黃承偉：在推進鄉村全面振興中持續提升農業防災減災能力

我國是世界上自然災害最嚴重的國家之一。黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》，對“扎實推進鄉村全面振興”“提高防災減災救災能力”作出進一步部署。《中共中央 國務院關于進一步深化農村改革 扎實推進鄉村全面振興的意見》強調，“加強農業防災減災能力建設”。因此，扎實推進鄉村全面振興，必須深刻認識持續提升農業防災減災能力的重大意義，客觀分析持續提升農業防災減災能力面臨的多重挑戰，選擇有效路徑，在扎實推進鄉村全面振興進程中持續提升農業防災減災能力。

持續提升農業防災減災

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能力的重大意義

持續提升農業防災減災能力是扎實推進鄉村全面振興的戰略性、基礎性、支撐性工程，其意義超越單一災害應對范疇，事關糧食安全、產業韌性、生態保護、民生福祉和治理效能等多維度目標的實現。

從政治維度看，農業防災減災是維護國家主權和安全的基石。通過防災減災減少農業損失，可避免因災返貧、物價波動等社會問題，維護社會和諧穩定。實踐證明，持續提升農業防災減災能力有助于筑牢糧食安全根基、夯實鄉村全面振興物質基礎。一方面，防災減災能力直接決定糧食生產穩定性，通過采取高標準農田建設、災后補種技術等措施，可最大限度減少災害損失；另一方面，持續提升農業防災減災能力，可有力保障糧食供應鏈韌性。

從發展維度看，持續提升農業防災減災能力有助于增強鄉村產業韌性、激活鄉村全面振興內生動力。其一，通過防災減災倒逼農業技術革新，推動農業轉型升級。其二，通過氣候資源普查和災害適應性種植，優化農業布局，培育氣候友好型產業。其三，通過防災減災與生態保護協同推進，探索氣候資源價值轉化，促進人與自然和諧共生，踐行綠色發展理念，將防災能力轉化為經濟優勢。

從治理維度看，持續提升農業防災減災能力有助于完善鄉村治理體系、提升基層抗風險能力。各地通過構建“縣—鄉—村”三級預警響應機制，進一步提升應急管理效能。通過推動多元主體參與防災減災，鼓勵社會化服務組織、保險機構、科研院所參與防災減災，促進社會協同共治。

當前面臨的挑戰

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在扎實推進鄉村全面振興進程中，持續提升農業防災減災能力面臨多重挑戰，這些挑戰既涉及基礎設施、技術支撐等硬件方面存在的短板，也包含需要突破的制度設計、主體協同等方面的瓶頸。

基礎設施薄弱，防災硬件與韌性不足。主要是防洪排澇設施標準低，應急避難場所數量不足，監測設備覆蓋率低。

技術支撐不足，智慧化轉型困難。主要是預警系統精準性不足，智能裝備應用受限，數據共享與協同不足等。

資金與保險機制不完善。主要包括財政投入不足（農村防災設施建設主要依賴中央轉移支付，地方配套資金有限），農業保險覆蓋面窄（參保率不足、理賠機制不靈活），金融支持工具缺乏等。

基層能力與主體協同存在短板。主要是專業隊伍技能水平較低，社會力量參與不足，部門協同效率低等。

自然因素與新型風險疊加。主要是極端天氣頻發，次生災害風險上升，生產生活方式發生變化，如鄉村旅游、民宿經濟等新業態帶來火災、擁擠踩踏等隱患，但防災規劃未同步更新等。

制度與政策執行存在障礙。主要是責任體系不清晰，政策落地有困難，生態保護與防災存在矛盾，如部分地區為追求短期經濟利益，破壞防護林生態緩沖帶，加劇災害風險。

路徑選擇

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在扎實推進鄉村全面振興中持續提升農業防災減災能力，必須以系統性思維統籌發展和安全，通過機制創新、技術賦能和產業融合實現“防災護農、減災興村”。

