中央首提解決地方財政困難，釋放什么信號？

地方財政困難問題受到決策層高度關注。

近日中央經濟工作會議在北京舉行，會議部署2026年經濟工作。其中在部署明年繼續實施更加積極財政政策方面，會議提出重視解決地方財政困難，兜牢基層“三保”底線。會議還要求“健全地方稅體系”。

第一財經記者查詢了2000年以來的歷年中央經濟工作會議內容發現，這是歷屆會議上中央首次提出“重視解決地方財政困難”。

遼寧大學地方財政研究院院長王振宇告訴第一財經，中央首次提出要“重視解決地方財政困難”，可以說解決該問題受到國家高度關注。近些年地方財政收支矛盾突出，特別是部分基層政府財政這一表現得更為強烈，普遍存在著流動性短缺，事實上處于應急財政狀態，不同程度地影響其行使相關職責。而解決這一問題標本兼治，當務之急是給地方注入流動性解決當前困境。

基層財政困難加大引關注

目前地方財政支出普遍超過本級收入，需要靠中央對地方轉移支付、債務收入等來彌補收支缺口。根據財政部數據，今年前10個月，地方一般公共預算本級收入約10.5萬億元，同比增長2.1%。地方一般公共預算支出約19.1萬億元，同比增長1.2%。地方政府性基金預算本級收入3.1萬億元，同比下降3.3%，地方政府性基金預算支出約7.2萬億元，同比增長7.3%。

粵開證券首席經濟學家羅志恒告訴第一財經，當前部分地方政府財政困難主要體現在收支矛盾突出，收入端房地產調整導致缺口明顯增加，支出端“三保”（即保基本民生、保工資、保運轉）支出占比較高、可統籌的財政資金偏少。

受近些年房地產市場調整，地方政府房地產相關稅收收入和賣地收入出現大幅下滑。比如財政部數據顯示，2024年地方政府國有土地使用權出讓收入約4.8萬億元，較2021年峰值的8.7萬億元，下降了約45%，幾乎腰斬。而2025年前10月這一收入仍持續下滑（-7.4%）。與此同時，疊加化解地方債務風險、民生保障等剛性支出加大，地方財政收支矛盾不斷加大。

東部地區一名地方財政人士告訴第一財經，當地今年以來受稅收增長不及預期，土地出讓收入下滑明顯等因素影響，財政保障壓力持續加大。由于財政資金捉襟見肘，基層“三保”出現困難，甚至部分鄉鎮甚至區一級存在拖欠工資等現象。

西部地區一名地方財政人士告訴第一財經，現在當地財政面臨保運轉還是保發展的問題。以前區級基礎實施重大項目資金，中央、省（直轄市）級、地方各自承擔一部分。盡管原先地方稅收有限，但前些年房地產市場發展比較好，地方基建支出最終可以通過土地出讓收入等彌補。而近年樓市低迷，土地出讓收入大幅下滑，而稅收收入增長乏力，沒有更多資金投向重大項目，面臨發展壓力。

“重視解決地方財政困難，兜牢基層‘三保’底線，需要抓住地方政府這個核心主體，恢復地方政府發展經濟的能力和積極性是解決當前經濟問題的當務之急。地方政府發展經濟能力是中國經濟穩定運行的關鍵力量，進而由地方政府帶動企業和居民的積極性，推動企業和居民行為從防御走向擴張。”羅志恒說。

中誠信國際研究院院長袁海霞告訴第一財經，目前地方政府財事權不匹配問題仍然存在，近五成區縣財政自給率不足30%，即使考慮了中央轉移支付的廣義地方收入仍難覆蓋支出，2024年覆蓋程度僅86%，地方政府財權事權不匹配問題未得到根本解決。

消費稅改革等加快推進

事實上，去年黨的二十屆三中全會就注意到地方財政困難問題，全會通過了《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（下稱《決定》），其中就部署通過深化財稅改革解決這一問題。

中央財辦分管日常工作的副主任韓文秀曾解讀《決定》時稱，針對地方政府和基層財政困難，提出要完善中央和地方財政關系，增加地方自主財力，拓展地方稅源，提升市縣財力同事權相匹配程度，適當加強中央事權，提高中央財政支出比例，不得違規要求地方安排配套資金。

