趙佳麗 等 | 教材治理現代化的事權承接起點、邏輯表征與實踐進路

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趙佳麗，& 羅生全.(2025).教材治理現代化的事權承接起點、邏輯表征與實踐進路. 中國遠程教育(12),111-122.

教材治理現代化的事權承接起點、邏輯表征與實踐進路
趙佳麗, 羅生全

【摘要】隨著社會的轉型變革、我國教材領導體系和組織框架的成形，教材領域的事權分配體系更為健全。在國家統一的事權分配下，地方對教材行政事權、教育事權、社會事權的承接彰顯出地方主體參與教材治理，以維護國家意志和穩固權力結構的必要性。事權承接為教材治理現代化提供了一個地方主體參與協同治理的視角。通過為何承接、承接什么、誰來承接來呈現教材治理現代化的概貌，可以明確地方主體參與教材治理的事權承接起點，并形成行政主體以權力規制為軸心、教育主體以自主實踐為依托和社會主體以契約達成為紐帶的三重事權承接邏輯，促使教材治理現代化表征為直接治理、調適治理和有效治理。為落實教材治理的國家立場和權力選擇，激發地方主體積極性，有必要增強教材制度韌性，優化教材政策治理體系；提高地方事權承接力，激發主體教材治理活力；構建公共治理空間，促進教材治理全域發展。

【關鍵詞】教材治理; 事權承接; 現代化; 國家權力; 地方主體

隨著國家治理體系和治理能力現代化水平明顯提高，教材成為我國教育治理的重點領域。當前基于黨中央將教材建設作為國家事權的上層規劃、中國特色高質量教材體系需守好“主權防線”的現實境況，國家明確提出要堅持黨管教材，深化教育領域綜合改革，加強教材建設與管理。從健全統籌為主、統分結合、分類指導的國家教材制度（教育部, 2019），建成高校、中小學各學段上下貫通、有機銜接、相互協調、科學合理的課程教材體系（教育部, 2014）出發，全面完善了我國教材系統的事權分配格局，體現教育治理能力和治理體系現代化水平的成果——教材治理制度安排成為教育強國建設的重要標志（張志勇 & 趙新亮, 2024），推動了我國教材治理體系和治理能力的現代化。面對統一的教材事權安排，承接國家事權安排的地方，包括各級政府、學校、社會等主體在內的教材制度理解力、執行力和執行效果是非常重要的，直接關乎教材治理現代化目標的實現。因此，有必要從事權承接的視角即地方層面出發，重申教材治理的國家立場，促進地方同國家教材安排的邏輯自洽，從而尋得教材治理現代化的實踐進路，助力教材育人質量的提升。

一、

教材治理現代化：一個事權承接的視角

隨著教育領域深化改革行動的推進，教材成為教育治理的重點領域，教材治理現代化成為教育系統轉型升級和產業結構調整的戰略選擇。從起源來看，現代化是伴隨新興生產資料出現促進生產力提升，引發較先進社會對較落后社會沖擊的影響過程，是一種歷史的轉變過程，如蒸汽機推動工業時代到來、人工智能推動數字化轉型的進程等。從性質上看，現代化體現為社會結構的調整，現代化代表的是一種全新的社會關系結構，強調人類從經濟、政治、文化、社會各領域的非理性無序狀態走向一個理性的有序社會（張靜, 1990），是一種體制化、秩序化、理性化的結構延續。從應用來看，現代化是社會發展的結果，涉及政治、經濟、文化、社會、生活方式等方面，推動了現代化的教育、現代化的生活、現代化的社會等的形成。雖然人們對現代化的理解莫衷一是，但最初以工業化、機械化、高效率、專業化詮釋的現代化，現已具有公平公正、民主平等、開放共享等內涵，對現代化的界定也從過去物象層面的闡釋轉向理念層面的理解，即現代化是人類通過不斷地解放身體與思想，促進社會發展進步的動態實踐過程。訴諸教材領域，教材治理現代化就是以現代治理理念，不斷優化調整教材管理體系和權力的過程，從而推動教材系統變革適應社會發展。

