重磅 | 搞定超大選舉，卻管不好基層：印度國家能力究竟如何？

本文共14173字

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作者|德韋什·卡普爾

編譯|鄧慧玲 張謙和

編譯審核|王嬌楊 王澤媛 胡可怡

本期編輯 | 余佳軒

本期審核|朱依林 單敏敏

編者按

這篇文章深入探討了印度政府在快速發展的經濟環境中表現出矛盾的 “成敗并存”現象。作者敏銳指出，印度在宏觀政策制定而非微觀基層項目推廣上，在短期、階段性工作而非長期、日常工作以及在商品和服務領域而非社會規范和價值觀根深蒂固領域表現更好。作者進而認為，出現這種差異表現的可能解釋一是地方基層政府資源嚴重不足，導致基層政策很難推廣執行；二是民主制度早熟，削弱政府公共物品供給能力，加速中上階級退出公共服務體系；三是社會等級和分裂持續存在，傳統規范根深蒂固阻礙政策實施。作者還通過詳實的數據和案例反駁了“印度政府過大冗余”以及“印度庇護政治削弱公務員人才素質”的解釋。總結而言，依靠一個“國家能力”的概念籠統解釋印度政府的成敗得失并不可取，因為印度宏觀政策制定的能力正不斷提高。不過，對于印度而言，其仍然需要一個效能更為卓越的國家治理體系，讓地方層級掌控更多資源，并側重于對公民“向下”負責。南亞研究通訊特編譯此文，供讀者批判參考。

印度政府大樓。圖源：網絡

印度給人們最深的印象，就是其國家表現出好壞兩個極端。

一方面，蘭特·普利切特（Lant Pritchett）形象將印度稱為一個“衰退的國家”。他寫道：“印度的出勤率、工作表現和腐敗等基本行政能力就揭示了它是一個潛在的‘失敗國家’，印度政府的理想政策總是和現實脫節。”印度在提供公共基礎服務，如基礎教育、公共衛生、農村、衛生設施和環境質量方面表現不佳。盡管在政治表現上，印度政府管理的武裝部隊（世界上最大的武裝部隊之一）非常有效，但在管理公共服務機構上卻表現欠佳。許多關于印度的研究文獻指出，計劃的失敗要么是官僚和政客的執行不力、尋租行為，要么是印度對某些社會群體的歧視導致的。

但另外一方面，印度在管理復雜任務和大型項目上有著出色的表現。印度已經多次舉行了數億選民的選舉（例如2019年大選時近9億選民參與），且沒有全國性爭議。比如，在過去的十年中，印度推出了多個大型項目，例如全球最大的生物識別身份認證系統Aadhaar（啟動七年內超過10億注冊），近期還實施了近年來最具雄心的稅制改革——商品和服務稅（GST）。此外，盡管印度在合同執行上表現欠缺，但其謀殺率已從1990年的每10萬人中5.1人顯著下降至2016年的3.2人。

本文的第一部分詳細闡述了印度政府的表現，強調其在某些困難職能上表現有效，而在另一些職能上卻表現糟糕的矛盾現象。本文認為，印度政府在這些情況下表現更好：

一、宏觀經濟成果而非微觀經濟成果（文中的微觀層面指的是印度政府在基層項目推廣的實際執行能力）；

二、短期、臨時、階段性的工作，而非長期、日常工作、更依賴于地方政府能力的工作；

三、在商品和服務領域，而非社會規范和價值觀根深蒂固的領域（如種姓制度和父權制）。

第二部分對這些失敗和成功的模式提出了幾個解釋：地方政府人手不足、印度過早的民主制度，以及種姓、性別和宗教導致的長期存在的社會分裂。

第三部分分析了兩個常被提及但不足以解釋印度政府表現不佳的因素：龐大的國有部門和濫用職權的現象。最后，結論部分簡要介紹了印度政府能力的一些變化趨勢，盡管某些方面有改善，但整體表現仍令人擔憂。

一、多種表現

關于國家角色及其有效性的文獻極為豐富（有關最新概述，請參閱 Bardhan 2016）。一部分研究強調國家在保護產權及自我約束方面的作用，以避免國家淪為掠奪工具；另一部分研究則關注國家在實現發展目標和減少貧困方面的有效性。在本文中，我們將重點探討國家在經濟穩定、健康、教育和監督等基本服務方面的積極作用。

表1.印度稅收占GDP比率的變化水平和結構。圖源：《經濟展望》雜志

二、財政結果

國家建設的核心在于財政能力：正如主權國家壟斷合法暴力一樣，國家尋求在以稅收形式從公眾手中合法征用資源上獲得壟斷，例如稅收。直接稅（不同于間接稅）、自然資源或外國援助收入尤其如此。國家治理不善和服務不足的一個重要原因在于它缺乏向公民征稅的能力：當很少有公民納稅時，他們對國家缺乏歸屬感，較少要求服務和問責，或懲治腐敗。

