美智庫報告：美國與庫克群島簽署海底礦產協議，大國競爭進入新戰線？

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觀海局

本期，觀海局推薦一篇美國智庫報告，來自大名鼎鼎的CSIS（美國國際戰略研究中心）。報告概述了庫克群島海底礦產資源潛力、美國海底采礦單邊行動動機、中美海底采礦博弈、國際海底管理局應對舉措等內容。有助于站在美國視角，看清美國啟動海底采礦單邊行動的戰略圖謀。

8月4日，在庫克群島成為自治國家60周年之際，美國和庫克群島宣布開展雙邊合作，推進庫克群島水域的深海采礦勘探。此前，特朗普總統于今年4月簽署了一項名為“釋放美國近海關鍵礦產和資源”的行政命令，為在美國領海和國際水域進行深海資源勘探和開采鋪平了道路。

本期CSIS《關鍵問題》探討了美國近期采取這些行動的動因，以及這些行動對太平洋地區和大國競爭的影響。

Q1：庫克群島海底礦產資源潛力有多大？

A1：庫克群島海底礦產管理局估計，其海域蘊藏約67億噸多金屬結核。庫克群島專屬經濟區（EEZ）面積近200萬平方公里，涵蓋彭林盆地和薩摩亞盆地平原，錳結核儲量豐富。這些結核富含鈷、鎳、鈦、稀土元素以及其他關鍵金屬，如鉬、鈮、釩、鎢和鋯。海底礦產管理局估計，僅鈷一項，這些結核就可產出2000萬噸。

2022年，管理局向專屬經濟區內的三個礦產項目頒發了為期五年的多金屬結核勘探許可證。然而，最終能夠以商業可行、環境可持續且規模化的方式開采多少多金屬結核，目前仍不確定。

Q2：國際海底管理局（ISA）迄今為止對深海采礦的立場是什么？美國又是如何參與其中的？

A2：4月份的行政命令標志著一個明確的轉變：華盛頓現在準備在國際海底管理局（ISA）管轄范圍之外開展深海采礦活動。ISA成立于1994年，是聯合國下屬的一個自治組織，其職責是監管國家管轄范圍以外海域的礦產資源勘探和開采。所有1982年《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）的締約國（美國并非該公約的締約國）都是ISA的成員，因此必須遵守ISA的規則和條例——包括勘探和開采活動必須與ISA簽訂合同。雖然美國不是UNCLOS的締約國，但它傾向于遵守UNCLOS的宗旨，而且直到最近，這種做法也延伸到了深海采礦領域。

盡管國際海底管理局（ISA）已批準了一些太平洋地區的勘探合同，但其監管框架的進展緩慢，令渴望推進關鍵礦產開發的國家和公司感到沮喪。與此同時，深海采礦仍然極具爭議。包括瑙魯、庫克群島、基里巴斯和湯加在內的支持者力推深海采礦，而斐濟、帕勞和瓦努阿圖等國則呼吁暫停或徹底禁止深海采礦，直到人們對深海采礦對海洋生態系統的環境影響有更深入的了解。

直到最近，美國一直采取不干預的態度，尊重國際海底管理局（ISA），避免采取強硬立場。雖然庫克群島的海底礦產位于其專屬經濟區內——因此不受ISA管轄——但美國最近與庫克群島發表的聲明凸顯了華盛頓攫取太平洋采礦機遇的意圖。這種新姿態可能會與一些太平洋伙伴國產生緊張關系，但同時也可能帶來新的機遇。

Q3：中國在太平洋地區是如何開展深海采礦活動的？

A3：中國目前持有5份國際海底管理局合同，在太平洋和印度洋勘探深海礦產，并一直在系統地建立關系和協議以推進這些勘探工作。在太平洋地區，與庫克群島的合作進展最為顯著。

