中央經濟工作會議｜李明令：“重點領域風險”，到底是什么？

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導語：12月10日至11日，中央經濟工作會議在北京舉行。會議圍繞“堅持守牢底線，積極穩妥化解重點領域風險”指出，要“著力穩定房地產市場，因城施策控增量、去庫存、優供給，鼓勵收購存量商品房重點用于保障性住房等，深化住房公積金制度改革，有序推動‘好房子’建設，加快構建房地產發展新模式。”同時，會議強調要“積極有序化解地方政府債務風險，督促各地主動化債，不得違規新增隱性債務。優化債務重組和置換辦法，多措并舉化解地方政府融資平臺經營性債務風險。”此外，會議還提出“深入推進中小金融機構減量提質”。

在外部壓力加大和內部困難較多的復雜局面下，我國發展過程中積累的結構性問題亟待解決。其中，房地產市場存量風險、中小金融機構的“歷史包袱”以及地方隱性債務壓力等，是可能阻礙經濟發展與社會持續穩定的“硬骨頭”。IPP助理研究員李明令指出，當前風險的三個主要特征是潛在風險增多、爆發可能性增加和傳染性強。如果不加以防范化解，可能引發更大危害。

李明令

華南理工大學公共政策研究院（IPP）助理研究員

一、中央對“重點領域風險”的關注度正在上升

筆者梳理了自黨的十八大（2012年）以來的14屆中央經濟工作會議，發現共有5屆出現了“重點領域風險”，分別是在2016年、2017年、2023年、2024年、2025年的會議內容上。

也就是說，自2017年之后，2018至2022年的五年內均沒有再出現“重點領域風險”，然而卻在近三年連續提及，且在當年會議內容的出現次數變多，從之前只提了1次，到近兩年提了4到5次。

表1：“重點領域風險”出現情況

注：2015年、2021年提到“重大風險”，2022年提及金融、地方債務風險防控。圖源：作者制作

近年來愈發頻繁的提及，體現了黨中央對“重點領域風險”的關注度正在上升。而這和我國所處的經濟發展階段有關，也與經濟恢復期以來的國內外經濟形勢有關。

在經濟增速放緩疊加外部沖擊的背景下，當前的風險至少有三個特征：第一，重點領域的潛在風險變多，存在更多安全隱患。第二，風險爆發的可能性更高，風險之間的傳染性強。第三，如果不加以防范化解，引發的危害將會更大。

根據中央經濟工作會議的內容，重點領域主要涉及房地產、金融和政府債務等三個領域，其風險主要是指金融風險、房地產風險和地方政府債務風險。而這些都是近些年經濟發展的“硬骨頭”。三類風險相互傳導、互相交織，直接影響整體發展全局。

房地產風險主要涉及樓市，包括房地產企業與房地產市場問題。一般來說，房地產風險被視為現階段系統性風險的起點。

一方面，房地產是資金密集型行業，當遭遇資金壓力，會向金融體系傳導，拖累地方銀行體系；

另一方面，地方政府長期通過土地財政獲得城市開發資金，依賴土地出讓收入與城投平臺融資支撐基礎設施建設與公共服務，當房地產市場下行耽擱了資金回流，會使地方財政進一步承壓，進而影響卷入地方建設的整體建筑行業及工程企業。

分城市看，一線、二線、三四線城市去化周期分別為17.1個月、22.6個月、40.3個月。圖源：BBC

金融風險主要肇始于股市、中小金融機構、非法金融活動。其中，股市本質上是資本市場，連接實體經濟、居民財富和宏觀政策，股市的不合理波動將會造成企業融資受阻、大量散戶財富縮水。

中小金融機構由于數量眾多、規模偏小、資產較輕、自我治理體系不夠健全，抗風險能力較弱，比如近幾年就發生過個別村鎮銀行爆雷、中小銀行倒閉的問題，嚴重侵害了普通民眾的財產安全。非法金融活動包括非法集資、金融詐騙、高利貸等違法行為。

金融風險的背后，宏觀上可能是外部風險沖擊、金融活動監管的問題；微觀上則可能是高額利益激勵、中小企業融資難等問題。

截至2024年末，銀行業金融機構法人數量為4295家，較前一年減少195家。在“消失”的金融機構中，中小農村金融機構占絕大多數。截至2025年6月末，該數字進一步下降至4070家。圖源：新華社

地方債務風險主要涉及地方政府負債問題。《國務院關于2024年度政府債務管理情況的報告》的數據顯示，截至2024年末，全國政府負債率為68.7%。政府全口徑債務余額92.6萬億元。其中，國債余額34.6萬億元，地方政府法定債務余額47.5萬億元，地方政府隱性債務余額10.5萬億元。

雖然負債率處于合理區間，遠低于G20國家的平均政府負債率（118.2%），但是債務總額依然十分繁重。具體到不同地方，有些地區的化債壓力較為巨大，尤其是經濟欠發達地區，甚至已經難以實現“三保”——保基本民生、保工資、保運轉。當然“化債”不是要消除所有債務，而是要構建出健康可持續的負債結構。

二、重點領域風險的化解路徑變遷

從會議內容可以看出，中央對于重點領域風險的防范化解工作十分重視，尤其是房地產風險，最近三年都有關注。在今年2025年的會議，主要關注房地產風險和地方政府債務風險。

房地產風險，2023年、2024年、2025年都有專門提到。

金融風險，2023年和2024年專門提到，2025年沒有。

地方政府債務風險，2023和2025年專門提到，2024年沒有。

針對房地產風險——

2023年強調要“積極穩妥化解房地產風險，一視同仁滿足不同所有制房地產企業的合理融資需求，促進房地產市場平穩健康發展。”