獨立前的英屬印度，如果以軍事實力和暴力壟斷來衡量，是一個強國；但以收入（以及公共物品支出）來衡量，則是一個弱國。1871年，英屬印度的政府稅收占國民收入的比例僅為2%，1920-1930年也僅為3-5%，而兩次世界大戰期間，英國為19%，日本為29%。從人均支出來看，1920-1930年間，英屬印度的支出遠低于馬來聯邦、錫蘭（斯里蘭卡）、菲律賓和荷屬東印度群島等殖民地。馬來聯邦的英國殖民地平均支出是英屬印度的十倍以上，錫蘭（斯里蘭卡）的支出是英屬印度的三倍多，菲律賓和荷屬東印度群島等其他殖民地的支出是英屬印度的兩倍多，法屬印度支那的支出是英屬印度的40%-50%。

獨立后印度的財政狀況有所改善，但改善程度有限，稅收占GDP比例從1950-1951年的6%上升到2016-2017年的近18%（見表1）。印度在1950年代至1980年代的進口替代工業化戰略導致其高度依賴間接稅（如消費稅和貿易稅）。結果，直接稅在總稅收中的比例從1950-1951年的36%下降到1989-1990年的14%。此后該比例在2007-2008年攀升至36%，但2016-2017年又下降至32%，略低于獨立初期水平。商品及服務稅實施后，印度對間接稅的依賴可能進一步增加。

納稅人與總人口比例。圖1A，圖源：《經濟展望》雜志

財政能力通常隨著經濟發展而提高。如圖1A所示，印度的總體稅收力度（通過所得稅納稅人數量來衡量）似乎與其發展水平（以人均 GDP 衡量）相一致。如果僅以稅收占GDP的比率來衡量稅收效果，結果也類似。

然而，印度是一個民主國家，民主國家的稅收和支出通常比非民主國家更多，這可能是因為民主國家面臨著再分配的壓力。阿西莫格魯（Acemoglu）和羅賓遜（Robinson）認為，擴大選舉權可以看作是對再分配的可信預先承諾。圖1A展示了納稅人數量與總人口的比率和人均 GDP之間的關系。實線是最佳擬合線。圖1B展示了相同的關系，但根據民主水平（用Polity IV得分衡量）進行了調整。從這個角度來看，印度顯示負異常值。在過去半個世紀一直實行民主的國家中，印度的人均GDP最低。此外，印度的稅收水平（這里以納稅人數量與人均 GDP 比率衡量）也遠低于人們對民主國家的預期。即使用稅收與GDP比率來衡量稅收力度，結果也是類似的。也就是說，印度的稅收并非因為收入較低而較少，而是在作為一個民主國家的情況下，稅收水平仍顯不足。同樣的情況也適用于支出。

納稅人/人口的民主控制得分。圖1B，圖源：《經濟展望》雜志

印度各級政府的財政能力差異顯著。印度地方政府的直接稅收入占總收入的比例極低，僅約為6%；相比之下，2016年巴西的這一比例為19%，德國更高達44%。印度農村地方政府對自有資源的依賴僅為6%（巴西和德國三級政府則為40%），其直接稅收入僅占總資源的4%（巴西和德國分別為19%和26%）。因此，印度中央和州政府的人均支出是地方政府的15-20倍。

三、宏觀經濟成果

過去四十年來，印度的經濟增長引人注目，不僅持續時間長、穩定性高，且增長率相對較高。印度在1947年獨立后的前三十年實行抑制市場的政策，但自1980年起，特別是1991年后，印度經濟展現出前所未有的活力，且優于其他發展中國家。

印度的宏觀經濟穩定性體現在較低的通脹率、較低的外債水平和相對保守的貨幣政策上。然而，財政政策方面尚不夠穩健，與其他新興市場國家相比，印度的平均財政赤字水平偏高，盡管總債務水平較為謹慎。1994年的一項研究報告顯示，1991年之前，印度在通脹、貨幣政策和外債方面的宏觀經濟政策在所研究的17個國家中最為“保守”。印度的通脹率在2000年代中期有所上升，2008年達到10-11%，并在數年間維持兩位數高位。但自此之后，通脹率逐步下降，于2018-2019年降至3-5%。印度的匯率管理也十分審慎，隨著時間推移，匯率從固定匯率逐漸轉向浮動匯率，避免了其他國家因高匯率而引發的貨幣危機。據發展中國家宏觀經濟表現的綜合衡量標準，印度自1995年以來的25年間從未向國際貨幣基金組織尋求援助。截至2019年11月1日，印度的外匯儲備已超過4400億美元，位居世界第六位。

印度較好的通脹控制在一定程度上得益于民主制度所帶來的“政治厭惡通脹”。由于大量貧困人口對通脹的負面影響尤為敏感，卻手握大量選票，這一社會現象使得即使在印度中央銀行（印度儲備銀行）缺乏傳統法定獨立性的情況下，民主政治也能幫助控制通脹預期。

