央行行長潘功勝、證監會主席吳清重磅發文！

潘功勝人民日報發布—構建科學穩健的貨幣政策體系和覆蓋全面的宏觀審慎管理體系（學習貫徹黨的二十屆四中全會精神）

黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出，構建科學穩健的貨幣政策體系和覆蓋全面的宏觀審慎管理體系。這是“十五五”時期推動金融高質量發展、加快建設金融強國的戰略舉措，為完善中央銀行制度指明了方向。

一、

構建科學穩健的貨幣政策體系和覆蓋全面的

宏觀審慎管理體系的重要意義

構建科學穩健的貨幣政策體系和覆蓋全面的宏觀審慎管理體系，有利于把維護幣值穩定和金融穩定更好結合起來，對于支撐金融強國建設具有重要的意義。

一是加快構建高水平社會主義市場經濟體制的必然要求。“十五五”時期，需要適應社會主要矛盾變化，更好解決發展不平衡不充分問題；需要建設現代化產業體系，加快構建新發展格局；需要持續推動高質量發展，提高人民生活品質。這些都要求進一步完善雙支柱體系，從宏觀視角把握好經濟穩定增長、經濟結構調整、系統性金融風險防范之間的動態平衡，為現代化建設營造良好的貨幣金融環境。

二是推動金融高質量發展、加快建設金融強國的必然要求。黨的十八大以來，在黨中央集中統一領導下，金融系統有力支撐經濟社會發展大局，堅決打好防范化解金融風險攻堅戰，我國金融業綜合實力和國際影響力顯著增強，為實現第一個百年奮斗目標、第二個百年奮斗目標良好開局作出了重要貢獻。隨著經濟從高速增長階段轉向高質量發展階段，內外部經濟金融形勢更趨復雜，需要進一步完善雙支柱體系，更好統籌發展和安全，推動金融業從外延式擴張轉向內涵式發展，增強金融機構和金融市場穩健性，提升金融服務實體經濟質效。

三是完善金融調控框架和中央銀行制度的必然要求。貨幣政策體系和宏觀審慎管理體系是現代中央銀行制度的核心構件，也是相互支持、互為補充的有機整體。2008年國際金融危機表明，幣值穩定不等于金融穩定，個體金融機構穩健不意味著金融體系整體穩健。防范化解系統性金融風險，需要補齊貨幣政策和微觀審慎監管之間的空白，構建宏觀審慎管理體系。2017年全國金融工作會議要求，強化中國人民銀行宏觀審慎管理和系統性風險防范職責。黨的十九大提出，健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架。黨的十九屆四中、五中全會，黨的二十大和中央金融工作會議均對建設現代中央銀行制度作出部署。總書記在2024年省部級主要領導干部推動金融高質量發展專題研討班上指出，金融強國要擁有強大的中央銀行，要有能力做好貨幣政策調控和宏觀審慎管理、及時有效防范化解系統性風險。經過多年探索實踐，我國已初步構建具有中國特色的雙支柱體系。比較而言，貨幣政策作為“第一支柱”相對成熟，宏觀審慎管理作為“第二支柱”還需要逐步完善，并與貨幣政策密切配合、相互補充。

二、

構建科學穩健的貨幣政策體系

構建科學穩健的貨幣政策體系旨在不斷完善貨幣政策的體制機制安排，動態實現幣值穩定、經濟增長、充分就業和國際收支平衡的優化組合，從源頭上促進金融穩定。

（一）準確把握科學穩健的內涵和要求。要把握好貨幣政策的力度、時機和節奏，更加注重做好跨周期和逆周期調節，保持貨幣條件與支持經濟潛在增長和物價基本穩定的要求相匹配，提升金融支持經濟結構調整和高質量發展的適配性和精準性。重點需要處理好三方面關系。

