「改革創新」范恒山：新型城鎮化的使命與新時期建設思路

范恒山：新型城鎮化的使命與新時期建設思路

改革創新

堅持走中國特色新型城鎮化道路，是黨的十八大以來實施的一個重大戰略舉措。十多年來，新型城鎮化建設穩步推進，取得了重要進展，中國城鎮人口大幅增長，城鎮結構不斷改善，城鎮品質持續提升，城鎮能量顯著增強。未來是以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興的關鍵時期，應當進一步明晰城鎮的使命擔當，以正確的思路深入推進新型城鎮化，使其為中國式現代化提供強大動力和堅實支撐。

一、新型城鎮化在推進中國式現代化中的主要職責

城鎮特別是城市是資源要素的主要集聚地，是區域或周邊的政治、經濟、文化、社會等方面活動的中心，具有較強的發展動能。充滿活力和創造力的城市，既是推進和實現現代化的核心力量，也是高質量、高水平現代化國家和地區的重要標志。城鎮化是現代化的必由之路，而城鎮化的狀況很大程度上體現著國家現代化的水平與質量。

新型城鎮化作為現代化建設的重要內容和關鍵手段，不僅是與新環境新要求緊密契合的城鎮化，也是對舊的體制模式和發展道路進行轉型革新的城鎮化，而優化提升自身素質和引領帶動區域發展特別是農村發展，是在全面建設社會主義現代化國家形勢下新型城鎮化的雙重職責。

（一）提升城市素質的主要任務

城鎮發展首先要優化提升自身素質。城鎮自身的優化提升涉及諸多方面的內容，且是一項需要永續進行的工作。

優化城鎮結構。城鎮結構即城鎮空間結構，體現的是各種規模的城市、城鎮分布與協調狀態，涉及規模選擇、空間分布和協同發展等因素。城鎮有大中小城市和小城鎮之分，大城市又有大城市、特大城市、超大城市之分，以發展什么規模城市為主體、限制或控制什么規模城市的擴張，是規模選擇的基本內容；空間分布所要解決的是在哪些地區培育城市，重點發展什么規模和特質城市的問題；而協同發展則關聯大中小城市及城鎮的結構，城城間與城區間的關系，城市群與都市圈建設等問題。

協諧城市格局。城市是人口、產業、建筑、基礎設施等重要元素的高度聚合之地，城市格局是指城市內部各重要元素的組合狀況，這涉及以行政區劃為基礎形成的空間格局，以人口類型為基礎形成的職業格局，以資源稟賦和產業發展等為基礎形成的功能格局，以生產、生活、生態有機耦合為基礎形成的環境格局，以自然地理和社會文化等為基礎形成的建筑格局等。優化行政區劃設置、強化城市主體功能、打造具有特色的產業體系，做強區域比較優勢，形成相互支撐的區際與中心及邊緣的關系等，都是協諧城鎮格局所要面對的問題。

提升城市品質。城市品質是城市外在風貌和內在能量的一體呈現，是城市物理形態、功能結構、運行機制、數智水平、精神風貌、生態環境等狀況的綜合反映，既能觀察到，又能感覺和體驗到，最為城市市民所看重，也最易受游歷者所詬病。城市品質代表著生產的水平、生活的質量、發展的高度、創新的能量，體現著城市的感召力、創造力、舒適性、幸福感和可持續發展的潛力。如何構建富有生機和活力的高質量發展體系，打造融實惠與優美于一體的生活環境，塑造積極向上且包容開放的社會風貌，培養精準管控、快速反應的防災、抗災、減災能力等，是提升城市品質所要面對的問題。

當然，優化城鎮結構、協諧城市格局、提升城市品質并非截然分開、獨立體現和各自開展，相反，它們交叉關聯、相輔相成。許多問題的解決往往對三個方面都產生益處，而化解某個方面的問題有時則需要基于三者一體推進創新。因此，推進新型城鎮化，提升城市素質，必須堅持系統思維，既要圍繞重點任務采取針對性舉措，更要立足全面優化實施綜合對策，尤其應重視同時影響三個方面的根本性問題。