當前，教材治理現代化備受學界關注并取得重要研究進展。一是在認識論層面，主要將教材治理現代化作為我國教材建設與管理的根本追求（楊柳, 2024）、改革目標（陳淑清, 2023）或改革理念（王攀峰, 2024），以馬克思主義理論為指導，堅持黨管教材，強調工具理性與價值理性、效率與公平、國家利益與地方利益的多元統一。二是在價值論層面，一方面，聚焦“教材治理”的現代化，通過激發教材治理的工具性價值，如教材治理理念的更新、治理手段的豐富、治理制度的完善等，強調國家元治理功能的發揮，突出教材治理的國家立場和權力主導（羅建河 & 康翠萍, 2021）；另一方面，聚焦“教材”的治理現代化，以“什么知識進教材”落腳于教材內容治理，基于對教材知識邊界、學科知識轉化等問題的討論，挖掘教材本身的人文價值，提出以“善”的倫理精神成就教材，使教材治理真正成為“善的事業”（陳煌 & 楊兆山, 2023），以落實立德樹人的根本任務。三是在實踐論層面，普遍認為教材治理現代化涵蓋教材治理體系現代化和教材治理能力現代化兩方面，探尋教材治理的綜合改革路徑（張振 & 劉學智, 2023）、文化路徑（李學 & 何金梅, 2023）、法治路徑（羅生全 & 楊柳, 2021），涉及政府（羅生全 & 隨國棟, 2023）、學校（趙佳麗 & 羅生全, 2023）、教師（朱華 & 王紫悅, 2023）等，并構建出縱向銜接與橫向配合以及類型交叉的現代化教材體系（劉學智 & 張振, 2018），通過共治手段提升主體教材治理能力，推動教材建設這一公共事務的發展。

回溯已有研究，無論是對教材本體的價值性挖掘，還是對教材建設歷史、教材治理過程和治理效果的事實性考察，都趨向于澄清教材治理現代化的權力本質，明確教材治理的國家立場和意識形態選擇。從政治學和管理學范疇來看，實際建構了教材治理現代化的國家視角，即事權分配視角。在此視角下，人們更關注現代化教材治理體系的規劃設計、教材政策制度的統一供給，疏于從各級政府、學校、社會等層面探討國家事權運行過程和落實效果，即缺乏地方視角。當然此處的“地方”并不局限于政治學范疇的政府及相關行政組織部門，而是將受國家權力根本制約的學校、家長、出版單位、發行商、專家等囊括其中，形成廣義的“地方主體”理解，凸顯出國家對所有教材治理主體的意識形態統領和權力制約作用。因此，循著權力路線，有事權的分配必然有事權的承接。地方治理主體作為承接國家事權安排的核心，其對國家意志的理解、對教材政策制度的執行和實踐轉化，直接影響國家權力結構和文化安全。作為落實國家教材治理各項政策制度和安排的“最后一公里”，地方的事權承接關乎教材治理現代化戰略的實現。值得注意的是，不同于事權下放、分權、放權等提法，強調上級在權力分配中的主動性、主導性，“事權承接”更強調地方主體的行為表現，與教材治理現代化的協同治理內涵更契合。綜上所述，事權承接視角下的教材治理現代化，就是要堅持以國家意志主導和權責分配為核心，通過協同地方多元主體共同管理教材這一公共事務，從而提供高質量教材產品和服務。

二、

教材治理現代化的事權承接起點

事權承接視角的引入，不僅明確了教材治理現代化的權力內蘊，還凸顯了地方協同參與國家統一教材治理的必要性和緊迫性。澄清教材治理現代化目標、內容和參與主體，旨在系統呈現教材治理現代化的基本樣貌，這既是推進教材治理現代化的基本前提，也是地方承接國家事權安排的邏輯起點。