2024年強調要“持續用力推動房地產市場止跌回穩，加力實施城中村和危舊房改造，充分釋放剛性和改善性住房需求潛力”。

2025年則強調要“穩定房地產市場，因城施策控增量、去庫存、優供給，鼓勵收購存量商品房重點用于保障性住房。深化住房公積金制度改革，有序推動好房子建設。加快構建房地產發展新模式。”

事實上，近三年化解房地產風險的重點都在于穩定房地產市場，試圖增加住房需求、去庫存，且房價不是明年的工作重點。去年提出的主要路徑是城市更新，今年則更加明確地指出下一步要“鼓勵收購存量商品房”。

雖然城市更新能夠釋放大量住房需求，但由于各地進度不一，并不能借此快速消化庫存。最新數據顯示，2025年11月全國百城新建商品住宅去庫存周期（存銷比）達27.4個月，顯著高于約14個月的合理區間。而通過收購存量，是盡快降低庫存、促進供需平衡的一種可取方式。有的地方在收儲后，便用于建設保障性住房、安置房、學生宿舍等等。但收購存量商品房的工作，仍需各地政府進一步規范化探索，應符合市場規律，避免只是“左手倒右手”的轉嫁行為。

今年以來，超60個城市出臺購房補貼或“以舊換新”類政策，保障性住房再貸款拓寬使用范圍，城市房地產融資協調機制“白名單”項目貸款超7萬億元。圖源：新華社

針對金融風險——

2023年強調要“要統籌化解中小金融機構風險，嚴厲打擊非法金融活動。”

2024年強調要“穩妥處置地方中小金融機構風險。央地協同合力打擊非法金融活動。”

2025年則沒有專門提到。可見之前化解金融風險的工作取得顯著推進。

根據2025年10月26日《國務院關于金融工作情況的報告》，到2025年9月末，全國融資平臺數量、存量經營性金融債務規模較2023年3月末分別下降71%、62%，相關風險得到明顯緩釋。

針對地方政府債務風險——

2023年強調要“統籌好地方債務風險化解和穩定發展”。

2024年沒有專門涉及。

2025年繼續提及，強調要“督促各地主動化債，不得違規新增隱性債務。優化債務重組和置換辦法，多措并舉化解地方政府融資平臺經營性債務風險。”

相比于2023年，今年的變化在于“督促”和“優化”，化債力度更大，指向也更加明確。近年來從中央到地方，化解地方政府債務風險的攻堅戰愈發火熱。自2024年末國家打出12萬億元的地方化債“組合拳”之后，各地出現了一些化債做法，有效推動了債務風險問題的解決。但為了更加平穩推進化債工作，進一步提升財政治理效能，優化“政策工具包”成為明年的化債工作重點。

總的來說，中央正持續化解“重點領域風險”，竭力保障我國經濟安全。但在具體的政策思路上，也會隨著上一年度的工作情況因時制宜，基于內外部形勢，彈性調整工作重點、轉換工作方式，體現了中央政策制定的務實作風。基于今年的會議內容，可以看出兩個特點。

一是更加具體明確，不只是理念性、目標性的提法，有了更多舉措性的提法，直接點出應該“怎么做”。比如房地產風險，以往講促進房地產市場平穩健康發展、釋放住房需求潛力，今年直接提出要“鼓勵收購存量商品房”；而地方債務風險，以往講“統籌”風險與穩定的關系，今年直接提出要“優化債務重組和置換辦法”。

二是更加有選擇性，不只是泛泛的風險對象，而是先解決更加緊迫的問題，解決更加基本的問題。比如今年不提及金融風險的化解，且房地產風險那里沒有提及房價。并不是說金融已經沒有風險，而是表示之前已取得一定成效；也不是說房價已經不是問題，而可能是在暗示，在短期（一年）內只通過政策也很難解決房價問題，還是要結合市場來觀望。

三、底線始終不變

在近年的經濟工作會議中，黨中央對于重點領域風險化解的要求，始終是要“守住不發生系統性風險的底線”。也就是說，“重點領域風險”的問題之所以如此關鍵，是因為如果不適度加以化解，就可能引發整個經濟體系的系統性風險，這一風險跨越行業、區域和市場。中國作為超大型經濟體，一旦出現系統性風險，將會造成不可估量的損失，從宏觀經濟到微觀個體都會受到打擊。而化解重點領域風險，與其說是為了增強經濟發展動能，更是為了保障經濟上要平穩運行，做到穩就業、穩企業、穩市場、穩預期。

“穩”是未來一段時期的重點。“穩”也是經濟韌性的體現，經濟韌性是一種不輕易被打垮打散的經濟結構，也是一種自我恢復能力極強的經濟體系。防范化解重點領域風險，是經濟轉型賦予的一道關于韌性測試的考題。

“發展與安全”是經濟工作的一對重要關系。發展到一定階段，就要停下來處理安全風險的問題；風險化解到正常水平，就要繼續推進發展的步伐。在2023年中央經濟工作會議上，就提出要“堅持高質量發展和高水平安全良性互動，以高質量發展促進高水平安全，以高水平安全保障高質量發展，發展和安全要動態平衡、相得益彰”。中國式現代化的征程要做到行穩致遠，離不開發展與安全的平衡。

參考資料：

[1]數據來自易居研究院全國百城庫存報告，轉引自“新華財經”2025年12月12日文章：《著力穩定房地產市場 從中央經濟工作會議看“穩樓市”發力點》。

本文作者

李明令 華南理工大學公共政策研究院 助理研究員

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審校｜劉 深

排版｜周浩鍇

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