四、與關鍵服務相關的

微觀經濟成果

自獨立以來的七十多年中，印度的社會經濟指標有了顯著提升。表2展示了某些基本指標的變化，表3則重點關注20世紀90年代初經濟自由化以來的成就。

一個可能引發關注的問題是，這些進步是否掩蓋了政府服務質量低的現實。例如，盡管某些家庭擁有電力或飲用水供應，但政府服務質量并無保證。這種批評有其合理性，但另一方面，也沒有跡象表明以往的政府服務質量更好，數量的擴展并非完全以質量為代價。

表二， 圖源：《經濟展望》雜志

表三，圖源：《經濟展望》雜志

有一種情況是，印度政府在通過規劃、協調和融資推動的服務領域（如電力供應或道路連通）上進展較為顯著。2015年，印度88%的人口能夠用電，這一比例遠高于依據電氣化程度與人均GDP的跨國相關性所預期的66%。然而，在涉及“根深蒂固”的社會習慣和偏好變化的行為方面，印度政府的進展則較為緩慢。例如，2015年，印度39%的人口依然露天排便，這一比例大大高于按人均GDP簡單相關性預期的14%。在婦女和兒童福利等領域（如表3所示），印度政府的效率也較低。性別比例嚴重失衡，反映了社會重男輕女的偏見，盡管法律禁止，卻仍未顯著改善。

五、關鍵職能的偶發性

與持續性交付

印度政府在偶發性交付和問責活動中表現更好，因為一旦任務完成，相關機構就會自然解散。這里將舉例三個負責關鍵職能的憲法和法定機構。一是印度選舉委員會（Election Commission of India），印度選舉委員會組織印度的選舉，平時該委員會的工作人員只有幾百人，但在全國選舉期間，它對國家、州和地方的所有官員擁有監督權——涉及數百萬名官員，規模增加了一萬倍以上，但僅限于從選舉日程宣布到選舉結果公布的時間段（通常幾個月）內。二是劃界委員會（Delimitation Commission），定期設立，根據上次人口普查重新分配議會和州議會選區，并在向議會提交報告后解散。其報告均已獲得原本爭執不斷的議會一致通過，使印度避免了困擾許多美國州的黨派劃分選區現象。三是財政委員會（Finance Commission），印度的財政聯邦制，即縱向和橫向的稅收分配，則主要由每五年設立一次的財政委員會指導，委員會在提出建議后解散，而這些建議也得到了當時國家和各州政府的廣泛認可。

印度在時限明確自動退出的活動上表現尤為突出，這不僅僅在法定機構方面。2019年初，印度組織的“大壺節（Kumbha Mela）”被聯合國教科文組織認定為“人類非物質文化遺產”，是世界規模最大的集會之一。期間，政府在普拉亞格拉杰建起了一座占地2500公頃的臨時城市，為期50天的活動吸引了約2.2億人參與，最后一天更有逾千萬民眾參加，全程未發生重大事故。

盡管印度的公共衛生服務仍存在許多不足，但在公共衛生領域也已經取得了一定成就。印度在2016年1月13日達成了五年內“無脊髓灰質炎國家”的目標，實現了公共衛生史上的重要里程碑。20世紀80年代，印度每年有數萬名兒童感染脊髓灰質炎。到2009年仍有741例病例，居世界首位。與其他國家相比，印度在根除脊髓灰質炎方面面臨著以下艱巨挑戰：人口密度高、出生率高、衛生條件差、腹瀉普遍、地形復雜、部分人口不愿接種脊髓灰質炎疫苗。消除脊髓灰質炎行動規模龐大，需要1.72億兒童每年接種兩次疫苗，期間還需約250萬名志愿者和15萬名疫苗管理監督員的協助。這就要求政府具備強大的后勤和協調能力。印度政府再次在高度集中的“任務模式”中表現出色。

另一個例證是印度的人口普查，每十年就會準時開啟。2011年人口普查時，270 萬名官員每人花費不到 0.5美元走訪了7935個城鎮和60萬個村莊的家庭。與前面的例子一樣，這項活動是由同一批公務員進行的，他們在日常工作中似乎表現不佳（事實上，人口普查結果需要很長時間才能匯總完成），但在偶發性、有時限的活動中表現優異，他們完成任務后即自動退出。

然而，就正在進行的監管機構而言，印度各邦的表現則喜憂參半。印度儲備銀行和印度證券交易委員會等主要金融監管機構曾廣受好評，但因銀行系統的不良資產問題而受到質疑。電力和環境監管機構的表現較為平庸，電信監管部門早期表現良好，但近來因偏袒某家公司而備受爭議。總體而言，中央政府的監管通常優于地方政府。

自經濟自由化以來，印度政府在經濟中的角色已從直接參與生產活動轉向監管。然而，由此產生的監管機構數量過多，導致國家機構更加分散，決策效率進一步降低。例如，農業營銷領域亟需改革，但因農業在印度憲法中歸屬“邦事務”，每個邦必須分別執行改革，因此進展受限。實際上，如果經濟自由化的目的是減少政府干預，那么監管型政府的崛起反而表明，政府不僅未減少干預，反而繼續擴展其勢力。