新中國成立后，城市發展一直受到黨和國家的高度重視。至1978年，黨中央三次召開城市工作會議，結合時代特征、國家需要和具體城情，持續推動城市健康發展，城市各項建設顯著加快。此后，伴隨工業化進程加速，中國城鎮化發展進一步提速。1978—2012年，城鎮常住人口從1.7億人增加到7.2億人，城鎮化率由17.9%提升到53.1%；城市數量從193個增加到658個，建制鎮數量從2173個增加到20113個。與此同時，城市水、電、路、氣、信息網絡等基礎設施不斷改善，教育、醫療、文化體育、社會保障等公共事業的服務水平明顯提高。黨的十八大以來，在強化頂層設計的同時，抓住重點環節奮力攻堅，新型城鎮化邁上新臺階。2013年，城鎮化工作會議召開，確立了推動以人為核心的新型城鎮化的戰略思路。2014年，第一個《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》頒布實施。2015年，黨中央召開第四次城市工作會議，就城市建設做了系統部署。2024年7月，依據《國家新型城鎮化規劃（2021—2035）》，國務院印發了《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》。2013—2024年，常住人口城鎮化率由53.3%提升到67%，城鎮常住人口達到94350萬人。截至2024年，全國城市數量增加至694個，建制鎮數量達到21463個。

總的來看，經過70多年的發展，中國城鎮化發展快速，成績斐然。城鎮空間結構持續優化，大中小城市及小城鎮協調發展的格局大體形成，城市群、都市圈形態逐漸顯現；城市面貌不斷改善，粗獷單一的狀況得到顯著改變，多中心、組團式發展成為許多大城市的創新型選擇，城鎮差異化特點逐步展現；產業根基不斷鞏固，“三生”融合成為主體基調，高科技、現代化要素全面注入，城市活力與可持續發展能力進一步增強。但是，中國許多城市自身素質的提升仍然有很大的空間。存在的主要問題有：城市群、都市圈內在聯系尚不緊密，城市規模擴展趨向日益突出，中小城市空心化狀態逐步顯現，部分資源型城市發展后勁較弱，一些城市經濟社會發展呈現疲態，城鎮同構化狀況依然嚴重，包括許多大城市在內的不少城市防災抗災能力脆弱等。推進新型城鎮化，要著眼于持續提升城市素質。

（二）引領帶動農村發展的主要任務

抽象地看，一個國家在空間上總體表現為城市和農村的組合。相對于城市，農村明顯處于弱勢，農產品生產周期長，發展水平受自然因素影響較大，且投入成本較高，經濟效益較低；農村創新要素短缺，基礎設施薄弱，公共服務體系不健全，單靠農村自身難以如期實現現代化。而中國新型城鎮化的一個重要特色是城市或城鎮不僅要強化和提升自身，還應帶動和促進農村發展。

城鎮帶動農村絕非城市單純對農村的施舍或“恩惠”。從根本上說，城鎮實際上是農村要素轉移的結果，而城市的持續發展，很大程度上依賴農村要素的不斷轉移。與一般國家城鄉關系不同的是，中國的農村要素轉移一直受到行政管理體制的強力驅動。1978年以前，為加快城市發展、迅速建立起較為完整的工業經濟體系，中國實施了城鄉二元經濟結構體制，其本質特點是“農業支持工業、農村支援城市”。這一體制主要表現為實施工農產品“剪刀差”政策，采取有利于城市發展的戶籍管理制度、要素供給模式和基本公共服務體系等。在1978年以后的一個較長時期內，這種體制模式并沒有得到根本性改變。在行政管理繼續沿襲二元體制的同時，市場機制的驅動導致了農村土地、資金、人才等要素加快向城鎮轉移。戶籍制度松動之后，又有數以億計的農村勞動力以“農民工”身份和較低的勞動報酬服務于城市的各個領域。可以說，沒有“三農”的竭力貢獻，就沒有城市的快速發展與繁榮，我們也清晰地看到，行政體制和市場機制的雙重作用進一步拉大了城鄉的差別。

無疑，全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務在農村。實現農業農村現代化，需要靠城市與城鎮的帶動和賦能。城市作為經濟、文化、社會發展的高地和資本、技術、人才、智能工具等的集聚地，具有帶動農村加快發展的條件。而基于中國歷史實踐，帶動農村發展，不僅是城鎮的責任和要求，也是回饋與反哺。

城市對農村的帶動要著眼于化解那些農村力所不逮、難以為之的天然瓶頸和薄弱環節，主要關系到“強基礎”“優產業”“富精神”三個方面。

強化基礎設施。基礎設施是農村開展各項經濟社會活動的依托和支撐，是推進農業農村現代化的關鍵條件。基礎設施建設不僅要保持先行性而且要體現先進性，與推進農業農村現代化要求相適應，農村的生產性基礎設施、生活類基礎設施、生態環境保障設施、社會發展基礎設施等不僅要能滿足開展各類經濟社會活動的基本需要，而且要融合現代科技創新的最新成果，力求實現與城市的同步性和協調性。

