重慶高院案例：村委會“整改通知”的性質認定及復議受案范圍界定

裁判要旨

村民委員會作為基層群眾自治組織，在缺乏法律、法規(guī)、規(guī)章明確授權的情況下，不具有行政主體資格。其作出的“整改通知”若僅是對相關法律規(guī)定及后果的告知，未對相對人創(chuàng)設新的權利義務，則該行為不屬于行政行為，亦不屬于行政復議的受案范圍。行政復議機關在受理后經審查認定不符合受理條件，依法駁回申請，程序合法。

案例詳情

重慶市高級人民法院

行 政 判 決 書

（2025）渝行終310號

上訴人（原審原告）張某1，男，漢族，住重慶市梁平區(qū)。

被上訴人（原審被告）重慶市梁平區(qū)人民政府，住所地重慶市梁平區(qū)雙桂街道桂西路6號行政中心綜合大樓6樓。

法定代表人陳某某，區(qū)長。

張某1訴重慶市梁平區(qū)人民政府（簡稱梁平區(qū)政府）行政復議決定一案，不服重慶市第二中級人民法院（2025）渝02行初1號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭對本案進行了審理，現(xiàn)已審理終結。

原審審理查明，張某1繼承其父張某2的梁平區(qū)不動產權第X號權證所載房屋系危房。張某1以排危為由進行施工致墻體垮塌。重慶市梁平區(qū)星橋鎮(zhèn)人民政府收到村民舉報后指派工作人員到現(xiàn)場進行核實，認定張某1建房構成未取得鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可進行建設，遂作出《星橋鎮(zhèn)人民政府責令停止違法建設行為通知書》（梁星停字X號），責令張某1立即停止違法建設行為。該通知當場送達張某1。同日，重慶市梁平區(qū)星橋鎮(zhèn)河井村村民委員會（簡稱河井村委會）作出“整改通知”由張某1簽收，載明：“根據農業(yè)農村委和自然資源局的有關建房要求，‘超高超大’違規(guī)建房的管理制度，對不按規(guī)定依法取得鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可的規(guī)定進行建設的立即停工整改，如不整改的后果自負。”張某1不服該“整改通知”，于2024年6月3日向梁平區(qū)政府提起行政復議申請，梁平區(qū)政府于同日受理后因張某1女婿系梁平區(qū)司法局工作人員，為妥善處理糾紛，于2024年6月19日作出中止行政復議決定。2024年12月19日恢復行政復議審理。2024年12月24日，梁平區(qū)政府作出《行政復議決定書》（梁平府行復X號），以張某1的申請不符合受理條件，決定駁回張某1的行政復議申請。張某1不服該復議決定，向一審法院提起涉案行政訴訟。

原審法院認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。”張某1認為梁平區(qū)政府行政復議決定侵害其合法權益，作為復議決定的相對人，有權提起訴訟，具有原告主體資格。梁平區(qū)政府為適格的被告。

梁平區(qū)政府于2024年6月3日受理張某1的行政復議申請后因回避原因于2024年6月19日中止復議審理，2024年12月19日恢復行政復議審理并于同月24日作出《行政復議決定書》（梁平府行復X號），其審理程序合法。

關于河井村委會作出的“整改通知”是否符合行政復議受理條件。《中華人民共和國行政復議法》第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的行政行為侵犯其合法權益，向行政復議機關提出行政復議申請，行政復議機關辦理行政復議案件，適用本法。前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織的行政行為。”該條明確規(guī)定行政復議法審查的對象是行政行為。行政行為是指行政機關及其工作人員或者行政主體委托的組織或個人實施的行使行政職權的行為。案涉“整改通知”系河井村委會作出，村民委員會系基層群眾自治組織，在建設領域并無法律、法規(guī)、規(guī)章對其授權，其不屬行政主體。雖然該村民委員會作出的是“整改通知”，但該通知并未對張某1設置新的權利義務關系，僅是對相關建設領域政策規(guī)定及法律后果進行告知，不是影響相對人權利義務的行政行為，不屬行政復議受案范圍。梁平區(qū)政府在受理后查明不符合受理條件，對張某1申請予以駁回并無不當。綜上，原審法院遂依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規(guī)定，判決駁回張某1的訴訟請求。

張某1上訴稱，河井村委會向張某1送達“整改通知”系行政行為，該村民委員會根據地方性法規(guī)《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》授權，具有行政主體資格，區(qū)別于法律、法規(guī)、規(guī)章未授權組織。“整改通知”系村民委員會“超越職權”作出，符合“重大且明顯違法”無效行政行為情形，應當經司法審查確認違法。原審法院認定行政復議程序合法錯誤。綜上，請求法院撤銷原審（2025）渝02行初1號行政判決；撤銷梁平區(qū)政府作出的《行政復議決定書》（梁平府行復X號），責令梁平區(qū)政府重新作出受理決定。