（一）教材治理現代化目標：為何承接？

現代化是新時期教材治理的核心要義。較之處于絕對領導地位的國家，各級政府及教育行政部門、學校、社會團體或個人等代表的地方，既是參與教材建設與管理的最大群體，還構成了國家權力實踐的“運行場”，這就使“央地關系成為當代中國國家治理現代化的一個‘軸心問題’”（封麗霞, 2020），地方成為教材治理現代化的關鍵主體。一方面，旨在以地方執行活力暢通國家縱向教材治理體系的政策梗阻。“縱向治理”宏觀上是中央和地方關系的一種國家治理話語，目前中央已完成國家教材治理制度設計的“最先一公里”，即明確堅持黨管教材，將教材建設作為國家事權，不斷強化教材建設與管理制度建設，建立健全教材編寫、審核、修訂、選用、使用、監測等環節的協調與合作機制，有序推進大中小學教材建設質量提升，打造出具有中國特色的社會主義教材體系，但在確保系統性、規范性的同時，還需盤活“央地兩個積極性”，以地方的政策執行和具體行動有效落實國家要求。另一方面，旨在以央地協同促進教材育人質量的提升。“現代化，說到底，是人的現代化。教育現代化的終極價值判斷是人的發展，是人的解放和主體性的躍升”（裴娣娜, 2004），即教材治理的核心旨歸是促進人的現代化。教材作為國家意志的核心載體，是育人育才的重要依托，但教材本身并無價值，其價值是由人所賦予的，這就極易導致人們將價值偏好、利益訴求等融入教材內容、教材管理過程之中，以教材政治、經濟、文化、社會等功能替代育人功能，降解教材的育人屬性。當前仍需在國家和地方之間達成教材育人的共識，以實現主體立場的統一，釋放出教材治理的最大效能。

（二）教材治理現代化內容：承接什么？

從教材管理到教材治理，再到教材治理現代化，不僅是教材治理方式方法的改變，更是治理思路的變革。過去受“自上而下”、建制式的教材變革范式影響，傳遞出一種以權屬定事性、以權配事的教材治理思路，而今我國“放管服”改革的深化激發了地方主體參與的主動性和積極性，涌現出“自下而上”“草根式”“扁平化”“多中心”的多元治理模式。在此背景下，主體間如何分配教材治理事項、權力和履行教材治理責任，促進教材治理現代化目標的實現成為核心任務，形成了一種以事性定權屬的教材治理思路。教材作為一種公共產品，教材治理作為一項公共事務，其公共屬性決定了教材治理內容的復雜性、多樣性。按照教材治理事項的特性，地方主體需要承接的，一是教材治理的行政事權。行政事權強調教材治理事項的完成是以相應的行政權力作保障。作為一種法定權力，行政權力以強制性和權威性為依托，從國家或區域層面來規劃教材資源配置，兼顧公平和效率，從而確保教材建設與管理的規范性、統一性。具體承接事項包括教材政策制度的制定，教材意識形態、科學性和適用性的審查監督，教材經費、出版發行、推廣使用以及三科統編教材的管理等。其中，與國家所制定政策的指導性、全局性不同，地方更關注政策的區域可實施性，在政策解釋、實施方案上彰顯地方特色和需求。二是教材治理的社會事權。社會事權是社會力量參與公共事務所承擔的管理、服務、監督的權力和責任，其引入市場競爭機制，激發教材治理活力，同時社會群體的多元參與使教材內容更加豐富，能滿足不同群體的需求。具體承接事項包括教材編寫、出版、發行、定價、回收、監督、評價等，充分體現了社會權力或市場權力的外在制約作用。市場化的存在不僅增加了地方主體參與教材治理的可能性，還豐富了教材治理模式或方法。三是教材治理的教育事權。教育事權是指教材治理過程的推進和事項的完成需以主體的教育權力作保證，遵循教育規律是其運行的根本依據，這就凸顯了教育事權的專業實踐性，具體通過組織專家和教師編寫符合教育教學需求的教材，培訓指導教師規范使用教材，通過教學反饋、評估等不斷優化、更新教材內容等，從而確保教材的教育性和實用性。因此，教育事權重點涉及教材編寫、教材使用、效果評估等事項。無論是行政事權、社會事權，還是教育事權，三者在教材治理過程中都有其獨特的角色和功能，但都在國家統一的權力框架下相互配合，以打造高質量的教材共同推動教材治理的現代化。