提升產業結構。產業的單一性與農業的低效性是農村發展緩慢的根本原因。推進農村現代化，要著力優化提升產業結構。堅守農業、創新農業；重視農業、不唯農業。堅持促進數字技術與現代農業全面對接，努力實現第一產業、第二產業、第三產業的協同發展和深度融合，使新質生產力成為農村產業結構的本質特點和優化方向。

豐富精神文明。物質富足、精神富有是社會主義現代化的根本要求，而精神文明是物質文明的重要支撐。應推動農村大力弘揚和踐行社會主義核心價值觀，著力培養具有時代理念的新型農民；應強化農村文化基礎設施建設，不斷豐富農村文化生活；應把傳承優秀農耕文化和傳輸現代城市文明有機結合起來，努力提升廣大農民的綜合文明素質。應強化道德教化和精神激勵，促進農村物的豐富和人的進步。

在城市綜合實力不斷增強的形勢下，為加快農村發展、縮小城鄉差距，國家著手實施了一系列重大改革與政策舉措。2002年11月，黨的十六大確立“統籌城鄉經濟社會發展”的戰略思路。2003年10月，黨的十六屆三中全會強調要“建立有利于逐步改變城鄉二元經濟結構的體制”。2004年9月，黨的十六屆四中全會明確提出“工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展”的政策方針。2008年10月，黨的十七屆三中全會提出“城鄉一體化”的要求。黨的十八大之后，伴隨新型城鎮化戰略的有力實施，統籌城鄉進一步向縱深推進，圍繞構建以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系推出了一系列制度性安排。根據黨的十九大的要求，中央制定發布《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》。黨的二十大進一步強調，堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動。黨的二十屆三中全會指出，城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑，要加快完善城鄉發展一體化體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農關系、城鄉關系。很顯然，“三農”問題是中國全面現代化的瓶頸，解決“三農”問題的根本之策是城鄉發展一體化或推進城鄉融合，而城鄉一體化的實質是“以工促農、以城帶鄉”。

在中央一系列政策與制度的推動下，過去十多年來，以工促農、以城帶鄉的力度逐漸增大，取得了一系列重要成就，但應該看到，城鄉要素平等交換、雙向流動的機制仍沒有建立起來，城鄉分割的基本公共服務體系依然牢固，農民缺乏與市民同等的人身權利與平等的發展機會，城鎮特別是大中城市對農村的“虹吸效應”仍然遠大于輻射效應。應進一步采取關鍵性和強有力的舉措，促進城市持續發揮對農村的帶動作用。

二、新時期推進新型城鎮化的基本導向

新時期推進新型城鎮化，應當緊扣全面建設社會主義現代化國家的要求，緊扣提升城鎮素質和推進以城帶鄉，緊扣解決城鎮發展和城鄉關系協調中存在的突出矛盾與問題。基于這些要求和對過去實踐經驗的總結，推進新型城鎮化應當堅持一些基本的原則、處理好一些重要的關系，以確保新型城鎮化健康發展。

（一）需要切實把握的基本原則

新型城鎮化關聯大局，涉及各方，需要統籌兼顧、一體把握。依據系統觀念，在推進中應始終堅持并切實把握好如下基本原則。

著力高質量發展。高質量發展是實現中國長治久安和永續繁榮的內在要求，是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。提升城市自身素質，推動城鄉一體化發展，都要以高質量發展為導向和遵循。基于城鎮自身，無論是結構調整、功能劃分、區域布局、街園設計還是設施建設、產業拓展、要素配置、體制安排，都應體現高質量發展的要求并有利于高質量發展。城鎮帶動農村，要以克服“虹吸效應”為底線，并把是否實質性推進二元經濟結構改革，是否縮小區域內城鄉差距，是否明顯提高農村居民綜合性收入，是否實際增強農村可持續發展的潛能等作為基本工作目標和衡量標準。推進新型城鎮化，切忌搞花架子和形象工程，切忌竭澤而漁、寅吃卯糧，切忌好大喜功、勞民傷財，切忌以強凌弱、惡性競爭。