這一監管轉向也推動了印度政府的“司法化”趨勢，因為所有爭議最終都由法院解決。印度司法部門已成為政府運作的重要組成部分，不僅繼續其保護權利和制衡其他政府部門的傳統角色，還填補了行政和立法等監管機構因能力或合法性不足而出現的空缺。司法部門逐步承擔了許多傳統上不屬于其管轄范圍的職責，一些經濟問題的決策也部分依賴司法，包括公共資產分配、環境標準制定、公用事業監管以及破產程序啟動。即使在本應由其他監管機構決定的事項中，這些決定也經常被“推給”印度最高法院，而最高法院一度與軍隊并列，成為最受信任的兩個公共機構之一。

六、可能的解釋

如何解釋印度多樣化的政府治理模式？本節將探討幾種可能的解釋，下一節則將排除兩種傳統但不夠可信的解釋。

（一）???????

解釋一：地方政府資源不足

與美國和中國等其他大國相比，印度各級政府的公共就業結構存在顯著差異，如圖2所示。

圖2 中印美三國公共就業結構圖，圖源：《經濟展望》雜志

美國約三分之二的政府雇員在地方政府工作。中國從1954年到1998年，中央公職人員平均占總公職人員的 16%，省級為17%，市級為22%，縣級為34%，鄉鎮為10%。平均而言，66% 的公職人員在省以下級別。其中，縣級政府部門人員所占比例最大。1980年到1998年間，中國中央工作人員的比例從12%增加到20%，而省級工作人員的比例從1979年的18%下降至1998年的11%,這在一定程度上反映了權責從省級政府逐步下放至省級以下政府。

相比之下，印度在1980年到2012年期間，中央政府雇員的份額從21.1%下降到14.3%，邦政府的雇員份額從13.8%下降到12.0%，而地方政府的份額從36.3%上升到40.8%，美國或中國地方政府雇員份額比例是印度的五倍。

印度地方政府的支出比例也同樣偏低。印度地方政府支出僅占全國政府支出的3%，而美國為27%，中國為51%。由于基礎公共服務（如基礎衛生、教育、供水、衛生設施、治安和城市規劃）都應由地方政府提供，印度許多基本服務的低效可能與地方政府缺乏財力密切相關。

我們缺乏對大型聯邦政府公務員的垂直分布如何影響州效率的理解，無論國家官僚機構如何設計發展計劃，最終其效果取決于地方官僚機構在基層如何有效實施。由于官員資源的限制,地方官員往往被迫同時應對多項任務，從而影響執行效率，而這種無法專業化的情況對發展計劃的績效產生不利影響。

（二）

解釋二：民主制度的過早建立

印度的民主進程違背了傳統的民主理論。一項關于民主與發展的著名研究發現，因為印度的低收入、低識字率、頻繁的種族與宗教沖突，印度是民主國家的一個顯著例外。印度曾被預測為獨裁國家,認為其實現民主的可能性極低。尤其是1950年印度憲法賦予男女普選權時，其人均實際GDP遠低于英國、美國、瑞典或荷蘭等西方民主國家一個多世紀前的水平（當時這些國家尚未實現普選權）。印度在識字率僅為18%且預期壽命僅32歲時便引入了普選制度。

此外，印度在1950年即實現了國家層面的民主和普選。西方大多數國家的普選權是逐步擴展的，從擁有財產的男性到所有男性，再到女性，隨后才逐步擴展到邊緣群體。東亞國家則經歷了漫長的經濟發展和國家建設后才實現普選。大多數拉丁美洲國家即使在經濟增長的時期也經歷了民主的周期性波動。無論西方還是東亞國家，在完成教育、衛生等公共設施的建設之后，普選權才逐步實現，福利國家的架構也在此基礎上逐步建立。

印度政府的弱點是否源于過早的民主化？印度的民主進程是否比人們基于比較經驗所預測的要早得多？我們認為，印度民主的獨特性在三個不同方面導致了其政府績效的異質性。

首先，過早的民主化往往不利于公共物品的有效再分配。在實現民主之前經歷經濟發展的國家，通常會采用限制統治精英沒收權力的民主制度。然而，當國家在經濟發展之前就實行民主時，其民主制度往往會強化政府的再分配職能。

由于民主制度建立過早導致印度的公共物品供應長期薄弱。我們之前曾指出，與其他民主國家相比，“過早”的民主似乎削弱了印度籌集公共收入的能力，進而限制了其為公共物品提供資金的財政能力。印度政府在轉向再分配之前未能充分提供公共產品，從而未能建立與人民之間的良性循環——這一循環本可以通過增強公民對國家的信任與支持來鞏固社會契約。這導致了“退出”（EXIT）。印度的中產階級認為他們沒有從政府那里獲得足夠的公共物品，因而轉向支持私人供應方，也不愿意繳納稅款。這種退出進一步削弱了國家的合法性和權威（表現為印度較低的納稅人比例）。這種信任缺失和財政能力薄弱的問題在政府的基層尤其嚴重，而基層政府主要負責提供醫療、教育、供水和衛生等關鍵服務。下級政府普遍不愿意籌集公共收入和地方稅（如房地產稅），這是因為與民眾關系不密切所帶來的問題。這形成了一個惡性循環：執行不力導致人民“退出”、政府合法性受損、資源減少、進而又導致政府執行不力。