中國在庫克群島的經濟地位日益提升。它是庫克群島僅次于新西蘭的第二大援助國，自1997年以來，中國已為庫克群島的一系列基礎設施項目提供資金。為了進一步推進庫克群島與中國的伙伴關系，兩國于2025年2月簽署了《2025—2030年全面戰略伙伴關系行動計劃》 。這項為期十年的框架協議令新西蘭感到意外，并重塑了區域政治格局。該計劃涵蓋多個領域，包括深海采礦、貿易與投資、旅游、海洋科學、技術與創新以及深海采礦。計劃特別指出，兩國“將探索在海底礦產領域進一步合作的途徑，因為這對于庫克群島而言是國家優先事項”。

2025年2月，中國和庫克群島有關部門簽署了一份為期五年的合作諒解備忘錄。庫克群島海底礦產管理局指出，與中國簽署的這份備忘錄“標志著庫克群島與中國在加強雙邊關系方面邁出了重要一步，重點在于海底礦產資源的可持續勘探、管理和利用。”

Q4：美國的聲明如何改變太平洋深海采礦格局？

A4：美國與庫克群島就海底礦產資源發表的聯合聲明，標志著美國在深海采礦領域占據領先地位的最新舉措。這份聲明的發表時機——就在中國與庫克群島簽署明確包含深海采礦內容的諒解備忘錄數月之后——凸顯了當前地緣政治競爭的激烈程度。除庫克群島外，擁有幾乎與美國本土一樣寬闊的專屬經濟區的基里巴斯也在探索與中國開展采礦合作。這可能為北京提供機會，使其能夠勘測并維持在太平洋大片戰略水域的存在。

美國一直難以跟上中國在太平洋地區日益增長的影響力——該地區對大國競爭的重要性與日俱增。通過與庫克群島合作，在國際海底管理局（ISA，中國是其成員國，而美國并非成員國）之外開辟一條深海采礦途徑，華盛頓或許能夠加強與那些渴望推進海底采礦以促進經濟發展的太平洋島國的聯系。然而，公開無視國際海底管理局并積極推進深海采礦，也可能進一步疏遠美國在太平洋地區（乃至更廣泛地區）的合作伙伴，這些合作伙伴要么堅決反對深海采礦，要么支持通過國際海底管理局進行采礦。與此同時，中國繼續在《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）規則范圍內開展活動，并利用美國的行動將自己塑造成國際法和國際機構的捍衛者。

Q5：這些事態發展對深海采礦和美國在太平洋的國家利益有何更廣泛的影響？

A5：美國近期針對深海采礦采取的行動可能會產生若干后續影響。金屬公司（TMC）迅速利用了美國政策的這一轉變，在行政命令發布后的幾天內就向美國聯邦政府提交了申請。然而，TMC也因此面臨越來越多的審查和法律訴訟。美國法院已受理針對TMC的集體訴訟， 2025年7月，國際海底管理局（ISA）對TMC展開正式調查，指控其試圖繞過ISA的規章制度和《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）。盡管如此，如果ISA繼續未能按時完成其監管框架的制定，可能會有更多機構繞過該框架，從而導致ISA乃至《聯合國海洋法公約》的部分內容失去效力。

美國在太平洋地區的影響力受此影響尚不明朗。此前，美國一直置身事外，傾向于等待國際海底管理局（ISA）完成審查并制定明確規章。然而，4月份的行政命令以及近期與庫克群島發表的聯合聲明表明，美國已明確表示支持深海采礦。盡管深海采礦在太平洋地區仍存在巨大爭議，但打破目前的僵局可能會為美國在一些影響力有限的國家帶來新的機遇，例如基里巴斯。美國曾試圖在基里巴斯設立大使館，但近三年未果。雖然美國在深海采礦問題上的立場轉變可能會加深與一些戰略伙伴的合作，但也可能使美國與其他國家產生分歧，尤其是在美國對太平洋的承諾已受到質疑的當下。

作者：Kathryn Paik是CSIS澳大利亞教席副主任兼高級研究員；Gracelin Baskaran是CSIS關鍵礦產安全項目主任。

編譯：觀海局

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