遵循客觀規律。要充分尊重自然規律，從中國是人口大國，飯碗需要端在自己手中，碗里必須裝中國糧這個實際出發，控制好農村土地轉為城市建設用地的進程，防止城市貪大求廣，超規模擴張；要充分尊重城市發展規律，統籌把握產、人、城三者的關系，使城市規模與資源環境承載能力相適應，城市品質提升與市民需求增長相契合；要充分尊重市場運行規律，使市場機制在經濟活動中發揮基礎性作用，促進城市資源的優化配置和城鄉要素平等交換、雙向流動。

保障人民主體。始終把人放在新型城鎮化的突出位置，站穩人民立場，把握人民意愿，尊重人民創造，增進人民福祉。要堅持人民城市人民建，人民城市為人民，充分發揮廣大市民在城市建設與治理中的積極性和創造性；要堅持農民在城鄉一體化和融合發展中的主體地位，保障農民的發展權利，不斷增進農民的利益；要把造福市民和農民作為新型城鎮化深化的最終目的，把是否持續地、實在地增進其福祉作為衡量年度工作進展的根本標準，切實讓市民和農民享受發展的成果。

實施分類指導。從中國各地區人口分布、空間布局、地理風貌、資源稟賦等的實際出發，在走具有中國特色的新型城鎮化的總體戰略思路引領之下，堅持因區制宜、分類施策，務實選擇發展模式和操作路徑，做到學習借鑒而不照搬照套，一體發展而不強求一律；依托自主發展，強化創新創造，構建特色亮點；發揮比較優勢，用好戰略機遇，增進魅力活力，加快融合跨越。

堅持問題導向。問題是進取空間，是社會需求，是發展機會，還是創新的源泉。要廓清問題根由，基于歷史實踐和未來目標兩個維度，梳理城鎮化推進中出現的偏差和存在的不足，尤其對那些久治不愈、久議不施的事項，應厘清原因，提出有標準、限時程、受監督的解決方案。要增強問題意識，聚焦新型城鎮化推進中面對的深層次體制問題、人民群眾急難愁盼問題等，與時俱進地完善基本思路與操作舉措。

（二）需要厘清處理的一些重要關系

作為涉域寬廣、頭緒繁多的系統工程，新型城鎮化的深化需要厘清一些復雜的關系，尤其是要辯證認識和正確處理一些各有道理但又相互制約的重要關系。

處理好規模擴張和集約緊湊發展的關系。總的來看，城鎮化的過程是農村要素向城鎮轉移的過程，其中最重要的是人和土地兩個要素的轉移。在城鎮化發展的一個較長時期，人和土地的轉移都會存在，但在實踐中，兩個要素的轉移呈現出不同的特點。在體現或照顧需求的前提下，人的轉移與戶籍制度、城鎮容量及個人偏好相關，而土地的轉移則與其地理區位特別是數量大小緊密相關。從理論上說，中國人口眾多，只要城鎮需要并容量充足，農村人口向城鎮轉移是可以無約束進行的。但土地轉移則是有限制的，這種限制最為剛性的支撐來自農業，特別是來自重要農產品對14億中國人的保障狀況。土地是不可再生資源，是人類生存發展的基礎條件，除非特別必要，不應輕易將農村土地轉化為城市建設用地，城市發展從一開始就應走集約緊湊的發展道路。這要求不能簡單尋求城市空間規模的擴張，即不能搞“攤大餅”式的發展，也要求城市內部功能合理安排，街區合理分布，建筑合理設計，以使其最大限度地容納產業和人口而又最少地占用土地資源。應當明確，城市規模擴張是城市經濟社會發展迫不得已的行為，規模擴張必須建立在緊湊發展的基礎之上。

處理好自然發展與空間優化的關系。優化城鎮結構是新型城鎮化的重要內容，有利于促進區域協調發展，有利于讓全國人民享受城鎮化的成果。城鎮的合理分布，還有利于推動城鄉融合。從總體上說，城鎮發展是一個自然演進的過程，依賴特殊的地理位置、資源基礎、項目建設或經濟貿易活動等。中國的大部分城市都以自然發展為基礎。這些地方因舟楫之便、物產之利和工建之機等自然帶來產業、人口、資本集聚，從而較快形成城市框架并依此實現快速發展。新型城鎮化的推進和城市的擴展提升應當充分考慮這個因素，努力做到順勢而為、趁機而上。與此同時，要應時代發展的要求，把握重大戰略的導向，加強城鎮結構的規劃引領，做好城鎮建設的空間協調。從中國實際看，要注重結合城市群、都市圈建設，在城鎮數量相對較少的中西部地區、省際邊緣地區和部分邊境地區，通過產業引領，建設一批中心城市和中小城市，使其成為區域經濟增長極、創新策源地和固疆戍邊堡壘。

