從“開放”到“控制”：日本發布“出入國在留管理行政方向”報告

中文導報訊12月22日，日本法務大臣的私人咨詢機構“出入國在留管理政策懇談會”向法務大臣平口洋提交了關于今后入管行政方向的報告書。鑒于在留外國人大幅增加，報告指出，為防止非法就業等問題，有必要進一步完善和規范在留管理制度。同時，報告認為，為實現共生社會，應當研究并提供讓外國人理解日語和日本文化的機會，作為接納環境整備的一部分。

報告還指出，在面向口譯等專業崗位的在留資格“技術?人文知識?國際業務”中，已經確認存在從事本應被禁止的簡單勞動的情況，因此有必要掌握實際狀況。在此基礎上，報告提出，應持續對在留管理制度進行分析，并在適當時機作出相應、恰當的調整。

這份《出入國在留管理政策懇談會報告書》的概要，清楚地標示出日本未來一段時間在出入國與在留管理上的基本方向：在“開放”與“控制”之間，系統性地向后者傾斜。

報告包括以下幾章：1，實現順滑而嚴格的出入國管理；2，實現適正管理外國人在留；3，整備接納外國人環境，實現共生社會；4，為實現安全安心社會而推進不法滯留對策；5，推進保護并支援難民及保護對象；6，接受外國人的基本方針。

在這篇報告中，首先映入眼簾的是數字。2024 年，進入日本的外國人總數達到約 4034 萬人，創下歷史新高。這一數字成為整個文件的邏輯起點：人流已經不可逆地擴大，而國家管理系統必須隨之“升級”。在這樣的背景下，日本版電子渡航認證制度（JESTA）被反復提及，目標是在 2028 年前后導入。這并不僅是技術更新，而是一種治理思路的轉變——通過事前篩選、數據聯通與自動化流程，把“誰能進來、誰值得信任”的判斷盡量前移，并交給系統完成。

如果說入境管理強調的是“效率中的控制”，那么在留管理的部分則明顯呈現出“明確化”和“收緊化”。截至 2025 年中，在留外國人已接近 396 萬人，同樣是歷史最高水平。文件并未回避一個現實問題：隨著外國人勞動者和長期居留者增加，制度原本設想的使用方式，正在與實際運作之間產生偏差。尤其是“技術?人文知識?國際業務”等在留資格，被點名需要重新校正其制度趣旨與現實之間的距離。這種表述方式非常日本式，不使用激烈措辭，卻明確釋放出信號——未來將更重視實態審查，對用工單位的責任追究也會同步加強。

永住制度的部分，則顯得尤為關鍵。2024 年的入管法修正，不僅進一步明確了永住許可的條件，也首次系統性地補充了“許可后取消”的具體事由。報告書強調，需要通過指南列舉具體案例，提高取消處分的可預見性與透明度。換言之，永住不再只是“拿到即穩定”的身份，而是一種持續符合條件的狀態。同時，文件也提出，通過日語教育、生活指導等“社會統合型措施”，減少因不理解制度而導致的違規。這種“軟性配套”與“硬性管理”并行的設計，構成了日本當前在移民治理上的基本風格。

在高度專業人才的接收方面，報告書的語氣相對積極，但同樣強調“評估”。高度人才積分制度將根據現實情況進行調整，例如結合薪資水準變化重新設定評價標準；同時，通過 J-Skip、J-Find 等新制度，提高審查效率、縮短處理時間，并加強對外宣傳。這一部分透露出的是更精確的“選擇性歡迎”——歡迎的是可被量化、可被驗證、可被迅速納入體系的人才。

難民與補充性保護的問題，則呈現出另一種緊張感。2023 年，日本認定難民人數達到 303 人，創下新高，同年，增加了補充保護對象認定制度，2024年認定了1661名難民及補充保護對象。

與此同時，難民申請數量的增加與國籍、申訴內容的多樣化，使得平均審理周期長期維持在 20 個月以上。為此，文件提出通過增員、流程合理化和數字技術導入，大幅提高審查速度，同時強調提高判斷質量與透明度。值得注意的是，報告書在同一段落中明確提出要防止誤用和濫用難民制度，并通過對外信息發布、簽證發放管理及案件分類機制來實現“抑制”。這再次顯示出一種雙重目標：一方面強調國際責任，另一方面則力圖維持制度的可控性。

關于非法滯留者的問題，文件的表述更加直接。目前非法滯留人數約為 74863 人，呈現出“下降趨緩、進入平臺期”的狀態。圍繞這一現實，日本政府已推出“不法滯在者零計劃”，并在報告中重申，將通過國費送還、自愿回國機制、國際合作以及監理措施制度的運用，持續壓縮規模。這一部分幾乎不再使用模糊表述，而是將“安全與安心”作為政策正當性的核心依據。

在報告的后半部分，視角被拉長。面對人口減少與在留外國人持續增加的趨勢，日本已經意識到，僅靠個別制度修補已不足以應對未來。為此，法務大臣主持的私下研究會已就“接受外國人之基本方針”展開中長期討論，并提出需要在國際比較、勞動市場影響、社會統合成本等多重維度上，基于客觀數據進行冷靜而細致的判斷。這里反復出現的關鍵詞是“證據”“平衡”“整體利益”，顯示出一種試圖擺脫情緒化爭論、以技術治理方式處理移民問題的姿態。

通讀這份概要，可以清楚感受到一個趨勢：日本并未走向簡單的“關門”，但正在系統性地重建邊界。技術手段前置化、在留資格實態化、永住制度條件化、保護制度分層化——這些看似分散的措施，最終指向的是同一個目標：在持續接納外國人的前提下，把不確定性降到最低。