一是短期與長期的關系。根據經濟金融運行需要，綜合運用各種貨幣政策工具，加強逆周期調節，有力有效平滑經濟波動。同時，關注跨周期平衡，避免政策大放大收，防止政策過度導致效果衰減和長期副作用，更好支持重點領域和薄弱環節，在中長期促進經濟轉型和可持續增長。

二是穩增長與防風險的關系。隨著經濟結構轉型和信貸結構變化，實體經濟需要的貨幣信貸增長也在發生變化。對于支撐經濟增長來說，提升存量資金使用效率、優化資金投向與新增貸款同等重要。要統籌兼顧金融支持實體經濟增長和保持金融機構自身健康性的關系，提高資金配置效率，促進信貸可持續性和金融穩定，在推動經濟高質量發展中化解金融風險。

三是內部與外部的關系。我國貨幣政策調控主要考慮國內經濟金融形勢的需要，同時兼顧其他經濟體經濟和貨幣政策周期的外溢影響。經過多年持續努力，人民幣匯率彈性逐步增強，我國外匯市場參與者更加成熟，我們應對外匯市場波動的經驗更加豐富，有條件有能力兼顧平衡好內外部關系。

（二）構建科學穩健貨幣政策體系的主要任務。構建科學穩健的貨幣政策體系需要從以下方面多維度推進。

一是優化基礎貨幣投放機制和貨幣政策中間變量，保持金融總量合理增長。逐步構建短中長期搭配、有中國特色的基礎貨幣投放機制，保持銀行體系流動性充裕，充分滿足實體經濟有效融資需求。不斷優化貨幣政策中間變量，淡化對數量目標的關注，把金融總量更多作為觀測性、參考性、預期性指標，為更多發揮利率調控的作用創造條件。

二是健全市場化的利率形成、調控和傳導機制。利率是重要的資金要素價格，需要按照經濟規律和宏觀治理的需要，引導和調控好利率水平。不斷增強央行政策利率的作用，收窄短期利率走廊的寬度，進一步暢通由央行政策利率向市場基準利率，再到各種金融市場利率的傳導。完善貸款利率定價基準，提高貸款市場報價利率的報價質量，更真實反映貸款市場利率水平。

三是完善結構性貨幣政策工具體系。針對經濟運行中存在的一些結構性矛盾，堅持聚焦重點、合理適度、有進有退的原則，科學有效使用結構性貨幣政策工具，以市場化方式引導金融機構優化融資結構，做好金融“五篇大文章”，切實加強對重大戰略、重點領域和薄弱環節的優質金融服務。

四是不斷完善人民幣匯率形成機制。我國是大型開放經濟體，要堅持市場在匯率形成中的決定性作用，保持匯率彈性，發揮好匯率調節宏觀經濟和國際收支自動穩定器功能，為自主、有效實施貨幣政策創造有利條件。同時，堅持底線思維，強化預期引導，堅決防范匯率超調風險。

五是持續暢通貨幣政策傳導機制。貨幣政策的傳導和效果，與金融機構和經營主體的行為密切相關，也與政策協調配合緊密關聯。要加強貨幣政策執行情況的評估，引導金融機構提高貨幣政策特別是利率政策的傳導效能，持續整治金融業“內卷式”競爭、資金空轉。進一步加強貨幣政策和財政、產業等政策在需求管理、結構調整方面的協調配合。提升貨幣政策透明度，健全可置信、常態化、制度化的政策宣傳和市場溝通機制，以專業、務實的立場，做好政策溝通和預期引導。

三、

構建覆蓋全面的宏觀審慎管理體系

覆蓋全面的宏觀審慎管理體系旨在從宏觀、逆周期和防傳染的視角觀察、評估和應對金融風險，采取適當措施阻斷或弱化金融風險累積，防止發生系統性金融風險破壞宏觀大局穩定甚至遲滯現代化進程。

