「觀察」定調2026年“三農”工作：守牢糧食安全與防返貧兩條底線，統籌縣域振興

界面新聞記者 | 張旭 界面新聞編輯 | 劉海川

2025年12月10日至11日，中央經濟工作會議在北京舉行。會議部署了2026年經濟工作的八大重點任務。

其中，會議指出，統籌推進以縣城為重要載體的城鎮化建設和鄉村全面振興，推動縣域經濟高質量發展。嚴守耕地紅線，毫不放松抓好糧食生產，促進糧食等重要農產品價格保持在合理水平。持續鞏固拓展脫貧攻堅成果，把常態化幫扶納入鄉村振興戰略統籌實施，守牢不發生規模性返貧致貧底線。

金善寶農業現代化發展研究院研究員、南京財經大學糧食和物資學院教授錢龍告訴界面新聞，歷來中央關于“三農”工作的部署均堅持 “一張藍圖繪到底”的基調，“三農”工作基本盤沒有出現重大變動。

我國三農工作始終圍繞 “兩大底線 + 三大重點” 推進。中國社會科學院農村發展研究所助理研究員余家林告訴界面新聞，兩大底線是國家糧食安全底線與不發生規模性返貧致貧底線；三大重點為提升鄉村產業發展水平、提升鄉村建設水平、提升鄉村治理水平。

當前“三農工作”可概括為“穩中求進”。余家林表示，“穩” 的核心就是守住兩大底線。由于當前農業農村發展態勢平穩，工作重點更多是鞏固既有改革成果，確保改革始終沿著正確方向推進。

談及當前經濟形勢，錢龍指出，鄉村產業發展與促進農民就業、城鄉高度融合與縣域經濟發展，都將成為今年“三農”工作的關鍵方向。

嚴守耕地紅線為何一再強調？

糧食安全是“國之大者”，耕地是糧食生產的命根子。界面新聞注意到，歷年來的中央一號文件以及多次會議都曾反復強調嚴守耕地紅線。

近年來，我國糧食安全總體有保障。據國家統計局12月12日發布的數據顯示，2025年全國糧食總產量14297.5億斤。繼2024年首次突破1.4萬億斤，再次實現高位增產。

“但糧食和重要農產品需求還將持續增長，長遠看糧食供需還呈緊平衡態勢。”余家林指出，從政策信號看，中央反復重申這一要求，是對地方發展的明確導向：發展不能以突破糧食安全底線為代價，任何時候都要把糧食安全放在優先位置。

錢龍也表示，耕地作為糧食生產的“命根子”，是糧食安全的根基，在當前復雜形勢下具有不可替代的作用。中央多次強調嚴守耕地紅線，核心基于三大目標考量。

首先是戰略安全的底線要求。錢龍分析，我國人口基數大，居民生活水平提升使糧食剛性需求呈現快速增長態勢，糧食供需“緊平衡”越來越趨緊。截至2025年11月，我國累計進口糧食進口近1.3億噸，規模再創新高，而國內耕地資源有限，同時面臨城鎮化、工業化、生態化發展的多重壓力。守住耕地紅線，確保耕地數量不減少、質量部降低是實現“谷物基本自給、口糧絕對安全”這一新時期糧食安全觀的關鍵所在。

其次是戰術層面應對多重風險的保障。全球變暖導致極端氣候頻發，地緣政治沖突加劇導致國際糧食市場頻受干擾，糧食貿易和產業鏈供應鏈風險增加。立足國內保障糧食生產，需以充足耕地資源為物質基礎，才能在復雜外部環境中掌握主動權，從而貫徹“以我為主、立足國內”的基本原則。

最后，嚴守耕地紅線不僅滿足當代需求，更關乎代際公平與生態安全。錢龍提到，通過嚴格管控耕地用途、遏制“非農化”和有效管控“非糧化”、減少生態退化和更好地保護耕地質量，可實現農業生產與生態保護的長期協調發展。

為嚴守耕地紅線，余家林建議，未來需持續加大對亂占、破壞耕地等違法行為的整治力度。不過，在組織推進違規占用耕地整改復耕工作時，還應合理設置過渡期，避免采取 “一刀切” 的簡單化處置方式。

探索多主體管護運營新模式

保障國家糧食安全的根本在耕地，而建設高標準農田是提高耕地質量、提升糧食綜合生產能力的重要基礎性工程。

2024年中國鄉村振興綜合調查數據顯示，在472個調查村莊中，有169個村莊開展了高標準農田建設，占比35.88%。在這些村莊中，高標準農田建設面積占村莊耕地總面積的比例平均為36.16%。隨著農業數字化在高標準農田建設中逐步應用，在開展高標準農田建設的村莊中，有17.75%的村莊應用了農業數字化技術。高標準農田建設帶動效應明顯，提高了土地生產率和農戶收益。

此外，相較于非高標準農田，高標準農田糧食的畝產水平為633.56公斤/畝，比非高標農田平均高16.1%；高標準農田的畝均收益為1261.13元/畝，比非高標農田畝均收益平均高20.3%。

在今年3月，中辦、國辦曾印發《逐步把永久基本農田建成高標準農田實施方案》（以下簡稱：《方案》）明確，到2035年，力爭將具備條件的永久基本農田全部建成高標準農田，累計改造提升4.55億畝，新增高效節水灌溉面積1.3億畝。

值得一提的是，目前，高標準農田建設存在定期管護不足且缺少專業的管護主體等問題。“在已經開展高標準農田建設的村莊中，仍有30.59%的村莊缺少定期管護，管護的專業化程度較低。”余家林說。

