李俊奇：城市洪澇韌性提升策略的思考

2025年9月21日，以“應變·煥新”為主題的第十屆清華同衡學術周在京開幕，23日下午“韌性筑基·智慧營城”主題論壇上，北京建筑大學副校長李俊奇教授發(fā)表了題為《城市洪澇韌性提升策略的思考》的主旨報告。在全球氣候變化與快速城鎮(zhèn)化的雙重壓力下，城市洪澇頻發(fā)，損失加劇。李俊奇教授從系統(tǒng)、空間、設施、治理四個維度，深度剖析了當前城市洪澇治理的痛點與出路，提出構建全域統(tǒng)籌、平急結合、多方協(xié)同的韌性城市體系。

李俊奇

北京建筑大學副校長

城市雨水系統(tǒng)與水環(huán)境教育部重點實驗室主任

住建部科技委城鎮(zhèn)水務專業(yè)委員會/市政給排水標準化委員會委員

中國水協(xié)海綿城市專委會副主任委員

一、從“剛性防御”到“系統(tǒng)韌性”的認知演進

“韌性”一詞最早源于物理學，在上世紀50年代被引入城市建設領域?？v觀我國城市洪澇治理的歷程，其核心理念同樣經歷了一場從“剛性防御”到“系統(tǒng)韌性”的深刻演變，這不僅是技術的迭代，更是治理思維的升華。

• 剛性防御期（1949-1997）：聚焦水利工程，構筑剛性防御。主要以工程防御為主，興建水庫、堤壩、排澇泵站等，強調抵御力，屬于“剛性韌性”階段，包括早期的被動防御到后來的主動防御。

• 系統(tǒng)轉型期（1998-2014）：反思工程局限，轉向生態(tài)與系統(tǒng)治理。全國逐漸認識到單靠工程手段不足，開始實施“退耕還湖、退田還灘”等生態(tài)恢復措施，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，并推動流域綜合治理，從單一工程轉向工程、生態(tài)和管理并重，初步強調系統(tǒng)性。

• 系統(tǒng)韌性提升期（2015-2024）：推行海綿城市，邁向綜合韌性。以海綿城市試點和韌性城市理念的深化為特色。2014年國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出韌性城市目標，2015年國務院啟動海綿城市試點。韌性理念在國家層面得到全面推廣，2021年《“十四五”防災減災規(guī)劃》明確提出提高城市洪澇韌性，住房城鄉(xiāng)建設部啟動“城市體檢”，將韌性納入評價體系，從專項工程逐步轉向綜合治理體系建設。

• 綜合治理期（2025-：融合數字生態(tài)，突出智慧韌性，強調洪澇污共治。以2025年中央城市工作會議為標志，城市自然災害防治工作進一步強化，統(tǒng)籌城市防洪與內澇治理體系。韌性城市全面納入城市更新和國土空間規(guī)劃，強調數字化、生態(tài)化和社會治理，洪澇韌性成為實現國家韌性城市戰(zhàn)略的關鍵切入點，以城市更新為抓手，一方面補齊城市的短板，另一方面強化氣候變化背景下的極端降雨的有效應對，更加注重科學性、流域性、多目標性和智慧賦能。

二、精準識別城市水系統(tǒng)癥結

李俊奇教授指出，當前我國的城市水系統(tǒng)可以解構為相輔相成的“五大系統(tǒng)”：

1. 城市水利防洪系統(tǒng)：應對大江大河的流域性洪水，是城市外部安全的屏障和防止因洪致澇的安全保障。

2. 超標徑流蓄排系統(tǒng)：也稱大排水系統(tǒng)，負責有序地將超過排水管渠能力的雨水通過行泄和調蓄等措施安全控制，是城市洪澇韌性的核心，也是目前很多城市的短板。

3. 排水管渠系統(tǒng)：也稱小排水系統(tǒng)，負責中小降雨的徑流收集與排放。

4. 源頭減排系統(tǒng)：也稱微排水系統(tǒng)，以源頭分散式的雨水控制設施為核心，通過滲、滯、蓄、凈、用、排等措施，實現雨水的就地消納、資源利用和污染控制，減少外排雨水的體積、流量、污染物等。

5. 預警應急管理系統(tǒng)：通過物聯(lián)網、模型等對雨水徑流過程及其帶來的內澇積水等進行預測預警預報，通過技術和非技術手段協(xié)同作用，保障城市基本運行和生命安全。

李教授指出“超標雨水蓄排系統(tǒng)”是我國城市當前最大的短板。一旦遭遇超過管渠排水能力的暴雨，激增的徑流便迅速在地面形成大面積匯流和積水，甚至與河道外洪、海潮等疊加，導致“洪澇并發(fā)”“澇污并發(fā)”等災難性后果。

三、當前洪澇韌性建設的八大“誤區(qū)”

在對全國眾多城市的調研和實踐指導中，李教授總結了當前洪澇韌性建設中普遍存在的八大“誤區(qū)”，這些問題亟待我們正視與解決。

• 誤區(qū)一：將韌性等同于“多修工程”。過度依賴加大管徑、增設泵站等“灰色”硬件，忽視了系統(tǒng)的整體協(xié)同，常常陷入“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的困境，導致“按下葫蘆浮起瓢”，內澇點此消彼長。