（一）準確把握覆蓋全面的內涵和要求。我國較早引入宏觀審慎理念，在信貸市場、資本市場、外匯市場、房地產市場等領域探索建立了宏觀審慎管理框架。近年來，我國經濟金融的關聯性、金融體系的復雜性、國際國內金融市場溢出效應和聯動性日益增強，需要不斷完善宏觀審慎管理框架、拓展覆蓋范圍，提高金融體系韌性，提高應對沖擊的能力。

一是更好覆蓋宏觀經濟運行與金融風險的關聯性。金融高質量發展的重要基礎是經濟高質量發展。經濟增速、物價變動、投資、消費、出口、宏觀杠桿率、房地產、地方政府債務等均與金融運行存在關聯性。需要密切監測評估宏觀經濟運行態勢，堅持推動經濟高質量發展，為金融高質量發展奠定堅實基礎。

二是更好覆蓋金融市場和金融活動的重點領域。近年來，我國金融市場發展格局日益完善，金融創新日趨活躍，科技與金融深度融合發展，各類金融業務、金融工具、金融行為層出不窮、交叉嵌套，很多具有系統重要性影響。需要根據金融體系發展變化，不斷拓展宏觀審慎管理的覆蓋范圍，探索拓展中央銀行宏觀審慎和金融穩定功能，及時阻斷金融體系順周期自我強化和風險跨機構、跨市場傳染。

三是更好覆蓋系統重要性金融機構。系統重要性金融機構經營不審慎，容易引發高量級的金融風險。需要全面評估認定系統重要性銀行、保險、證券等金融機構和金融基礎設施，適度實施附加監管措施，督促其安全穩健經營。系統重要性金融機構監管涉及多領域和部門，需要加強協作配合，及時準確識別系統性風險并采取行動。

四是更好覆蓋國際經濟和金融市場風險的外溢影響。外部環境更趨復雜嚴峻，世界格局變亂交織，地緣沖突易發多發，貿易保護主義抬頭，國際金融市場波動風險加劇。要動態深入評估外部沖擊對我國經濟運行、跨境資本流動、匯率及金融市場穩定的影響，筑牢防范外部風險沖擊的“防波堤”、“防浪堤”。

（二）構建覆蓋全面的宏觀審慎管理體系的主要任務。覆蓋全面的宏觀審慎管理體系包括宏觀審慎政策的目標、工具、治理機制，系統性金融風險的監測、評估、預警、防范、處置機制，金融穩定保障體系等。

一是強化系統性金融風險的監測和評估。要建立標準化、系統化的定量與定性結合的宏觀審慎監測評估框架，從宏觀、整體上把握風險演變，更加關注經濟運行與金融風險的關聯性。聚焦系統重要性金融機構、跨境資本流動、金融市場、房地產市場、互聯網金融等重點領域，識別和評估代表性風險和薄弱環節，強化監測結果運用，為針對性創設宏觀審慎政策工具、完善宏觀審慎管理提供支撐。

二是做實覆蓋全面的重點領域風險防范舉措。對經濟運行，防止經濟運行中的關鍵領域、關鍵行業大幅波動影響經濟金融高質量發展進程。對重點金融機構，圍繞提升損失吸收能力和風險應對水平、強化風險早識別早預警，不斷夯實附加監管。對跨境資本流動，根據形勢及時采取逆周期調控措施，保持跨境資本流動總體平穩。對金融市場，及時矯正和阻斷市場“羊群效應”，促進實體經濟和金融市場的正向循環。對房地產市場，加強房地產金融宏觀審慎管理，促進房地產市場平穩健康發展，助力構建房地產發展新模式。對互聯網金融，把握好防范風險與促進創新的平衡，促進其整體穩健運行。

三是豐富宏觀審慎管理的政策工具箱。從全球看，宏觀審慎政策工具已十分豐富并仍在快速發展。要根據宏觀審慎監測分析框架的評估結果，繼續豐富和完善系統重要性金融機構、廣義信貸、房地產金融、跨境資本流動等領域政策工具箱，研究和儲備應對宏觀經濟、金融市場波動等領域的政策工具，建立創設、實施、評估、反饋、優化的管理機制，使其更加標準化和規范化。