以提升農業防災減災能力筑牢農業安全根基，夯實鄉村全面振興物質基礎。一是構建全鏈條災害防御體系。工程與非工程措施并重，推進高標準農田建設，完善灌排設施和防洪排澇工程。 利用應急廣播、氣象預警機制等渠道實現災害信息全覆蓋。強化農業保險與金融支持，主要是推廣完全成本保險、氣象指數保險等產品，探索“氣候貸”融資模式等。

以提升農業防災減災能力賦能產業轉型升級，激發鄉村全面振興內生動力。農業防災減災能力提升可成為產業升級的“加速器”，推動傳統農業向智慧化、綠色化、融合化轉型，為鄉村全面振興注入持久動能。具體策略為：通過技術賦能，構建智慧農業防災體系，驅動產業提質增效；實施金融創新，開發風險對沖工具，增強農業產業抗風險能力；推動業態融合，延伸農業產業鏈條，培育農業新質生產力；強化制度保障，完善政策支持體系，激發市場主體活力；大力培育主體，強化人才與組織支撐，構建協同創新生態；開展氣候資源普查與區劃 ，推廣災害適應性種植技術，大力發展氣候友好型特色農業。

以提升農業防災減災能力帶動鄉村基礎設施完善，提升鄉村全面振興支撐能力。以防災需求為導向，統籌規劃基礎設施布局，如構建“防災+基建”一體化規劃體系，強化基礎設施韌性設計。以科技賦能基礎設施，推動智慧化升級，如建設智能監測與預警系統，推廣應用數字化設施。以政策整合資金，保障基礎設施可持續投入，如多渠道籌措資金，建立健全長效管護機制。以產業融合為導向，提升基礎設施綜合效益，如大力推進“防災+產業”協同發展，加強冷鏈物流與電商基建。以生態治理為基礎，夯實基礎設施生態本底，如實施生態修復工程 ，推廣綠色交通網絡 、“零碳”村莊等低碳基礎設施。以制度創新為保障，破解基礎設施管理難題，如健全權責明晰的管理機制，組織社會協同參與。

以提升農業防災減災能力促進基層治理效能提升，構建鄉村全面振興長效機制。農業防災減災能力提升可成為鄉村基層治理效能升級的“催化劑”，推動鄉村全面振興從“被動救災”轉向“主動創安”，實現“防災護農、治理興村”的可持續發展。具體措施包括：提升農業防災減災能力，促進基層防災組織體系完善，強化治理責任閉環，健全“政府主導—社會協同”機制，提升基層防災自治能力，激發治理內生動力，融合防災與產業發展，強化基層應急能力建設。

以提升農業防災減災能力促進綠色可持續發展，拓展鄉村全面振興生態價值。通過技術創新、模式重構和制度設計，將防災減災與生態保護、產業升級深度融合，構建“防災護生態、生態促產業、產業反哺鄉村”的良性循環。具體策略包括：構建生態防災技術體系，推動綠色生產轉型；實施生態修復工程，提升農田系統韌性；創新綠色金融與政策工具，激活生態價值；培育綠色產業新業態，拓展生態增值空間；完善制度保障，構建長效發展機制。

以提升農業防災減災能力強化政策協同與創新保障，確保農業產能。通過制度設計、資源整合、技術賦能等多維度突破，構建“政策引導—科技支撐—金融保障—考核驅動 ”的全鏈條協同機制 。具體措施：從政策層面，推進跨部門協同、中央地方聯動、法規標準完善；從科技運用層面，推動智能監測、抗逆品種、綠色技術突破；從資金層面，實行財政補貼、創新保險舉措、試點氣候金融工具；從考核層面看，把提升農業防災減災能力納入鄉村全面振興考核，實行績效激勵，壓緊壓實責任。

（作者為中國鄉村振興發展中心原主任、二級研究員）

來 源：中國應急管理報

總監制：姚卜成

監 制：韓世雄

編 輯：張瓊文