（三）教材治理現代化主體：誰來承接？

面對不同的教材治理事項和權力，誰來承接關乎教材治理效果的達成。教材治理現代化首要表征為治理主體的變化，即打破過去國家或行政管理主體的單一治理，轉向各級政府、學校、社會團體等多主體參與的地方協同治理。按照事項特征和權力性質，參與教材治理的地方主體包括行政主體、教育主體和社會主體。第一，以教育行政管理部門為代表的行政主體，包括省市縣各級政府、教育管理部門和教材委員會。作為國家意志的“直接代言人”，行政主體具有高度的政治認同和鮮明的科層屬性，國家的內在賦權使其擁有天然的話語優勢，能演變成一種合法性力量，這就決定了行政主體對所有教材建設事項負有直接責任。第二，以學校為代表的教育主體，如大中小學校、職業院校、教研單位及相關人員，主要通過自身專業權威來影響教材使用或實施。學校成為一個具有自主性、能動性的教材實踐主體，作為一種教育權力而存在。第三，以市場、特定團體或組織為代表的社會主體，如出版社、印刷廠、經銷書店、第三方監測機構、教育咨詢公司等，他們因利益組成一個相對獨立的教材治理單元，主要遵循市場機制參與教育治理活動，按照市場規律和文化習俗開展自我管理和約束（王莉莉, 2016），通過提供課程教材咨詢、印刷、出版、發行、售后服務、跟蹤指導、使用培訓等，提高了教材治理的針對性、有效性。正是地方不同主體對教材行政事權、教育事權、社會事權的承接，促進了我國教材治理體系的秩序化運行，教材治理成為“一種重要的以利益表達、協商和保障為重點的利益調整機制，改變了傳統封閉單向維度的利益表達機制，致力于建設多方利益主體或組織共同參與的利益表達平臺和決策參與渠道”（褚宏啟 & 賈繼娥, 2014）。

三、

教材治理現代化的事權承接邏輯表征

隨著我國將教材建設作為國家事權，加大了國家權力對教材的滲透力度和范圍，明確國家是所有教材事權的分配者，而各級政府及教育管理部門、學校、社會組織等地方屬于事權承接者。作為承接國家事權安排的最大群體，地方是與一線教材使用者有密切聯系的基層治理主體。地方對國家所分配教材權力“接不接得住”“接得好不好”，對所安排教材事項“有沒有完成”“完成得好不好”，是衡量教材治理效果和教材治理現代化進程的重要標準。為促進國家有關教材治理事、權、責安排的層層落實與轉化，地方主體會采用不同的承接策略，進而形成不同的治理邏輯。

（一）直接治理：以行政主體權力規制為軸心的承接邏輯

以行政身份識別的各級政府及教育管理部門，為教材建設與管理提供了制度性支持，形成一條行政主體治理的路線。地方行政主體憑借自身所擁有的制度優勢，確保國家意志和教材決策準確傳遞給地方，提升教材治理的行動效率，此時國家和地方政府及教育管理部門以行政權力為核心形成了一種高組織關聯性的教材治理關系。其中，國務院、教育部等成為國家級教材治理主體，省、州市、區縣級政府及相關教育管理部門，如省教育廳、市教委、區縣教體局等成為地方一級的教材治理主體，這些主體組成了一個“自上而下”的科層制系統，居于頂端的是中央政府，以下各層則是各級地方政府（高韞芳, 2009, p.55）或教育管理部門，國家和地方的行為規則和權力邊界受到嚴格約束，上級部門始終占據權力選擇的優勢地位（葉貴仁 & 陳燕玲, 2021）。換言之，國家成為“首級事權分配者”，地方政府及教育管理部門成為事權承接者。地方所擁有教材權力依賴于國家主體的權力讓渡，一旦國家拒絕讓渡權力，地方政府及教育管理部門就形同虛設，會增加上級教材管理部門的支出責任，加重教材治理的國家負擔，反之則會增大教材治理的地方責任和風險。因此，在政策制度、行政命令等行政手段的制約下，地方政府及教育管理部門代表的行政主體主要以直接承接的方式落實國家事權安排，即在上級政府下放事權后，下級政府將這些下放的事權納入本級政府職責范圍，并根據實際需要匹配履職所需的人員和專業技術等軟硬件條件的過程（寇大偉, 2024）。