四是建設金融穩定保障體系。強化金融機構的公司治理和風險管理，加強日常監管，筑牢防范金融風險的“第一道防線”。加強宏觀審慎管理、微觀審慎監管、行為監管等協同配合，形成合力。強化具有硬約束的金融風險早期糾正機制，加強存款保險專業化風險處置職能，發揮好行業保障基金、金融穩定保障基金、中央銀行最后貸款人作用，注重防范道德風險。強化金融穩定的法治保障，加快推動金融法、中國人民銀行法、金融穩定法等制定修訂。

五是加強與開放水平相適應的金融安全能力建設。要有序推進金融服務業和金融市場制度型開放，有序推進人民幣國際化。積極踐行全球治理倡議，參與國際金融治理，推動全球金融治理改革，共同夯實全球和區域金融安全網。建設自主可控、安全高效的金融基礎設施體系，堅決維護我國系統重要性金融機構、外匯儲備和海外金融資產安全。

吳清人民日報發布——提高資本市場制度的包容性適應性（學習貫徹黨的二十屆四中全會精神）

一、

深刻認識提高資本市場制度包容性、適應性

的重大意義

2023年中央金融工作會議提出，加快建設安全、規范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場。2024年中央經濟工作會議指出，深化資本市場投融資綜合改革，打通中長期資金入市卡點堵點，增強資本市場制度的包容性、適應性。2025年7月30日中央政治局會議強調，增強國內資本市場的吸引力和包容性，鞏固資本市場回穩向好勢頭。《國務院關于加強監管防范風險推動資本市場高質量發展的若干意見》（以下簡稱新“國九條”）也對增強資本市場制度競爭力、提升對新產業新業態新技術的包容性作出部署。“十四五”時期，資本市場規模穩步擴大，體系不斷健全，功能持續發揮，服務高質量發展邁出重要步伐。當前，全面建設社會主義現代化國家新征程實現良好開局，我國高質量發展扎實推進。也要看到，世界百年未有之大變局加速演進，內外部發展環境發生復雜深刻變化。這些都對資本市場功能作用發揮提出了新任務、新要求，提高資本市場制度包容性、適應性，意義重大。

（一）這是更好服務新質生產力發展的迫切要求。創新始于科技、興于產業、成于資本，活躍、有競爭力的資本市場正日益成為推動科技產業發展的關鍵力量。以資本市場為樞紐，加快構建支持科技創新的生態，更好發揮資本市場風險共擔、利益共享的獨特作用，有利于促進創新資源優化配置，穩步提高全要素生產率，推動科技創新和產業創新深度融合。

（二）這是促進發展成果惠及廣大人民的應有之義。黨的二十屆四中全會提出，實現人民對美好生活的向往是中國式現代化的出發點和落腳點。我國有2億多股票投資者、7億多基金投資者，資本市場是人民群眾分享實體經濟發展成果的重要平臺。新“國九條”落地實施以來，資本市場總體保持回穩向好勢頭，2024年實現投資者現金分紅2.4萬億元，老百姓通過資本市場管理個人財富的意愿和訴求進一步增強。這要求資本市場提供更加豐富、更高質量的金融產品和服務，逐步拓寬增加居民財產性收入的渠道。

（三）這是推動資本市場高質量發展和金融強國建設的必然要求。《建議》指出，建立健全功能完善的資本市場。新“國九條”要求，到2035年基本建成具有高度適應性、競爭力、普惠性的資本市場。金融是大國博弈的必爭之地，資本市場在現代金融運行中“牽一發而動全身”。提高資本市場制度包容性、適應性，有利于推動市場結構和發展質量的持續改善，進一步提升我國資本市場核心競爭力與國際影響力，為金融強國建設提供重要支撐。