再分配壓力還可以解釋不同領域監管效力的差異。電力行業就是一個典型例子，政客敦促降低農民和居民的電費，并試圖通過提高商業和工業用戶的電費來進行交叉補貼，結果該行業造成了嚴重的市場扭曲。

其次，過早的民主制度伴隨著選舉動員引發的社會分裂，促使政客更傾向于提供狹隘的、面向特定群體的“競選宣言”。印度在基本公共服務的供應上面臨的核心問題之一是，盡管選舉民主活躍，但公眾對基礎服務的需求似乎不強烈。如果政客們回應選民的需求，那么為何選民沒有更大程度上要求教育、醫療、供水和衛生等基本公共服務呢？對此的解釋往往聚焦于印度的社會異質性，特別是分類社會中的身份問題。政客們更傾向于通過有針對性的轉移支付和補貼來爭取選民支持。貧困農民可能更偏愛直接的經濟補助，而不是教育等公共服務，因為他們通常更看重貼現率（Discount Rate）。或者，政客們可能會提供“私人”公共產品，例如住房或其他物質獎勵，專門面向特定個人或小群體，而不是制度化地提供普惠公共產品。這種行為部分受社會分裂的影響，部分原因在于提供廣泛公共產品（而非個性化的轉移和補貼）的政治承諾缺乏可信度。選舉競爭因而聚焦于將公共資源作為“俱樂部產品”——具有排他性的資源——進行分配，而不是面向更廣泛的民眾提供公共產品。同時，中上階層往往“退出”公共服務體系，選擇市場化的解決方案，因而減少了改善公共服務的壓力。

過早的民主化還通過另一種方式削弱了政府能力：不完善的民主制度和不夠可信的政客往往會優先提供那些可見的、短期內可交付的項目，如基礎設施，而不是人力資本或環境質量等需長期投資的項目。這種模式與選舉民主中不可信政治家面臨的問題以及可見性政治相關。例如，政治家更傾向于關注易被察覺的饑荒，而非緩慢顯現的營養不良。同樣，也更傾向于提供數量突出的公共產品，而非質量突出的公共產品。雖然這種模式在許多民主國家中可能存在，但在印度民主中可能尤為明顯，因為印度的識字率較低，社會分裂較嚴重，政治家“向特定群體傳遞信號”以及可見性政治的問題顯得更加突出。

（三）

解釋三：社會等級和分裂的持續存在

印度憲法的制定者之一B. R. 安貝德卡（B. R. Ambedkar）出身“賤民”種姓。他曾擔憂“印度的民主只是對本質上不民主的印度社會的粉飾”。他認為，“種姓”是一種根深蒂固的觀念和心態，難以通過憲法措施徹底根除。這種“心態”長期存在于印度的社會制度中，構成了“印度社會的失敗”，也使國家難以在涉及種姓或性別的公共政策和計劃中取得成功。

印度憲法起草者試圖建立一種“能抵御地方文化頑固性的”制度形式，因此他們將權力集中于中央。將權力與政策執行環節隔離的設想是，權力可以在逐步下移中行使，因為國家與社會的界限在下移過程中變得模糊。然而，事實證明，許多平等主義的期望難以實現。可行的政策是由遠離基層的國家精英制定。然而，在等級制度深厚的社會中，地方公務員常常阻礙這些可行政策的實施，這一情況在過去七十年里才逐漸改善。

盡管印度憲法明確禁止種姓歧視行為，可這種歧視現象依舊留存于社會與政治現實之中。在傳統意義上，種姓制度依靠內婚制得以長久維系，也就是人們僅僅在自身所屬的同一種姓范圍內進行通婚。安貝德卡曾如此表述：“在社會已然通過其他關系緊密凝聚起來的情形下，婚姻不過是日常生活中的普通之事。但在一個支離破碎的社會里，婚姻則轉變成一種具有約束效力的迫切需求。打破種姓界限的切實有效途徑唯有跨種姓通婚，除此之外別無他法。”不過，民主國家究竟能夠在何種程度上去干預個人對于婚姻的自主抉擇呢？

性別歧視同樣彰顯出社會層面的缺陷與不足（Societalfailures）。在2018年世界經濟論壇所發布的性別差距指數當中，印度在149個國家里位列第108位，其中健康與生存方面的排名處于第147位，教育水平的排名則為第142位。女性勞動參與率自2004至2005年的42.7%大幅滑落至2017至2018年的23.3%，該比率在阿拉伯國家以外的區域中處于極低水平行列。