梁平區(qū)政府二審中未向本院提交答辯意見。

梁平區(qū)政府在法定期限內向一審法院提交并舉示了以下證據：

第一組：

1.《行政復議決定書》（梁平府行復X號）及送達材料，擬證明梁平區(qū)政府于法定期限內作出復議決定并送達張某1；

第二組：

2.行政復議申請材料；

3.行政復議受理通知書及送達材料；

證據2－3，擬證明張某1不服河井村委會作出的“整改通知”提出行政復議申請材料，梁平區(qū)政府依法予以受理；

第三組：

4.行政復議答復通知書及送達材料、行政復議答復；

5.中止行政復議通知書及送達材料；

6.恢復行政復議審理通知書及送達材料；

證據4－6，擬證明梁平區(qū)政府向河井村委會送達答復通知書，河井村委會按期提交答復；梁平區(qū)政府辦理案涉行政復議案的程序合法。

張某1向一審法院提交并舉示了以下證據：

1.《行政復議決定書》（梁平府行復X號），擬證明梁平區(qū)政府于2024年12月25日作出復議決定。

2.“整改通知”，擬證明河井村委會2024年4月26日作出整改通知；3.《行政復議受理通知書》（梁平府行復X號），擬證明梁平區(qū)政府于2024年6月3日受理張某1請求確認河井村委會作出的《整改通知》無效的行政復議申請；4.答復書、圖片，擬證明河井村委會在行政復議程序中作出答復；5.《中止行政復議審理通知書》（梁平府行復X號），擬證明梁平區(qū)政府于2024年6月19日違法中止行政復議審理；6.《恢復行政復議審理通知書》（梁平府行復X號），擬證明梁平區(qū)政府于2024年12月19日恢復行政復議審理；7.《行政復議決定書》（梁平府行復X號），擬證明梁平區(qū)政府對張某1另案提出的行政復議申請未中止行政復議審理；8.《行政復議決定書》（梁平府行復X號），擬證明梁平區(qū)政府對張某1另案提出的行政復議申請未中止行政復議審理；9.行政復議答復書及證據，擬證明河井村委會全程參與重慶市梁平區(qū)星橋鎮(zhèn)人民政府作出《星橋鎮(zhèn)人民政府責令停止違法建設行為通知書》（梁星停字X號）。

經一審庭審質證，張某1對梁平區(qū)政府舉示證據，認為證據具有真實性、關聯(lián)性，但其內容不具有合法性。梁平區(qū)政府對張某1舉示的證據，證據1－4與梁平區(qū)政府舉證相同，能夠證明梁平區(qū)政府復議程序合法；證據5認可真實性，但不認可證明目的；證據6是正常程序性通知，認可真實性，本身并不違法；證據7－8，達不到張某1的證明目的；證據9具有真實性，不認可其證明目的。

一審法院對經當事人質證的證據認證如下：各方當事人提交證據均具有真實性、合法性、關聯(lián)性，應予采信。

一審前述證據，已隨案移送本院。經審查，一審法院認定的事實屬實，本院予以確認。本院二審認定的事實與一審法院無異。

本院認為，公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，應當符合行政訴訟法規(guī)定的起訴條件。行政訴訟具有行政法上定分止爭的功能，而欲進入法院尋求司法救濟的當事人，法律要求應當具備原被告適格、訴訟權能、權利保護必要等，然后才能進行實體裁判，而是否符合起訴條件是實體裁判的先決前提，常言道：“程序不備，實體不究”。行政訴訟的提起，是否具備實體裁判的先決要件，則屬于法院依職權審查范圍。當事人必須滿足法定起訴條件要求，救濟之門始為當事人開啟，這是程序不可或缺的重要環(huán)節(jié)，行政復議程序的啟動程序亦是如此。

關于河井村委會作出的“整改通知”是否為行政行為，涉及到張某1提出的復議申請是否符合行政復議受理范圍。《中華人民共和國行政復議法》第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的行政行為侵犯其合法權益，向行政復議機關提出行政復議申請，行政復議機關辦理行政復議案件，適用本法。前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織的行政行為。”本案中，案涉“整改通知”系河井村委會作出，村民委員會本身系基層群眾自治組織不是行政機關，各方當事人對此并無爭議。涉及建設領域的《中華人民共和國建筑法》以及相關法律、法規(guī)、規(guī)章并沒有明確授權村民委員會具有針對公民、法人或者其他組織違法建設行為予以查處職權，故其不屬法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織，不能構成行政主體。梁平區(qū)政府據此對張某1復議申請予以駁回，適用法律并無不當。

關于張某1的上訴稱河井村委會系依據地方性法規(guī)《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》五十九條第一款第一項的規(guī)定授權，其具有行政主體資格的理由是否成立。從法律、法規(guī)、規(guī)章授權維度上看，《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》五十九條第一款第一項規(guī)定村民辦理“鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證”時應附具村民委員會意見，該條文調整范圍非常清楚地指向行政許可而不是行政處罰，故該條例并不能證明村民委員會具有法律、法規(guī)、規(guī)章授權其行使建設領域違法行為查處行政職權。另外，從法律規(guī)制效果上看，河井村委會作出的“整改通知”不具有產生規(guī)制當事人權利義務的法律效果，它僅是對當事人違反建設領域法律規(guī)定和法律后果等進行宣傳和提示，故該行為并不是行政行為，當然不屬于行政復議受案范圍。綜上，原審法院判決駁回張某1的訴訟請求，適用法律正確。張某1的上訴理由不能成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費50元，由張某1負擔。

本判決為終審判決。

審判長　　鄔繼榮

審判員　　葉　靜

審判員　　李　艷

二〇二五年九月十一日

書記員　　朱美霖

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