• 誤區(qū)二：追求短期項目化，忽視全生命周期運維。“重建設、輕管理”的現象普遍存在，導致許多設施“建得快，壞得也快”，建成初期效果顯著，幾年后便因維護缺失而功能衰減甚至失效，造成巨大的資源浪費。

• 誤區(qū)三：對“海綿城市”理解片面化。簡單地將海綿城市等同于透水鋪裝、下沉式綠地等零散設施的堆砌，缺乏從流域和城市整體尺度出發(fā)的系統(tǒng)性謀劃，導致“海綿體”與城市整體排水防澇體系脫節(jié)，“治水”目標難以實現。

• 誤區(qū)四：設計標準靜態(tài)化，忽視極端降雨的動態(tài)影響。仍普遍采用基于過去幾十年降雨統(tǒng)計數據的暴雨公式來設計應對未來的排水設施。然而，全國至少三分之一的城市站點降雨強度呈顯著加大趨勢，另外，不同重現期的降雨對同一排水系統(tǒng)的匯水面也會發(fā)生非常大的變化。

• 誤區(qū)五：專注單系統(tǒng)優(yōu)化，忽視“級聯(lián)失效”風險。現代城市是高度耦合的復雜生命體。排水系統(tǒng)的失效會迅速傳導至交通、電力、通信、醫(yī)療等系統(tǒng)。鄭州“7·20”暴雨的慘痛教訓深刻說明，一個內澇事件足以引發(fā)多米諾骨牌效應，導致整個城市功能的系統(tǒng)性癱瘓。

• 誤區(qū)六：評估指標碎片化，缺乏統(tǒng)一可比性。各地自建一套韌性評估指標，口徑不一、標準各異，導致城市間的韌性水平難以橫向比較和統(tǒng)一考核，如同“各說各話”，無法真實衡量治理成效。

• 誤區(qū)七：數據孤島現象嚴重，缺乏實時感知與智慧決策。有些城市水務、氣象、規(guī)劃、交通等部門數據壁壘依然存在，信息不暢，無法形成從“預測、預警、預報到預演”的決策閉環(huán)，更談不上汛期的“聯(lián)排聯(lián)調”，極大制約了應急響應的效率與精準度。

• 誤區(qū)八：治理視角忽視“社會脆弱性”。過去治理更多關注工程和設施，而忽視了不同社會群體的差異性，特別是老人、兒童等弱勢群體。同樣的積水深度，在開闊廣場和老舊小區(qū)的災害后果截然不同。對養(yǎng)老院、城中村、高密度城區(qū)等脆弱社區(qū)的關注亟待加強。

四、構建“系統(tǒng)-空間-設施-治理”四位一體的防御體系

針對上述問題，李俊奇教授強調，必須徹底打破傳統(tǒng)的末端、灰色、碎片化的治理思想，從系統(tǒng)、空間、設施、治理四個維度協(xié)同發(fā)力，構建一個全域統(tǒng)籌、平急兩用的綜合洪澇韌性體系。

1.系統(tǒng)層面：強調整體謀劃與多維協(xié)同

這是構建韌性的頂層設計。核心是樹立全流域、全過程的系統(tǒng)思維。

• 構建“1+3+1”綜合管理體系：即統(tǒng)籌“城市水利防洪系統(tǒng)”，協(xié)同“大、小、微”三級市政排水系統(tǒng)，并以“智慧預警應急系統(tǒng)”貫穿始終，確保五個系統(tǒng)無縫銜接、協(xié)同作戰(zhàn)。

• 堅持“全域統(tǒng)籌框架”三原則：

全空間布局：在城市、片區(qū)、地塊三個層級上，將洪水安全通道和調蓄空間作為剛性要素嵌入國土空間規(guī)劃。

全過程管理：建立從日常小雨的源頭消納，到中大雨的過程轉輸，再到極端暴雨的安全應急行泄，覆蓋所有降雨情景的全鏈條應對策略。

全系統(tǒng)協(xié)同：推動灰色基礎設施、綠色基礎設施、藍綠生態(tài)空間、社會治理模式和數字化技術手段的一體化運行與深度融合，全社會高度參與。

• 追求多維綜合效益：治澇的同時，必須協(xié)同治污、協(xié)同促進水資源利用、協(xié)同保護水生態(tài)。大量實踐證明，系統(tǒng)性的內澇治理能顯著改善河湖水環(huán)境，實現黑臭水體“清零”，并通過雨水調蓄利用，創(chuàng)造可觀的經濟和生態(tài)效益。

2.空間層面：堅持風險導向與剛性管控

空間規(guī)劃是提升洪澇韌性的“前置防線”，決定了城市安全的先天格局。

• 開展風險評估，公開風險地圖：每個城市都應基于不同降雨情景，運用模型模擬，繪制精細化的洪澇風險圖，清晰標示出高、中、低風險區(qū)域，并向全社會公布，作為城市開發(fā)建設和市民防災避險的科學依據。