地方行政主體置身行政權力構筑的教材治理“核心層”，對國家教材事權的直接承接，一方面表現為價值承接，夯實教材治理的國家立場與選擇。作為依法行使國家權力、執行國家行政職能的機關，行政主體需確保自身與國家立場保持高度一致，并將對國家的政治認同、制度認同、文化認同等融入教材治理全過程，以更好落實國家關于培養什么人、怎樣培養人、為誰培養人的戰略思考，培養出更多堅定的社會主義建設者和接班人。另一方面表現為結構承接，穩固國家權力組織結構。在我國現行憲政法制框架內，除了諸如外交、國防等少數事關國家主權的事權專屬于中央的職責之外，地方的事權幾乎是中央的翻版，各級地方機構和職能設置基本上就是中央的鏡像（黃韜, 2015a）。2017年國家教材委員會、教材局等機構的成立，完善了我國教材建設的領導體制。各省市也紛紛成立專門的教材管理部門，逐漸厘清教材治理的地方權力和責任，加強了各級教材管理部門之間的內部聯系。此外，行政主體以直接承接的方式參與教材治理，不等于其只能搬運、盲目套用、轉發國家政策制度或上級通知，其會憑借“行政自由裁量權”，即一種對行政行為方式、范圍、種類和幅度等的選擇權（張正德 & 況由志, 2004, p.93），在不違背國家大政方針和法定要求的前提下，行政主體重新調整分配域內教材資源，做出符合地方發展實際需求的教材決定，彰顯了政策制度的地方執行韌性。

（二）調適治理：以教育主體自主實踐為依托的承接邏輯

隨著國家將教材事權下放到地方政府及教育管理部門，就進入了教材治理的“轉化層”，地方行政主體開始由原來的事權承接者變為分配者，即“次級事權分配者”。學校成為事權承接者，教材治理重點轉向行政部門與學校間的關系調整，涉及行政資源、專業資源的有效整合，衍生出一條教育主體主導的治理路線。區別于地方政府及教育管理部門對行政權力的依賴，學校作為承擔日常教育教學的專職機構，主要憑借自身專業權威掌握教育權力來嵌入國家搭建的權力關系網中。然而，處于國家權力鏈條末端的學校，遠離國家權力中心和制度中心，國家所作教材決策或安排只有通過各級地方政府及相關教育管理部門才能落實到學校場域，這就為學校治理提供了自主實踐空間。進入由教育權力架設的教材治理圈層，學校承接國家或地方所做事權安排，既是忠實執行國家和地方制度要求的過程，也是滿足師生等主體的教育需求的過程，關鍵是將教材建設的政策制度、通知要求、方案計劃、行動規劃等，以可理解、可操作的方式呈現出來，將國家和地方教材治理的“藍圖”轉化為“施工圖”，確保學校能管、教師能教、學生能學，強調了學校治理的教育性原則。因此，以學校為代表的教育權力主體，主要采用調適承接的方式開展教材治理。

教育主體對國家事權的承接，本質上實現了治理空間的跨界，從制度空間進入專業空間，使教材治理成為一項教育內部事項，強調了主體的教育責任擔當，從而激發學校教材治理活力。第一，通過共識調適強化教材意識，形成教材治理認同。在學校課程管理、課堂教學、教研活動中，加強教師對課程方案、各學科課程標準、教材等課程文件的研讀，突出新課標、新教材的教學引領作用，使得師生能準確掌握教材內容及其背后隱藏的價值文化，從“教教材”轉向“用教材”“用好教材”。第二，通過動員調適存續人力資源，夯實教材治理基礎。教育主體充分發揮資源統籌作用，加強名校長引領，動員教師加入或組建名師、名班主任工作室，積極申報骨干教師、優秀教師等榮譽，通過“以點帶面”的方式將優質課程教材經驗傳遞給所有老師，促進教師專業發展與進步。第三，通過資源調適整合多方力量，釋放教材治理合力。學校作為教材治理的核心，積極向外探索社會資源，如將不同主體的利益耦合到學校教材治理框架中，以社會服務購買、大中小學校合作、科研副校長掛職、專家進校、掛牌科研基地和實訓基地等方式，積極探索學校教材治理的聯盟機制、合作機制，形成共生發展和相互支持的教材治理共同體。