另一個例子是“總理照明計劃”（Pradhan Mantri Ujjwala Yojana），該項目于2016 年 5 月啟動，旨在為貧困家庭提供燃氣連接，幫助婦女擺脫污染嚴重、耗時的固體燃料，截至2019年底已為8000萬戶貧困家庭提供了烹飪燃氣連接。然而，許多婦女即便家中有燃氣灶，卻依舊繼續使用固體燃料，盡管固體燃料對健康有害。除了燃氣瓶補充費用高之外，觀念和態度也很重要。調查顯示，超過85%的受訪者認為固體燃料烹飪出的食物更符合口味，對家庭成員健康更有利。在印度家庭中，承擔大部分烹飪工作的年輕女性的健康狀況的受重視程度，低于其他大部分只負責用餐的家庭成員。一個民主國家能夠確保家庭擁有更健康的烹飪燃料選擇，但對于解決家庭內部問題，至少在短期內其能做的也較為有限。

在印度研究學術討論中，那些將社會因素納入考察的研究更多關注社會異質性如何影響選舉激勵，進而使集體行動變得更加困難，并削弱投資國家能力建設的動力。一些實證研究顯示，印度的社會多樣性在一定程度上阻礙了發展成果，特別是公共物品的供給。

如果普選意味著國家代表中位選民的利益，那么印度的選舉民主也就意味著國家反映著社會在種姓、性別等議題上的總體偏好。這解釋了為何印度在道路、電氣化等“硬性”服務上表現較好，而在衛生設施建設方面卻不盡人意，因為處理人類排泄物被認為是“臟活”，是最低種姓才應該從事的工作。同樣，印度在糧食生產方面成就顯著（半世紀增長四倍），但在改善營養不良狀況方面效果較差，因為營養狀況受家庭內部分配影響。國家在建設學校和提供自行車提升女孩入學率方面的表現好于改善教育質量，因為課堂內的表現受到種姓、性別規范的束縛。印度國家在改善性別比例、提高女性勞動參與率和減少對女性的社會暴力方面，更是作為寥寥——所有這些問題在不同程度上都植根于傳統社會規范。在這些情形中，國家的失敗實則折射出社會的失敗。

七、兩種傳統但缺乏說服力的解釋

（一）

解釋一：印度政府規模過大

傳統觀念傾向于認為，印度政府效率低下的根源在于官僚體系規模過于龐大，進而引發人員冗余現象，官員們消極怠工、碌碌無為，一心只想在特定領域謀求私利。然而，若單純以人員數量作為衡量標準，印度政府的規模在國際范圍內并不算太大。

20世紀90年代初，全球政府雇員占總人口比例的平均水平為4.7%，亞洲比例為2.6%，而印度僅為2%。在二十國集團（G20）成員國中，印度政府的核心部門（如警察、司法和稅務）雇員數量最低。事實上，如圖3所示，盡管政府雇員的絕對規模在20世紀90年代中期達到了峰值，但就相對規模而言，中央和地方政府規模縮減開始的時間要早得多。

圖3：印度各層級政府每百萬人口中的公共部門雇員數量（1961-2011年），圖源：《經濟展望》雜志

這些數字在實際上高估了印度聯邦政府的規模。2014年，印度中央政府（不含軍隊）有324萬雇員，其中鐵路、郵政部門就雇了132萬人，占比相當大。1957年，印度鐵路雇員占聯邦政府雇員總數的57%，到2014年還占40%。而且，非軍事安全人員（比如內政部和國防部的文職人員）在2014年也達到了138萬人。實際上，因為中央準軍事部隊大規模擴充，內政部是聯邦政府一級工作人員數量增長最明顯的部門，從1984年的32.5萬人增加到2014年的97.2萬人。

在印度聯邦雇員中，最多僅有13%受雇于與發展相關的核心部門，且這些部門本身雇員數量就少。2014年，在中央政府各部委秘書處工作的人員還不到3萬人。把印度聯邦政府文職人員規模與美國作比較，很能說明問題。要知道，印度有眾多隸屬于中央政府的公共企業、公共部門銀行。即便如此，按人口比例算，印度聯邦政府的規模僅為美國的一半：具體來說，2014年，美國聯邦政府每千名人口有8.07名文職雇員，相較于1995年的10.4人有所減少；而印度中央政府每千名人口僅有4.51名文職雇員，也低于1995年的8.47人。

印度政府所展現出的第二個突出特征在于，即便處于經濟快速增長的進程之中，公共部門的就業規模卻呈現出持續縮減態勢。通常來講，收入較高的國家政府支出占GDP的比例較大，而人均收入水平較高的國家，其國有部門的雇員數量亦會相對較多，尤其是在法律、治安維護等公共服務范疇以及醫療保健、教育等社會服務領域。然而印度的情形卻別具一格：在20世紀60年代初期，各級政府的公務員總數約為每百萬人口16000人，隨后逐步攀升，至1986年達到了每百萬人口19000人的峰值。但自該時期起，各級政府公共部門的就業人數便持續下滑，到2012年時已銳減至每百萬人口約14000人，而此期間印度的人均收入卻始終保持持續增長勢頭。