（四）這是建設更高水平開放型經濟的重要內容。《建議》指出，堅持開放合作、互利共贏是中國式現代化的必然要求。一方面，國際力量對比發生深刻調整，國際經濟貿易秩序遇到嚴峻挑戰，國際金融市場波動性加大；另一方面，我國經濟展現出強大韌性和活力，特別是2025年以來人民幣資產估值修復，進一步增強了全球資本投資國內資本市場的意愿。通過制度型開放，進一步增強資本市場吸引力和包容度，有利于進一步便利跨境投融資活動，助力暢通國內國際雙循環和構建全國統一大市場。

二、

準確把握提高資本市場制度包容性、適應性

的內涵和主要原則

我國經濟基礎穩、優勢多、韌性強、潛能大，長期向好的支撐條件和基本趨勢沒有變，“十五五”時期資本市場平穩健康運行具備良好的基礎和條件。同時也要看到，資本市場發展質量問題仍然突出，上市公司結構有待優化，中長期資金入市規模和引領作用仍存不足，外部輸入性風險加大與內部脆弱性因素交織疊加，困難挑戰不少。要堅持目標導向、問題導向，緊緊圍繞健全投資和融資相協調的資本市場功能，進一步全面深化資本市場改革，持續提高資本市場制度包容性、適應性和吸引力、競爭力。

一是更大力度支持科技創新。適應科技企業研發投入大、經營不確定性大、盈利周期長等特征，加力實施更具包容性的發行上市、并購重組等制度，扎實做好金融“五篇大文章”。

二是更好滿足投資者多元化財富管理需求。堅持投資者為本，著力打造多層次、立體化的市場體系和產品服務矩陣，持續拓寬中長期資金入市渠道，不斷增強投資者獲得感。

三是更加精準高效加強監管和防控風險。及時跟進國際國內資本市場創新發展趨勢變化，提升監管的科學性、有效性，強化科技賦能監管，增強風險監測預警處置能力，持續穩定和活躍資本市場。在此過程中，需把握好以下原則。

（一）必須始終踐行資本市場工作政治性、人民性。黨的領導是中國特色金融發展之路最本質的特征，是我國發展資本市場最大的政治優勢、制度優勢。必須堅持黨對資本市場工作的全面領導，確保資本市場始終保持正確的發展方向。突出以人民為中心的價值取向，緊緊圍繞市場所需、群眾所呼推進制度改革，更加有力有效保護投資者特別是中小投資者合法權益。

（二）必須更好統籌投資與融資協調發展。資本市場是一個內涵豐富、機理復雜的生態體系，投資與融資一體兩面、相輔相成、相互促進。堅持系統觀念，增強工作的整體性、協同性，要注意量的總體平衡，更要注重質的持續提升，助力居民儲蓄加快轉化為社會投資，穩步優化融資結構，促進一二級市場協調發展。

（三）必須用好改革開放關鍵一招。我國資本市場是改革開放的產物。必須堅持市場化、法治化、國際化改革方向，著力破除制約提高資本市場制度包容性、適應性的體制機制性障礙，進一步激發市場活力，強化市場功能。堅持有效市場和有為政府相結合，完善資本市場基礎制度體系，提高政策的穩定性、連續性和可預期性。以開放促改革、促發展，穩步擴大資本市場高水平制度型開放。

（四）必須以市場穩定運行為重要保障。資本市場穩定是市場功能更好發揮的基礎，更關乎億萬投資者切身利益、關乎社會預期和信心。必須始終把防風險放在首要位置，堅持底線思維、極限思維，處理好改革發展穩定的關系，在中央金融委的統籌下，協同各方做好重大風險隱患的預防處置，努力推動資本市場平穩健康發展。

三、

“十五五”時期提高資本市場制度包容性、適應性

的重點任務舉措

經過30多年的改革發展，我國資本市場從無到有、從小到大，當前正處在向高質量發展快速轉變的關鍵階段。提高資本市場制度包容性、適應性，是站在新的歷史起點上，開啟的一次全方位、深層次、系統性的變革。緊扣防風險、強監管、促高質量發展的工作主線，全面推進新一輪資本市場改革，努力開創資本市場高質量發展新局面，助力金融強國和中國式現代化建設。