（三）有效治理：以社會主體契約達成為紐帶的承接邏輯

社會主體是超越了地方行政主體、教育主體并展現主體治理韌性的一種力量。以社會主體為核心，聯動行政主體、教育主體構成的教材治理“選擇層”，主要履行教材治理的社會責任和義務，這是因為無論是行政主體還是教育主體，其教材行動都具有明顯的向上性、非選擇性，旨在滿足國家“普遍觀照”和“中位選擇”要求，但這些官方組織很大程度上是無法滿足用戶個性化教材訴求的，加上缺乏自主創新或獨立運作的條件，因此需要社會主體的介入。囿于國家和社會間松散的權力關系，行政主體和教育主體主要通過委托代理、合同契約、“外包”、轉讓等方式增加社會責任支出，如教材插圖的繪制、教材排版、印刷發行等，社會主體一旦同其達成契約關系，就確認了自身事權承接者的身份，需要高效完成約定的教材事項。在此過程中，社會主體往往會憑借自身的利益整合優勢，將內部成員的利益聚合并形成對政府行為新的“壓力”和動力，共同促成包括政府和社會在內的一致行動（江必新 & 李沫, 2014），如通過社會監督、信息披露、輿論造勢、對話協商等方式，影響教材編寫、修訂、審核、評價、管理等環節；通過教材定價、印刷裝幀、紙張質量、流通版本等，左右教材市場供需鏈。面對國家和學校主體的差異性要求，社會主體以有效承接的方式履行教材責任與義務，從而為所屬階層、團體或個人謀得更多利益。

隨著治理理念的深入，社會主體已從過去的“旁觀者”變為“當事人”，開始將自身實踐權威轉化為一種社會權力機制。有效承接既是一種積極的教材治理策略，更是社會主體參與國家事權分配的重要選擇。具體表現為：其一，有限承接教材治理權力，承認“國治”范疇。我國法律明確規定了教材由國家生產和提供，所有教材的內容都需通過國家意識形態的審查核準才能提供給全體人民使用。教材是一種“外部性”極大的公共產品，即成本的負擔與收益的獲得不會被限定在特定區域內（黃韜, 2015b, p.44），這就決定了社會只能接受國家所分配的部分教材事項，無法取得權力主導地位。其二，選擇性承接教材事項，建構“屬己”的教材治理秩序。在行政主體和教育主體的雙重制約下，按照注意力分配理論，社會主體往往只能聚焦有限目標，對下放的教材管理事權根據輕重緩急進行自主承接與安排，如將所承接的事權按優先度劃分為滿足自身利益的事權、重點問責考核落實的事權、無考核無要求的事權，對應表現出積極承接、重點承接、隨意承接等態度。其三，創新承接教材治理責任，牽制他主體行為。人工智能技術豐富了社會主體的責任履行方式，使其能利用大數據、云計算等跟蹤分析教材使用情況，實現教材治理的定制化；能優化教材編寫、審查、出版、發行流程，提高工作效率，縮短更新周期；能實時收集公眾意見，優化教材反饋和修訂機制。

四、

指向事權承接效能提升的教材治理現代化實踐進路

基于事權承接視角的教材治理現代化，強調了地方參與的教材治理機制設計和運行，旨在通過教材建設這一公共事務，充分激發地方主體的教材治理活力，使其成為塑造社會的重要力量。