（二）

解釋二：庇護型國家

另一種傳統解釋提出，印度政府于公共部門招聘方面呈現出“庇護型”特點。但實際上，印度政府職位的招聘流程正變得日益規范，大多借助全國或邦級別的考試來選拔人才。當下，在加入聯邦公務員隊伍的人員里，超過五分之四是經由聯邦與邦級考試而被錄取的，其余人員則會通過一個獨立的憲法機構——聯邦公務員委員會（the Union Public Service Commission）開展公開招聘面試。相較于美國或者墨西哥，在新政府上臺之后，會有一段較長的停滯期，因為要為數百個高級職位遴選新的政治任命人員。而在印度，官僚體系內部會有人員調整，但很少有橫向進入（即從外部引入人員）的情況，新的外部任命也極少。

自20世紀60年代起直至90年代，印度約五分之三的高級聯邦官僚是憑借考試得以錄用的。在2015至2016年期間，多達290余萬人參與聯邦公務員招聘考試，然而僅有5659人獲得推薦任用，其比例大約為500人中選1人。就參加考試的人員而言，被推薦任用的比例隨著時間推移不斷降低：回顧1950至1951年時，每10名應試者中便有1人能獲任用。

在國家以下以及地方層面，雖然偶爾會出現賄賂行為或裙帶關系關聯的情形，不過招聘流程總體上較為正規，基本都是依據考試來開展。由邦公共服務委員會（State Public Service Commissions）、員工選拔委員會（Staff Selection Commissions）、專業考試委員會（Professional Examination Boards）和制服服務招聘委員會（Uniformed Services Recruitment Board，針對警察和消防部門）負責組織（具體視職位和各邦情況而定）。毋庸置疑，在這當中確實存在試卷泄露等舞弊行徑，這使得相關選拔工作頻繁被迫中斷，有時還會被法院判定無效。如此一來，不少職位不但沒有出現人員冗余狀況，反而長期處于空缺狀態。

印度政府各部門的職位空缺現狀有力反駁了“人情庇護關系致使政府效率低下” 這一假設。中央政府里約有五分之一的職位處于空缺狀態；本世紀以來，印度高等法院與最高法院法官職位的空缺率高達三分之一；聯邦政府下轄的印度理工學院（Indian Institutes of Technology，簡稱IIT）的教職崗位空缺率也約為三分之一；在邦一級政府部門中，警察與法官職位的空缺率同樣達到四分之一。

政府職位出現較高空缺率的成因或許涵蓋多個方面：資金匱乏、司法介入引發的招聘凍結狀況，以及特定職位上合適候選者數量不足的情形，例如印度理工學院教職崗位的空缺情況。在某些領域呈現出的高職位空缺率，也極有可能是政客有意或無意不作為所造成的后果。就拿警察和司法部門的高職位空缺率來說，這或許是政客蓄意營造低法治環境的一種手段。如此一來，政客的肆意妄為便不會受到約束，同時也迫使公民只能依靠政客而非國家相關職能機構去解決各類問題，進而使得政客的影響力得以進一步穩固加強。

然而，就多數情況而言，此類假設難以闡釋武裝部隊、農業官員等國家機構存在的高職位空缺率現象。在2006至2014年這段時期，印度中央政府每年的平均招聘人數僅僅稍高于10萬，與之相較，同期勞動力每年的增量卻達約900萬之巨。盡管在政治層面有著明顯需求，比如為黨派支持者謀取職位空缺，且失業問題已然凸顯成為關鍵政治議題，可職位空缺狀況依舊持續未改。整體而言，政府雇員的潛在供給數量相較實際需求而言，可謂是嚴重過剩。此前有兩位學者針對街區發展辦公室（BDO，即 Block Development Office）展開了一項研究，BDO是印度農村地區服務于約25萬人口的重要基層行政辦公機構，其官方核準的全職崗位平均有48%處于空缺狀態。這項研究表明，若這些已核準卻尚未填補的崗位都能被填充到位，那么政府的核心項目之一《國家農村就業保障法案》（NREGA）將會使就業率提升約10%。

八、一些總結性的思考

自1994年至2019年期間，印度人口新增了4.18億之多，此增量不但超出了其1947年獨立之際的總人口數（1951年人口普查數據顯示為3.61億），甚至還多于美國的總人口規模，而印度的國土面積卻僅為美國的三分之一。盡管印度的國家能力處于相對薄弱狀態，但憑借民主途徑，于20世紀90年代初期順利推行了一系列經濟改革舉措，并在后續的經濟政策制定進程中，為過去25年持續且強勁的經濟增長筑牢了根基。

有關國家角色的研究文獻，通常期望政府能夠扮演一種“恰到好處”的角色：其力量既不能太過微弱，不然就難以制定并施行契合公眾利益的政策；也不能過度強大，否則其“掠奪之手”便會損害私人財產權、市場以及契約。達成這種平衡需要構建一個高效能的官僚體系，并佐以外部的制衡機制，涵蓋對行政權力的憲法性約束、權力分立設置、選舉規則、獨立司法系統、自由媒體監督以及其他諸多相關要素。