• 明確行泄通道，分級管控道路：超標暴雨下，部分道路不可避免地要承擔行泄功能。必須基于行人安全、行車安全等風險閾值，對城市道路進行科學的風險分級，并將其納入道路規(guī)劃設計標準，確保極端情況下的生命安全底線。

• 挖掘多功能空間，實現“平急兩用”：城市中的公園綠地、廣場、停車場、運動場，甚至部分建筑的地下空間，都可以通過“微改造”成為“平時服務生活，急時調蓄雨洪”的彈性空間。雄安新區(qū)的下沉式停車場和株洲的下沉式籃球場都是成功典范。這些空間應在規(guī)劃層面作為剛性指標予以規(guī)劃管控和保護。

• 尊重自然格局，優(yōu)化城市豎向：“水往低處流”是最樸素的物理規(guī)律。城市的豎向規(guī)劃必須尊重自然地形地貌，構建“高低有序、高處能排、低處能蓄”的合理格局。李教授特別呼吁，雨水是重力流，因此雨水系統(tǒng)的專項規(guī)劃，理應在供水、燃氣、熱力、道路等其他公共設施專項規(guī)劃中優(yōu)先考慮。

3.設施層面：注重能力評估與聯(lián)合調度

基礎設施是韌性的物質載體，其效能發(fā)揮依賴于科學的設計、精細的管理和智慧的調度。

• 科學評估城市雨洪承載力：建立一套包含源頭消納、管渠轉輸、末端除險和管理響應等多維度的承載力評價指標體系，動態(tài)評估城市應對不同強度降雨的綜合能力，精準識別短板，指導設施建設。

• 系統(tǒng)化設計與調度蓄排單元：排水防澇體系由管渠、泵站、調蓄設施、河湖水系等多個蓄排單元構成。必須在雨前、雨中、雨后不同情景下，對各單元進行聯(lián)合設計和智慧調度。例如，雨前預降河湖水系的水位以騰出庫容；雨中根據管渠液位和降雨預測，精準啟停泵閘等設施，實現削峰錯峰。

4.治理層面：構建長效機制與智慧平臺

韌性城市建設非一蹴而就，更需要長效的治理機制來保障其持續(xù)健康發(fā)展。

• 建立長效機制與法規(guī)體系：應從立法層面入手，研究推進韌性城市建設的專門立法，并完善相關的管理辦法、評價標準和應急預案體系。通過建立從規(guī)劃、建設到運維的全過程管控機制和多方參與的風險分擔機制，保障韌性建設的可持續(xù)性。

• 構建一體化智慧管控平臺：運用物聯(lián)網、大數據、模型模擬等技術，整合氣象、水文、管網、交通等多部門數據，搭建一個集“實時感知、模擬預警、科學調度、應急指揮”于一體的智慧管控平臺。實現從“預測、預警、預報到預演”的閉環(huán)管理，為汛期聯(lián)排聯(lián)調提供決策支持。

• 強化多部門協(xié)同與社會共治：洪澇防治是一場“團體賽”，必須建立一個政府主導、跨部門高效協(xié)同、社會組織和公眾廣泛參與的治理新模式。通過清晰的職責分工和順暢的聯(lián)動機制，形成從城市、片區(qū)到地塊的多尺度協(xié)同治理合力。

• 完善應急防控體系建設：建立從風險評估、預案制定、物資儲備、應急演練到災后快速恢復與評估反饋的閉環(huán)管理體系，不斷提升城市在極端情況下的“吸收-適應-恢復”能力。

五、結語

城市洪澇韌性建設是一項復雜而長遠的系統(tǒng)工程。面向未來，李俊奇教授提出了若干值得我們持續(xù)思考的開放性問題。

展望未來，城市洪澇韌性的提升之路，將呈現四個深刻的轉變：

• 技術維度：從單一的“工程主導”轉向“工程-生態(tài)-智慧”三位一體的共生體。

• 空間維度：從零散的“點狀治理”升級為“流域-城市”協(xié)同的系統(tǒng)性治理。

• 價值維度：從被視為“成本中心”的投入，轉化為兼具“減災、生態(tài)、經濟”多重收益的價值創(chuàng)造過程。

• 治理維度：從傳統(tǒng)的“政府主導”演變?yōu)椤叭窆步ü蚕怼钡纳鐣f(xié)同新模式。

最終，韌性城市的構建，不僅僅是技術或工程的疊加，它更是一場關乎系統(tǒng)思維、空間智慧、設施協(xié)同與制度創(chuàng)新的綜合性變革。唯有打破壁壘、強化協(xié)同、推動“規(guī)、建、管、養(yǎng)”一體化，我們才能真正構建起“可容受、可恢復、可適應”的韌性城市，從容應對未來的不確定性挑戰(zhàn)。

（內容已經嘉賓本人確認）

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編輯/排版｜李剛

封面圖/圖片｜盧風、謝飛

供稿｜清華同衡 市政規(guī)劃研究所