（一）增強教材制度韌性，優化教材政策治理體系

制度建設是教材治理現代化的第一步，也是關鍵一步。近年來國家出臺系列政策文件或規范，系統描繪了我國教材治理藍圖，開創出多主體參與的教材治理格局。不過立足制度執行層面，呈現出國家制度供給充分而地方準備不足，行政主體高頻回應而教育主體低頻響應，國家治理勢強而地方參與治理勢弱。因此，有必要在下好“全國一盤棋”的基礎上，增強教材制度韌性來滿足因時因地的發展需要，其中韌性是指回應壓力和限制條件而激發的一種變化、適應和改變的能力（張勤 & 宋青勵, 2021），意在避免教材治理體系的功能失衡。第一，在政策制度供給上，建立以國家權力為中心、以教材共治為發展愿景的統分制度。繼續出臺鼓勵教材協同共治的政策文件，賦予地方行政主體、社會主體、教育主體等更多的教材評價權、建議權、監督權等，保障教材治理的合法性、合理性，增強地方主體參與的積極性。第二，在政策內容設計上，要建立教材彈性政策框架，優化教材治理體系。置身這個復雜多元、不確定的時代，智能技術的引入帶來信息爆炸、知識高速更新等問題。因此，要建立教材內容的“定期更新機制”，對教材進行全面評估與修訂，確保教材與時俱進。同時，建立教材管理“觸發機制”和“響應機制”，確保教材監測指標達到某一閾值、遭遇突發事件或問題時，能自動啟動相應的應對措施。第三，在政策制度評價上，要引入社會評分機制，強化教材管理與監督效果。即允許教師、學生、家長、社會團體、媒體等對教材建設與管理進行評分，強化評分結果應用，將公眾評分結果作為國家和地方開展教材治理的重要依據，為教材治理效果的評估提供證據支持。

（二）提高地方事權承接力，激發主體教材治理活力

教材治理不僅是一套規則和一種活動，更是一個協調過程和一種持續的互動，它將行政主體、教育主體和社會主體等牽涉其中，構建出一個復雜多層次的教材治理關系網絡。在有限的權力行使空間內，如何平衡多主體需求建立共生發展的教材治理關系，如何協調教材治理的多元邏輯和整合多主體力量形成教材治理合力，顯得尤為重要。首先，應明確不同主體作為事權承接者的共同身份標識。通過統一的身份識別，增強地方主體參與教材治理的歸屬感，使其與國家立場始終保持一致，從而用好國家所讓渡的權力，履行好教材治理的行政責任、教育責任和社會責任。其次，提高地方多元主體對教材事權的承接能力。教材治理過程本質上是一個政策制度的執行過程，政策執行過程中每一層級中的每一個組織都是行動者，每一個政策行動者都具有自己特定的能力、認知以及偏好（張賢明 & 張力偉, 2021），地方主體提高教材事權承接力的關鍵就在于提升制度理解力、執行力和轉化力。因此，聚焦教材管理秩序，行政主體要準確掌握政策制度、指示要求背后隱藏的國家教材治理意圖，在理念執行上“不打折扣”，同時也要避免成為“文件搬運工”，制定出體現國家意志和地方需求的地方性補充文件。聚焦教材使用事項，教育主體要以課程方案和課程標準為準繩，規范自身教育教學實踐活動和行為。聚焦教材出版發行、監督評價等事項，社會主體要理性解讀媒介平臺中的教材現象、國家和學校教材治理行為等，避免被技術或其他利益主體裹挾，通過整合自身資源優勢，為國家和地方其他主體提供支持。最后，以國家這一權力主體為軸心，建立地方多主體協同參與的教材治理共同體。在教材治理現代化的共同事項下，應打破碎片化治理、片面治理的現狀，走向共同治理。國家是治理體系現代化中具有權威引領功能的重大責任主體，遵循、維系和保障國家邏輯是治理體系現代化進程中必須堅守的基本原則（陳進華, 2019），這就使國家成為教材治理的最大單元，行政主體、教育主體、社會主體等成為具體治理單元，各單元要在分項而治的基礎上實現資源共享、優勢互補、責任共擔，釋放教材治理的地方效能。