處理好基本建設和特色發展的關系。城鎮擁有一些基礎的、通適的構件，這些構件把城市與農村區別開來，是城市最基本的建設內容。主要包括高等級的各類基礎設施、高水平的基本公共服務、高密度的建筑物、高層次的產業結構、高效率的社會治理體系等。城市間的品質差異往往表現為在這些構件上的差異。每一個城市都應抓好基本構件建設，不斷提升發展水平。與此同時，要努力推動城市特色化發展。城市發展不可千篇一律，特色發展不僅能避免因城市同構帶來的重復建設、低螺旋循環和惡性競爭，還能通過發揮比較優勢實現快速發展，通過傳承獨特要素形成優美的城市風貌。應該明確的是，打造城市特色不僅在于突出或弘揚個性，例如保護和承繼好特有的地域環境、文化特色、建筑風格等自然歷史“基因”，而且也在于結合地區實際搞好基本建設或夯實基礎構件，特別是基于高質量發展和滿足人民日益增長的美好生活需要在產業發展、功能設置、公共服務、行政治理等方面進行差異化努力。特別要指出的是，城市帶動農村實現城鄉融合發展，并不是要使城市吃掉農村、同化農村，其中很重要的一個任務和舉措是保護和提升農村的自然特色和田園風光。在推進農村和農業現代化發展進程中，做到這一點雖然頗具難度，但意義重大，它是特色城鎮化的突出體現。

處理好自主努力和合作聯動的關系。無論是優化提升自身素質，還是引領帶動農村發展，很多方面的具體職能都與各城鎮自主努力直接相關。因此，推動新型城鎮化，各城鎮必須承擔其主體職責，充分發揮自身的能動性，積極謀劃，扎實工作。與此同時，要摒棄單打獨斗的思維，堅持實行合作聯動。如前所述，新型城鎮化是一個宏大的系統工程，每一個城市的發展不能各自為政，需要把握大局。進一步說，每一個城市的發展也很難獨善其身，諸多方面發展的建設都需要其他城鎮和農村的協同配合。深究起來，合作聯動是優化提升城市自身不可或缺的能量，有利于減少掣阻、形成合力；有利于優勢互補、擴大市場；有利于強化分工、形成特色；有利于同舟共濟、攻克難題。各城鎮應把合作聯動作為推進新型城鎮的剛性舉措，依托體制機制立常，借助項目工程坐實。

處理好統籌發展和重點建設的關系。推進新型城鎮化，要立足高質量發展，統籌規模、功能、產業、體制、治理等各個主要方面，推動每一座城市優化提升，不斷增強其綜合實力、區域競爭力和可持續發展潛力。但城市有大中小之分，一般地說，城市規模越大，其對區域發展的支撐能力和帶動能力就越強。因此，基于更為有效的帶動全局和重點地區發展，或者更加有力地維護國家安全和地區安全，需要重點打造一批具有一定規模和較強發展動能的城市。在實際操作中，要特別重視統籌規劃和大力推動中心城市建設，形成國家中心城市、省會城市、省域副中心城市、區域中心城市等組成的重點城市一體聯動的構架，引領帶動城市和周邊地區發展。

三、新時期推進新型城鎮化的重點舉措

新時期推進新型城鎮化任重道遠。把握雙重職責、堅持基本導向，推進新型城鎮化，要緊扣關鍵環節，扎實開展工作。在操作層面，要特別重視實施如下舉措。

（一）依托制度創新推動農村人口持續向城鎮轉移

中國城鎮化戰略的核心是人，而農村人口向城鎮有序轉移是其中的關鍵內容。農村人口向城鎮轉移既是城鎮發展的必然過程和必要手段，又是實現鄉村振興的重要條件。農村發展基礎薄弱且農業效益不高，無法依托其實現眾多農業人口的現代化，“富裕農民，必須減少農民”，要實現農業農村現代化，必須將大量農民轉化為城市市民。當下，無論是農村還是城市，農村人口向城鎮轉移都還有很大空間，應依托制度創新強力推動。一是深化戶籍制度改革，進一步拓寬城鎮落戶渠道。國務院印發的《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》強調，全面落實城區常住人口300萬人以下城市取消落戶限制的要求，全面放寬城區常住人口300萬人至500萬人城市落戶條件，完善城區常住人口500萬人以上超大特大城市積分落戶政策，鼓勵取消年度落戶名額限制，同時提出，放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，推行以經常居住地登記戶口制度。各城市戶籍制度要按照國家的要求全面調整，切實提高戶籍登記、遷移便利度。二是健全農業轉移人口市民化機制，切實解決進城不融城問題。積極推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，推動符合條件的農業轉移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等享有因遷入地戶籍人口同等權利，逐步使未落戶常住人口享有均等化城鎮基本公共服務的權利。三是推進農村土地“三權”分置改革，夯實促進農業人口轉移城鎮的良好基礎。農村土地所有權、承包權、經營權三權分置改革有利于推進規模經營，而規模經營不僅為城市企業和要素進入農村提供了基礎，也為農業人口進入城市創造了條件。

