應該省會分權(quán)，讓市場經(jīng)濟發(fā)揮作用；然而，另一些人的觀點恰恰相反，認為人口、物流、資金流入省城，其實是遵循市場經(jīng)濟的“自然”體現(xiàn)，反倒是扶持“副中心”的想法，才是強行行政干預。

確實，從某種意義上來說，扶持“副中心”與其說是撥亂反正回歸市場經(jīng)濟，倒不如說是以計劃經(jīng)濟對抗計劃經(jīng)濟——因為各地選擇副中心城市，本身就都是省里欽定的，而要扶持也必然意味著資源的調(diào)配和傾斜。這些扶持，除了拔高對相關(guān)城市的層級之外，主要是賦權(quán)：人事高配、事權(quán)下放、要素配置，如此等等。

榆林市的GDP高居中西部非省會城市第一，然而陜西省選定的省域副中心城市并不是它，而是寶雞和延安，盡管這兩地的GDP加起來還沒榆林多。山東的布局是“雙中心（濟南、青島）+雙副中心”，但兩個省域副中心城市，煙臺固然是眾望所歸的經(jīng)濟重鎮(zhèn)，另一個卻不是淄博、濰坊或濟寧，而是臨沂，這顯然也有著平衡地域發(fā)展的考慮，何況臨沂還是革命老區(qū)，人口也眾多。

圖片來源：湖北發(fā)布

湖北僅2022年就籌資2588億元（含地方債券資金1799億），支持武漢、襄陽、宜荊荊（宜昌、荊州、荊門）三大都市圈建設(shè)，反過來說，這意味著除了這些中心城市之外的其它中小城市或許更難分到資源了。

在湖北省內(nèi)，武漢作為省會資源高度集中的現(xiàn)象一直被許多人所抱怨，但這種抱怨，某種程度上恰恰也是因為省內(nèi)其它城市有強烈的發(fā)展意愿，也想分到更多資源。襄陽、宜昌實力強勁，長期居中西部非省會城市GDP前五，一個省內(nèi)有兩個非省會城市這么強的，湖北在中西部省份里是獨一份。也因此，網(wǎng)上有襄陽人說：“如果武漢的考試成績，有一天比襄陽差，憑什么當省會？”這透露出一種想法：省會必須樣樣第一才能“服眾”，但問題是政策上維持省會的優(yōu)先地位，卻又會加劇人們的不公平感。

這里的一個棘手之處在于：資源的公平分配，未必是最高效的。長久以來，在市管縣的行政體制下，“市管縣體制下的資源配置不均衡”現(xiàn)象都招致很多不滿，因為縣的收入要和市里分賬，可市財政支出和招商引資卻偏向市區(qū)，導致市區(qū)和下轄縣差距拉大，而市區(qū)的發(fā)展也難以對下轄縣產(chǎn)生拉動作用。于是從本世紀初開始，全國各省推行“擴權(quán)強縣”和“財政省直管縣”改革，這確實強化了縣的財政實力，但是否有利于經(jīng)濟的長遠發(fā)展卻難說。

蘭小歡在《置身事內(nèi)：中國政府與經(jīng)濟發(fā)展》一書中發(fā)現(xiàn)，“省直管縣”的做法，在其發(fā)源地浙江的效果很好，但浙江情況特殊，縣域經(jīng)濟非常強勁，而其它缺乏這種條件的省份，卻不一定：

以前縣歸市管，雖受一層“管制”，但跟市區(qū)通常還是合作大于競爭。但改革以后，很多情況下競爭就大于合作了，導致縣域經(jīng)濟“孤島化”比較嚴重。尤其在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，市的實力本就不強，現(xiàn)在進一步分裂成區(qū)和縣，更難以產(chǎn)生規(guī)模和集聚效應。經(jīng)濟弱市的“小馬”本就拉不動下轄縣的“大車”，但改革并沒有把“小馬”變成“大馬”，反倒把“大車”劈成了一輛輛“小車”，結(jié)果是小城鎮(zhèn)遍地開花，經(jīng)濟活動和人口不但沒有向區(qū)域經(jīng)濟中心的市區(qū)集聚，反而越搞越散。從現(xiàn)有研究來看，省直管縣之后，雖然縣里有了更多資源，但人均GDP增速反而放緩了。

省會分權(quán)的邏輯其實也相似：避免資源過度集中，向底下的各城市傾斜。然而，且不說這樣能否更高效地配置資源，“副中心”看似是扶持，但其實也建立了新的層級，限定了其它城市，以及自身的發(fā)展天花板——你一個“副中心”總不能超越“正中心”吧？而那些更小的城市，又怎樣才能超越“副中心”？

“戰(zhàn)略規(guī)劃”是一回事，現(xiàn)實如何發(fā)展又是另一回事。河南之前就確立了洛陽、南陽作為省域副中心城市，然而多年下來，這兩地盡管給政策給資源，卻也沒見怎么發(fā)展壯大，崛起的倒是鄭州邊上的兩地：一是鄭州航空港區(qū)，二是一向被人瞧不上的周口。

鄭州航空港區(qū)只是一個試驗性的先行區(qū)，但依托著新鄭機場，抓住空運+高鐵的樞紐，聚集了400多家物流企業(yè)，吸引產(chǎn)業(yè)聚集，迸發(fā)出創(chuàng)新升級。2024年，這個常住人口僅90萬的小小功能區(qū)，創(chuàng)造了1376億元GDP，增速高達13%，位居全省第一，貢獻的進出口總值（4094億）占據(jù)全省半壁江山。

周口近年來全力投入內(nèi)河航運，3000噸級船舶可直達長三角，去年周口港貨物吞吐量暴增27.5%，達到5205萬噸，一舉成為淮河流域第一大港。水運一通，全盤皆活，物流成本大降，益海嘉里、綠色智能船舶基地這些大項目也跟著來了。周口這個一向被視為黃泛區(qū)的經(jīng)濟落后地區(qū)，2024年GDP增速9.1%，在河南18地市中拔得頭籌，總量超過豫北最發(fā)達的新鄉(xiāng)，位居全省第四，令人刮目相看。

從河南的情況來看，“省域副中心之爭”還遠未結(jié)束，并不是在地圖上畫兩個圈、發(fā)一份文件，城市格局就塵埃落定了。義烏、張家港、石獅、龍港這些地方在近四十年里的崛起，都突破了原有的行政級別框框，義烏甚至反超名義上管轄自己的金華市，盡管這有其難以復制的特殊性，但有一點是肯定的：城市的發(fā)展不能依靠行政力量調(diào)配資源，而取決于本地如何盡可能地發(fā)揮自身優(yōu)勢，抓住機遇。