（三）構建公共治理空間，促進教材治理全域發展

優化教材治理結構和方式，統籌行政主體、教育主體和社會主體，提升教材治理的地方效果和價值，是教材治理現代化的重要旨歸。基于不同的事權承接邏輯，教材治理的突破點是以公共空間為核心，以“數治”賦能構建開放共促的教材公共治理空間。學校實質是教材公共治理空間的具化表現。因此，教材治理的現代化對于教材公共治理空間而言，就是要讓地方各類教材主體立足教育或學校場域，指向學生發展本身，在促進教材育人質量提升的過程中彰顯國家治理張力，更加積極地融入現代化進程，特別是要實現信息技術與教材治理的深度融合。第一，以大數據賦能教材決策治理。利用大數據信息打造智慧教材治理場景，突破時間、數據、場所的物理界限，建立智能化的教材決策支持系統，通過在線生成可視化的教材使用圖譜，不同主體能構建教材使用決策模型，從而促進相關行政決策、社會決策或教育決策的提出。第二，以傳播技術賦能教材輿論治理。利用人工智能、大數據等，實時分析社交媒體或公眾關于教材的輿論情緒、熱點分布，通過生成“輿論情緒地圖”，精準制定教材輿論引導策略。通過虛擬現實技術（VR）、增強現實技術（AR）等真實展現教材輿論傳播過程和影響，增進公眾對教材輿論治理的理解，從而形成積極的輿論導向和氛圍。第三，以智能適應技術賦能教材用戶治理。用戶治理的核心是滿足教材使用者的需要，學生作為教材的主要使用者，自然成為教材治理的重中之重，由此可引進智能適應學習分析系統為學生精準畫像、提供AI教材輔助工具幫助學生學習，以及利用虛擬學習助手、情感計算等識別學生情緒和調整內容推薦，以增強學生的學習滿意度和體驗感。第四，以區塊鏈技術賦能教材審查治理。利用區塊鏈技術記錄和保存教材編寫、審查、出版、使用等痕跡，確保信息不可隨意篡改，同時公眾能將反饋意見上傳存儲，確保教材治理過程的透明度和可追溯性。總體而言，從教材治理到教材治理現代化，不變的是教材治理的國家立場和權力承接路線，而動態演變的是教材治理手段或方式。教材治理現代化的實現，必將推動教材治理向綜合治理、技術融合治理的方向發展。

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The Starting Point, Logical Representation, and Practical Path of Authority Undertaking in the Modernization of Teaching Material Governance

Zhao Jiali, Luo Shengquan

Abstract:With the transformation and reform of society and the formation of China’s teaching material leadership system and organizational framework, the authority distribution system in the field of teaching materials has been improved. Under the unified national distribution of authority, the local handover of administrative, educational, and social authority for teaching material highlights the necessity of local entities participating in teaching material governance to maintain the national will and stabilize the power structure. Authority undertaking provides a perspective for local entities to participate in collaborative governance for the modernization of teaching material governance. By presenting the basic overview of teaching material governance modernization through the reasons for undertaking, what to undertake, and who will undertake it, we can clarify the starting point of authority undertaking for local entities’ participation in teaching material governance, and form a triple logic of authority undertaking, with administrative entities taking power regulation as the axis, educational entities relying on independent practice, and social entities taking contracts as the link, promoting the modernization of teaching material governance to be characterized by direct governance, adaptive governance, and effective governance. In order to implement the national stance and power choices for teaching material governance, and stimulate the enthusiasm of local entities, it is necessary to enhance the resilience of the teaching material system, optimize the teaching material policy governance system, enhance the transmission of local authority, stimulate the vitality of main teaching material governance, and build a public governance space to promote the comprehensive development of teaching material governance.

Keywords:teaching material governance; authority undertaking; modernization; national power; local entities

作者簡介

趙佳麗，云南師范大學教育學部副教授（通訊作者: 1425948759@qq.com 昆明 650500）。

羅生全，西南大學教師教育學院院長、教授（重慶 400715）。

基金項目

國家社會科學基金2023年度教育學青年項目“事權承接視域下義務教育教材管理機制及優化路徑研究”（項目編號：CHA230305）

責任編輯：單玲

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