（二）以優化產業結構為重點不斷塑造城鎮特色

從勢能上看，城鎮特色是區域競爭力的展現，是內部動能和外部市場拓展的源泉；從操作上看，城鎮特色是合理分工的成果，是積極作為的表現，是大膽創新的收獲。提升城市品質，首要的是打造和增強城市特色。城鎮特色體現在諸多方面，最為基礎和重要的是構建產業特色。首先，產業是城鎮發展的根本支撐，產業興則城鎮興；其次，城鎮雷同突出體現為產業同構，產業同構不僅會導致產業結構老化致其逐漸喪失競爭力，而且會形成地區間的不良競爭，降低要素配置效率；最后，產業特色具有很強的標志性，同時也具有重要的基礎作用，會影響甚至決定其他方面的特色，而作為城市管理主體最為熱切的抓手，構建產業特色能起到牽一發而動全身的效果。以建設現代化產業體系為方向構建城鎮產業特色，關鍵是把握好兩個方面：一是緊扣地理區位、資源稟賦、人文傳統等因素發展適宜產業，全面挖掘和發揮比較優勢；二是把握現有基礎、基本潛能和可控機會，有選擇地謀劃和發展戰略性新興產業與未來產業，以迅速構筑居于領先地位、實現持續發展的產業基礎。

（三）著力協同聯動高質量建設城市群與都市圈

城市群、都市圈作為組合的城市群體，比之單個城市，其內在能量更大，外在影響也更強，在國家和區域經濟社會發展中起著舉足輕重的作用。推動城市群與都市圈高標準建設、高質量發展應是新時期推進新型城鎮化的重要任務。從空間形態看，城市群包括都市圈在內，涉及地域更廣、包含城市更多，是城市發展最高層次的空間組織形式。由此可見，城市群、都市圈所涉及的核心問題都是處理城城關系。因而建設發展城市群、都市圈的思路與重點在總體上是一致的，其要旨在于實現城市間協同聯動、一體發展。一是統籌優化城市功能。城市間粗放發展、不良競爭的主要原因在于功能同構，在這種情況下，大城市、中心城市對中小城市或一般城市的虹吸效應就會充分體現，導致或推動部分城市出現萎縮和衰落。而大城市、中心城市則出現功能全面擴張，進而形成各式各樣的“城市病”。要依托城市群、都市圈合作機制，推動各城市以資源稟賦為基礎，以發揮比較優勢為導向實現合理分工。與此同時，大城市、中心城市應以化解“城市病”為抓手，將部分臃雜功能轉移到周邊適宜地區，形成城市間功能相互補充、有機融合的格局。二是一體打造基礎設施。推動城市群、都市圈重大基礎設施統籌規劃、合作建設，實現城市間各類基礎設施互聯互通；圍繞先進產業集群創造，生態環境保護、公共服務體制構建、數字化運行體系和數據共享平臺建設等重大事項深化城市間合作。三是創新體制機制。按照生產要素暢通流動、各類資源高效配置的要求建立統一的市場制度和運行規則；協商建立高效率、權威的城際協調機制和約束規章，實現城市間經濟社會發展統一規劃、協同治理。四是完善城鎮體系。結合功能調整、要素流動和新區建設等，強化中小城市建設，切實解決城市群、都市圈存在的核心大城市過大、一般城市過小且發展能量不足的問題，改善城市規模結構，促進大中小城市和小城鎮協調發展。