（一）積極發展股權、債券等直接融資。這是《建議》明確提出的任務，也是提高資本市場制度包容性、適應性的關鍵舉措。要以深化科創板、創業板改革為抓手，積極發展多元股權融資，提升對實體企業的全鏈條、全生命周期服務能力。進一步健全科技創新企業識別篩選、價格形成等制度機制，更加精準有效地支持優質企業發行上市。持續提升中介機構高標準專業化服務能力。積極發展私募股權和創投基金。健全多層次債券市場體系，大力發展科創債券、綠色債券等，穩步發展不動產投資信托基金和資產證券化。完善期貨品種布局和產業服務功能。

（二）推動培育更多體現高質量發展要求的上市公司。上市公司是資本市場之基，要更大力度推動優化上市公司結構、提升投資價值。持續深化并購重組市場改革，提升再融資機制靈活性、便利度，支持上市公司轉型升級、做優做強，發展新質生產力，助力培育更多世界一流企業。研究完善上市公司激勵約束機制，激發企業家精神和人才創新創造活力。督促和引導上市公司強化回報投資者的意識，更加積極開展現金分紅、回購注銷等。鞏固深化常態化退市機制，暢通多元退出渠道，進一步健全進退有序、優勝劣汰的市場生態。

（三）營造更具吸引力的“長錢長投”制度環境。要繼續積極創造條件構建中長期資金“愿意來、留得住、發展得好”的市場環境，推動建立健全對各類中長期資金的長周期考核機制，提高投資A股規模和比例。扎實推進公募基金改革，推動與投資者利益綁定的考核評價和激勵約束機制落實落地，大力發展權益類公募基金，推動指數化投資高質量發展。促進私募股權和創投基金“募投管退”循環暢通，加力培育壯大耐心資本、長期資本和戰略資本。

（四）著力提升資本市場監管的科學性、有效性。金融創新更新迭代快，具有明顯的順周期性和強外溢性。要適應市場的快速發展變化，加快構建全方位、立體化的證券期貨監管體系，完善對金融創新活動的監測監管和風險應對機制。加強戰略性力量儲備和穩市機制建設，強化重點領域風險和跨市場跨行業跨境風險防范化解，持續提升資本市場內在穩定性。運用好大數據、人工智能等現代信息技術手段，高效識別違法違規線索和風險隱患。堅持依法監管、分類監管，嚴厲打擊財務造假、欺詐發行、市場操縱和內幕交易等惡性違法行為，維護公開公平公正的市場秩序。

（五）穩步擴大資本市場高水平制度型開放。開放包容是高質量資本市場的重要特征。要堅持以我為主、循序漸進，推動在岸與離岸市場協同發展，促進資本高效流動、要素合理配置和制度互學共鑒，提高我國資本市場國際競爭力。支持企業用好國內國際兩個市場、兩種資源。完善合格境外投資者制度，穩慎拓展互聯互通，進一步提升外資和外資機構參與我國資本市場的便利度。加快建設世界一流交易所，培育一流投資銀行和投資機構。加快推進上海國際金融中心建設和鞏固提升香港國際金融中心地位。

（六）共同營造規范、包容、有活力的資本市場生態。加強資本市場法治建設，推動修訂證券法、證券投資基金法，制定修訂上市公司監督管理條例、證券公司監督管理條例等行政法規，積極創造公開公平公正的市場環境。推動健全特別代表人訴訟等投資者保護機制，強化投資者教育宣傳，倡導理性投資、價值投資、長期投資。加強資本市場高端智庫平臺和人才隊伍建設，強化對資本市場戰略性基礎性前瞻性問題的研究。健全預期管理機制，加強宣傳引導，推動全社會形成鼓勵創新、包容失敗的良好輿論氛圍。