而前述中央經濟工作會議在部署明年經濟工作時提出，健全地方稅體系。

韓文秀去年在解讀上述《決定》中的深化財稅改革內容時稱，健全地方稅體系有三大重點工作：推進消費稅征收環節后移并穩步下劃地方,完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條。研究把城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加合并為地方附加稅,授權地方在一定幅度內確定具體適用稅率。完善房地產稅收制度。

而今年國務院政府工作報告明確要求，加快推進部分品目消費稅征收環節后移并下劃地方，增加地方自主財力。而目前消費稅屬于中央稅種，一年約1.6萬億元的收入歸中央財政所有。而國務院希望將部分消費稅稅目的征收環節從生產端后移至批發零售端，并將其增量收入劃給地方政府，從而將消費稅這一中央稅種改成中央與地方共享稅種，增加地方財政收入。

財政部11月公開的消息稱，在統籌考慮央地收入劃分、征管能力等因素，財政部加快推進部分品目消費稅征收環節后移并下劃地方改革。不過截至目前這項改革尚未推出。

根據公開數據，目前城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加（即“一稅兩費”）收入規模約1萬億元。而中央此前提出將“一稅兩費”合并為地方附加稅，這也是增加地方自主財力的一個舉措。

除此之外，《決定》還提出優化共享稅分享比例。目前增值稅、企業所得稅、個人所得稅三大稅種都是中央與地方共享稅。專家預計未來可能適當提高地方分享共享稅收入比例方式，從而增加地方自主財力。

袁海霞表示，此次中央經濟工作會議提出“健全地方稅體系”，建議適當提高共享稅的地方分享比例、推進消費稅后移及下劃地方等，并探索建立完善的財稅激勵機制、適度下放稅權；非稅收入方面也要強化征收管理，并探索國有資產盤活、保值、增值路徑，助力地方形成更為穩定、可持續的收入來源，從稅收和非稅兩端入手提高地方財力。

王振宇認為，健全地方稅體系是解決地方財政困難的中長期制度安排，短期難以立竿見影，當務之急還是要有效注入流動性，賦予地方基層一定時點條件下整合上級專項的“特許經營”，把握好某些“收縮性”政策的節奏，以及各項部門政策的一致性與協同性，摒棄部門利益、本本主義，真正落實好跨周期、逆周期宏觀調控，加快從地方財政從應急向常態的適應性轉變。

上述東部地區財政人士建議，加大支持房地產行業發展政策力度，盡快扭轉房地產非正常跌落局面，進而帶動相關行業走出低谷。中央和省級可考慮進一步加大對地方轉移支付力度，并減少基層相關新出臺政策配套資金。另外進一步鼓勵生育，擴大消費。

羅志恒認為，對于近年來房地產持續調整導致的地方財政收入缺口，要加大中央轉移支付或者提高地方債務限額予以彌補，恢復地方政府發展經濟的能力和積極性。只有進一步提高新增債務額度，才能堵住房地產深度下行導致的地方財力缺口，由此地方政府發展經濟的能力和積極性才能得到較好恢復，地方政府才能更好落實中央宏觀調控政策，才能避免對企業“前清后欠”，真正改善營商環境。

此次中央經濟工作會議提出，保持必要的財政赤字、債務總規模和支出總量。接受第一財經采訪的專家普遍認為，明年新增政府債務總規模將高于今年的約13萬億元，預計在15萬億元左右。

除了適度增加地方債務收入外，近年部分省級政府也下沉財力，緩解基層財政收支矛盾，增強地方發展動能。

比如，第一財政大省廣東今年將超7000億元的四大稅種（增值稅、企業所得稅、個稅、土地增值稅）收入的增量收入部分，更多地向市縣傾斜，其中粵東西北地區和57個縣的“四稅”收入分享的比例從此前的50%提高至90%。

各地為了解決財政困難，也通過加大盤活存量資產資源，依法征稅等，來夯實收入，并繼續過緊日子，深化零基預算改革，來削減不必要支出，優化財政支出結構，提高財政資金使用效益。

此外，近年中央也通過適當加強中央事權，提高中央財政支出比例，來減輕地方財政支出壓力。

羅志恒建議，未來將社會保障、公共安全、環境保護、食品藥品監督管理、跨區域的基礎設施建設等事權和支出責任逐步上收到中央和省級政府，降低地方政府的支出責任，解決其支出壓力。