（四）以安全宜居為導向優化城市空間結構

城市空間結構不僅決定形象，也影響效率，更關系安全。長期以來，對城市雄偉壯觀氣勢的追求導致“水泥森林”模式的濫行和建筑體的高度密集，不利于回旋與疏散，不僅降低了人民群眾的愉悅感，也留下了嚴重的安全隱患，在面臨重大自然災害時，往往付出沉重的代價。應突出安全、宜居的要求，按照疏密有致、進退便利、協調和諧的原則，結合城市更新改造、新區建設和“城市病”治理等優化城市空間結構、改善人居環境。一是推動單中心向多中心發展。化解特大城市、超大城市、中心城區擁堵困境，推動部分功能向適宜城區疏解擴散；促進特色資源向不同城區集中，以產業集群帶動人口匯聚、設施建設和公共服務體系構造。二是優化提升舊城質量。按照改造更新與保護修復并重的要求，加強對社區老、建筑密、道路窄、環境亂地帶的更新，同時大力推進棚戶區和城中村改造。三是穩妥推進新區建設。在合理確定規模的同時堅持基礎設施建設的高標準，并切實與老舊城區疏解、新興產業拓展緊密結合。四是統籌生產、生活、生態布局。全面貫徹綠色發展理念，把自然之美、低碳之質牢牢嵌入生產空間、生活空間和生態空間。推行“小區+公園”模式，開拓山水融城潤城場景，不斷增強城市發展的宜居性，努力將城市打造成為人與自然和諧共處的美麗家園。

（五）借力科技打造智慧與柔韌的城市

科技是推動經濟社會發展的核心力量，也是實現城市高質量發展的關鍵手段。新的科技革命催生了一系列創新工具和應用場景。要堅持科技賦能，以柔韌和智慧為導向，不斷提升城市品質。一是強化數字與信息基礎設施建設。全面融入最新信息網絡技術和人工智能技術，打造高水平高能級的城市智慧大腦中樞體系，構建多層次、多形態的數字服務平臺，全方位推動城市產業、設施、市場要素數字化改造和滲透，全鏈條推動企業“上云用數賦智”。二是推動數據高效集享。加強公共數據資源開發利用，鼓勵市場主體依規采集數據，打破數據壟斷，促進數據的社會共享，以數據流促進生產、分配、流通、消費各個環節高效貫通。三是完善數字化服務與治理。深化“互聯網+政府服務”，全面推進政府運行方式、工作流程和服務模式數字化智能化；推動數字化在教育、醫療、文體、養老、托幼、就業等重點領域的深度運用，更好地為市民提供智慧便捷的公共服務；構建良好的智慧系統，全面提升對自然災害和突發公共事件的精準管控、風險預測和應急處置能力。

（六）堅持以城帶鄉促進城鄉融合發展

城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。城鄉融合發展不僅能加快農業農村現代化和實現農民富裕，也能增強城市發展動能，拓展城市運行空間，優化城鎮格局，提升城鎮品質。城鄉融合的本質是以城帶鄉，要求城鎮發揮主體作用，同時賦予農村農民與城市市民同等的發展機會和平等的人身權利。一是抓好重點領域和環節的“填平補齊”。主要是推動城鎮基礎設施向鄉村延伸，切實提高農村“水、電、路、氣、網、數”的水平；大力推動農村教育、醫療、科技、文化等社會事業發展，健全社會保障與扶困體系，促進基本公共服務均等化發展；加強房屋、面源污染、人畜垃圾、廁所等的科學整治，構建“生態宜居”的良好環境。二是著力破除二元結構體制。推進農村要素市場化配置，切實解決農村土地資源無償和低償劃撥城市的問題；建立集體經營性建設用地入市制度，切實維護農民集體權益；全面建立重要農產品橫、縱向補償機制，以制度性舉措持續提高農民收入水平；破除各種形式的歧視性障礙，保障農民自由流動、公平就業、合理補償等人身權利。三是加強重點區域與人群的對口幫扶。豐富支援形式，鼓勵運用投資建廠、興辦園區、構筑基礎工程、培育特色產業等“造血式”辦法實施幫扶；完善幫扶機制，明確目標，細化任務，加強措施，嚴格考核，確保幫扶質量。