錢龍也表示，管護環節存在明顯薄弱點。一是管護機制建設滯后，管護資金、專業人員保障不足，地方政府、村集體、新型經營主體的管護責任未明確界定；二是管護模式探索不充分，市場化、專業化或者兩者相互結合的管護路徑尚未成熟；三是資金管控長效機制不完善，資金來源、責任主體等關鍵問題仍需進一步厘清，影響管護工作的持續性和有效性。

錢龍還稱，受財力限制，部分地區在高標準農田建設方面投入相對不足，導致“高標準”并不高。也存在普遍的“重表面、輕本質” 的建設傾向，工程中多將重心放在道路硬化、水電網鋪設等可視化工程上，對耕地質量改良這一核心環節的投入相對薄弱，未能充分發揮地利改善和高標準良田培育對糧食產能的支撐作用。

技術適配也有待地方探索。錢龍表示，建設過程中也存在“一刀切” 現象，不分地區機械的照搬統一標準，而忽視不同區域的自然差異，甚至出現高標準農田建設破壞當地耕地微生態的情況（如水渠建設影響水生生物生存）。

“事實上，東北黑土區、華北鹽堿化地區、南方土壤酸化區等不同區域，耕地改良的重點存在顯著差異，亟需強化因地制宜的技術適配性。”錢龍說。

值得注意的是，上述《方案》提到，需因地制宜推進高標準農田建設，統籌開展田、土、水、路、林、電、技、管綜合治理，將建設重點放在田內。改造提升項目按照缺什么、補什么原則，補齊田間設施短板弱項。

針對管護問題，余家林建議，未來還需探索多主體聯合運營的管護運營新模式，還要在高標準農田建設項目預算編制時要留一部分資金用于后續的管護。

實際上，我國多地正因地制宜探索田地管護運營新模式。據新華網江蘇頻道2025年3月報道，連云港市灌云縣圖河鎮構建“村集體+專業合作社+農戶”共管模式：村組干部成立“護田隊”巡查溝渠，種糧大戶承包片區維護設備，農戶通過“田長制”參與監督，形成多方聯動的管護合力。

平衡耕地保護與縣域經濟

中央經濟工作會議提出，統籌推進以縣城為重要載體的城鎮化建設和鄉村全面振興，推動縣域經濟高質量發展。

在錢龍看來，耕地保護與縣域城鎮化看似存在矛盾，實則是對立統一的關系，可通過融合發展實現協調。

錢龍表示，需強化規劃引領與空間管控。在國土規劃（尤其是縣域規劃）中明確功能區劃分，堅持耕地保護優先，劃定永久基本農田控制線，嚴禁城鎮開發侵占；對優質耕地重點保護，優先進行存量挖掘和利用邊角料土地，同時堅持和優化“增減掛鉤、占補平衡”，推動建設用地節約集約利用。

此外，推進產業融合與價值提升，支持縣域發展農產品精深加工、文旅融合等新業態。錢龍指出，可通過“農業 +”多元化發展模式，實現耕地保護與產業增值相互促進。提升農業效益的同時，反哺城鎮化建設。

最后，完善生態補償與利益協調機制。“對糧食主產區等承擔耕地保護任務較重的地區，通過財政轉移支付、稅收優惠、產銷區產業鏈合作、人才代培養等多元化方式，給予主產區地方政府和種糧農戶經濟補償，讓保護耕地的地區受益，緩解發展矛盾和區域差距。”錢龍說。

余家林則表示，需推進土地要素市場化配置，處理好高質量發展和高水平保護的關系。繼續完善城鄉建設用地增減掛鉤政策，培育發展節余指標交易市場，探索把節余指標交易范圍逐步擴大至全國。同時，拆舊復墾區劃定要充分尊重農民意愿，并通過完善節余指標收益分配機制，保障農民權益。

“在政策實施過程中，還要落實地方政府的監管責任，健全復墾耕地質量驗收制度，完善后續管護和再評價機制，確保復墾耕地數量、質量到位。”余家林說。

余家林認為，上述舉措不僅為節余指標需求方提供更多發展空間，還使得節余指標供給方能夠通過出售節余指標來分享前者的經濟發展成果。等到合適時機，可探索將政策適用范圍從建設用地擴大至各類非耕地地類，也可探索通過農地整理新增耕地面積折抵等方式，拓寬建設用地指標來源渠道。

此外，中央經濟工作會議還提出，促進糧食等重要農產品價格保持在合理水平。錢龍表示，這一“合理水平”并非固定數值，而是綜合多方面因素動態形成的穩定區間，核心考量包括糧食綜合生產成本、市場供求關系、城鄉居民收入水平以及國際糧價波動等，需在多重因素的平衡中實現價格相對穩定，讓糧食生產者彌補種植成本和獲得一定收益，同時讓消費者能夠可持續的負擔。

此次會議還明確，持續鞏固拓展脫貧攻堅成果，把常態化幫扶納入鄉村振興戰略統籌實施，守牢不發生規模性返貧致貧底線。

錢龍表示，將常態化幫扶納入鄉村振興戰略統籌實施，是鞏固脫貧攻堅成果的關鍵舉措。“當前經濟下行壓力較大，需防范規模性返貧風險，避免脫貧成果出現滑坡，確保全面建成小康社會后，中低收入農民群體穩定增收，不陷入返貧困境。”

界面新聞注意到，在今年的十五五規劃中也對此項工作進行了部署。規劃提到，統籌建立常態化防止返貧致貧機制，堅持精準幫扶，完善兜底式保障，強化開發式幫扶，增強內生動力，分層分類幫扶欠發達地區，健全鄉村振興重點幫扶縣支持政策，確保不發生規模性返貧致貧。