然而，正如本文所闡述的，盡管印度表面上具備許多此類“恰到好處”的制度特性，但政府的實際表現卻遠未令人滿意。其在一些偶發性事務方面表現尚佳，在這些事務當中，商品或服務屬于狹義“俱樂部商品”范疇，僅靠小型技術官僚機構便能應對自如。而在政治尋租、社會裂痕相互交織的領域，政府表現則較為遜色。而在需要微觀行為改變的問題上，其表現最差。本文認為，導致這一狀況的根源在于地方政府人手不足、民主制度的“早熟”及不合常規的普選次序，以及印度在種姓、性別歧視方面存在“社會失靈”現象（societal failures）。

印度的經驗暴露出國家能力研究里存在的一項短板：在研究過程中過于側重“制度”（institution）層面，常常對國家的“組織”（organizational）特性有所忽略。即便現有相關文獻，也大多把關注點聚焦于較為狹隘的公務員管理架構上，主要探討的是激勵、監督機制。然而，在人事管理實踐究竟怎樣影響國家表現這一方面，所做的分析卻極為有限。諸如內在激勵所發揮的作用、薪酬結構（并非僅僅是薪酬水平）、晉升規則、人員調配安排、團隊的組建情況以及地方官僚機構的工作環境條件，還有官僚機構在不同職能部門之間，以及地方、邦和聯邦政府等不同層級之間的布局分配等方面，都僅有少量分析探討。

或許，在印度國家能力演進歷程中，最為令人矚目的趨勢便是基層以及一線執行層面狀況的逐步改善。但與此同時，針對政府的宏觀決策能力，人們的質疑之聲也逐漸增多。

印度政府于一線的執行能力正顯著提升，已然能夠快速拓展項目規模，從而惠及數以億計民眾。在過去近十年間，印度政府成功為超3.5億民眾開設銀行賬戶，為8000多萬戶家庭接通燃氣，建成約1億個廁所，覆蓋人群達6億之多，且開啟直接現金轉移計劃，令數千萬農民從中獲益。盡管各個項目均存在數據浮夸情形，在質量把控、推進及時性以及受益群體排除等方面亦面臨諸多挑戰，不過印度政府無疑正逐步構建起將投入轉化為產出的能力。誠然，將此類產出進一步轉化為最終成效屬于后續關鍵步驟。畢竟，廁所的建造并不等同于其能被有效使用，更不等同于大規模衛生條件改良與健康狀況優化，但無論如何，這總歸是一個不錯的起始點。

印度政府正借助技術手段來彌補部分“前端”的薄弱之處，從而推動項目計劃的大規模施行。在此進程中，構建覆蓋全體民眾的金融-生物特征-通信平臺“Aadhaar”，以及打造數字支付平臺“統一支付接口”（UPI）便是有力的例證。伴隨鄉村道路狀況、電氣化程度以及數字接入等方面互聯互通性的顯著提升，公共項目的交付平臺以及市場的運行機制正逐步得以強化。

盡管技術極大地削減了獲取護照、駕照等眾多政府文件或是支付公用事業賬單的交易成本，然而技術本身卻無法將水引入房屋，亦無法把污水排出屋外，更不能在排放前對污水予以處理。基于此，印度迫切需要一個效能更為卓越的國家治理體系，一個地方層級能夠掌控更多資源的國家模式，一個更側重于對公民“向下”負責，而非國家級官僚機構與政客僅僅“向上”負責的國家形態。

相較于微觀層面所取得的進展，印度于宏觀政策制定領域的能力狀況正日益引發各界關注。自獨立以來，印度的精英官僚體系及其政策制定能力向來為外界所稱道，與之形成鮮明對比的是，基層執行人員的執行效能卻飽受詬病。總體而言，印度在宏觀層面展現出良好態勢，然而在執行環節卻差強人意，呈現出一種“頭部強勁、肢體孱弱”的格局特征。

如今，這一態勢似乎正發生轉變。盡管印度在公共項目交付方面有所改進，但其經濟增長卻呈放緩態勢，甚至出現下滑情形。從最高法院至選舉委員會，從印度央行到統計部門，印度政府與民主核心機構的自主性正不斷遭受政治層面的擠壓。以往“薄弱”的印度國家形象，如今已不再精準恰當；然而這種更為強大的國家形態，在印度能夠更高效執行扶貧項目之際，卻也可能在一定程度上對公民自由與民主開放形成限制。有時候，人們確實應當審慎抉擇所追求的目標——畢竟其有可能成為現實狀況。

作者簡介：德韋什·卡普爾（Devesh Kapur)，華盛頓特區約翰·霍普金斯大學保羅-尼采高級國際研究學院（SAIS）和斯塔爾基金會南亞研究教授。

本文編譯自《經濟展望》雜志第34卷第1期，2020年11月6日文章原標題為Why Does the Indian State Both Fail and Succeed? 原文鏈接為：https://www.jstor.org/stable/26873528

本期編輯：余佳軒

本期審核：朱依林 單敏敏

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