（七）積極推進縣城及縣轄鎮建設

縣城及縣轄鎮在城鎮體系中屬于小城鎮或中小城鎮，其體量和能量總體較小。但作為“城頭鄉尾”，既是城鄉融合的前沿載體和關鍵支撐，也是城市發展的基礎平臺和核心樞紐，在國家城鎮體系中占有重要地位。推進新型城鎮化，實現國家經濟高質量發展，必須進一步做實做強縣城及縣轄鎮。特別要抓好如下方面：一是突出優勢做大特色產業，提高就業容納能力。實踐表明，縣域經濟發展好的地區，“一縣一品”或“一鎮一品”占據了很大比重。要充分考慮自身比較優勢和整合資源要素的能力，統籌培育本地產業和承接外部產業轉移、優化提升傳統產業和積極拓展新興產業，力求在較短時間內形成規模、占據高地。二是不斷完善公共服務體系，增進城鎮人民生活福祉。良好的公共服務是吸納農民、穩定居住的堅實保障。應以改善醫療衛生服務、教育資源供給、養老托育關懷等為重點，全面提升公共服務質量，增進入鎮農民的獲得感和愉悅度。三是積極承接外部疏解，打造配套服務基地。與品質提升和產業分工等相聯系，城市功能疏解已成為常態化舉措，而功能疏解與人口、產業、服務的疏解緊密相連。縣城及縣轄鎮應主動作為，借此打造相關專業市場、產業園區和區域性物流基地，逐漸發展成為支撐相關城市經濟發展的配套基地，實現縣城及縣轄鎮與城市的聯動運行，一體發展。（原載于《區域經濟評論》2025年第3期）

【 范恒山：長安街讀書會成員、國家發改委原副秘書長 】

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責編：任文；初審：韓培濤、邱詩懿、 許雪靖 ；復審：李雨凡、程子茜

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長安街讀書會是在中央老同志的鼓勵支持下發起成立，旨在繼承總理遺志，踐行全民閱讀，為中華之崛起而讀書、學習、養才、報國。現有千余位成員主要來自長安街附近中央和國家機關各部委中青年干部、中共中央黨校（國家行政學院）學員、全國黨代表、全國兩會代表委員等喜文好書之士，以及黨中央、國務院確定的國家高端智庫負責人、中央政治局集體學習主講專家和中央各主要出版機構的資深出版人學者等。新時代堅持“用讀書講政治”，積極傳承發展中華優秀傳統文化，是專注讀書學習的特色理論陣地和為黨獻策的高端智庫平臺。

自2015年長安街讀書會微信公眾號開通至今，始終堅持“傳承紅色基因，用讀書講政治”的宗旨，關注粉絲覆蓋全國34個省、自治區、直轄市、行政特區。累計閱讀量近億次，其中朋友圈轉發量千余萬次，參與互動人數近千萬人。平臺內容質量高，針對性強，受關注度良好。在中央相關宣傳網信部門的關心支持下，相繼入駐人民日報、人民政協報、北京日報、全國黨媒信息公共平臺、新華網、央視頻、視界、北京時間、澎湃政務等新聞客戶端。經報送遴選評薦，《求是》《習近平經濟思想研究》《中國紀檢監察》《黨建研究》《旗幟》《中共中央黨校（國家行政學院）學報》《黨委中心組學習》《中共黨史研究》 《當代中國史研究》《人民論壇》《解放軍理論學習》《當代世界》《世界社會主義研究》《中國財政》 《中國民政》《中國高等教育》《中國金融》《中國出版》《思想政治工作研究》《中央社會主義學院學報》《中國井岡山干部學院學報》《中國編輯》《中國審判》《中國科技論壇》《中國高校社會科學》《經濟社會體制比較》《外交評論》《金融評論》《社會保障評論》《旅游評論》《中國發展觀察》《中國鄉村振興》《百年潮》《環境保護》《城鄉建設》《知識產權》《新型工業化》《審計觀察》《國資報告》《企業管理》等百余種中央級核心期刊已正式入選長安街讀書會干部學習核心來源期刊。此外，由人民出版社出版發行的長安街讀書會主編《學思平治——名家談中華民族現代文明》《學思平治——名家談推進中國式現代化》等理論讀物，形成了系列化的長安街讀書會理論學習平臺體系。該平臺累計固定讀者超百萬，影響輻射全國各級黨政機關、企事業單位、社會團體、大中院校等受眾數億人次。

為深入學習貫徹落實黨的二十大精神，現正面向中央和國家機關、中央企業、各省市縣（區）等所屬黨校（行政學院）、干部學院、馬克思主義學院、新時代文明實踐中心（所、站）等單位聯合開展黨建主題閱讀學習活動。近日，經相關部門批準，全國人大常委會機關、中央紀委國家監委機關、中央組織部、中央和國家機關工委、國家發展改革委、人力資源和社會保障部、教育部、財政部、住房和城鄉建設部、中國證監會、國家市場監督管理總局、共青團中央等定點幫扶地區的有關單位，已正式加入“長安街讀書會”黨建閱讀合作機制，并將聯合承辦“長安街讀書會”系列讀書學習活動。

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