李燕凌等:讓進城農民工“走得出”，讓回流農民工“留得住”

李燕凌,胡依諾.城鄉融合要“兩手抓”——讓進城農民工“走得出”,讓回流農民工“留得住”[J].中國鄉村發現,2025,(02):17-21.

城鄉融合要“兩手抓”

——讓進城農民工“走得出”，讓回流農民工“留得住”

黨的二十屆三中全會決定指出，積極穩妥推進農業轉移人口市民化，是促進城鄉融合、實現新型城鎮化戰略的關鍵舉措。國家統計局發布《2023年農民工監測調查報告》顯示，目前我國農民工總量已達到29753萬人，較上年增長0.6%，其中外出農民工增長達到2.7%。報告同時顯示，從農民工的分布與流向來看，農民工向中西部地區回流的現象明顯增強。從輸入地看，在東部地區就業的農民工15277萬人，比上年減少170萬人，下降1.1%；中部地區達6982萬人，比上年增長3.1%；西部地區6552萬人，比上年增長1.8%；東北地區872萬人，比上年增長3.4%。可以說，回流農民工數量也在持續增長。

農業轉移人口市民化與加快城鄉融合具有根本性聯系。農民工群體是城鄉融合的重要力量，農業轉移人口市民化是城鄉融合過程中“人”的要素的客觀流動，推動這一進程有利于縮小城鄉居民收入差距、促進城鄉間的合理要素流動。2025年中央“一號文件”明確提出這一政策導向，要求健全農業轉移人口市民化機制，一系列相關舉措為加快農業轉移人口市民化進程提供了有力保障。2025年中央“一號文件”將在縣域內進一步支持發展就業容量大的富民產業，促進農民就近就業增收，作為“拓寬農民增收渠道”的重要舉措之一，特別強調正確處理好在城市的“農業轉移人口市民化”和在縣域內的“回流農民工就業、縣域農民增收”之間的辯證關系，為新型城鎮化戰略與鄉村全面振興戰略有效銜接指明了方向。如何讓進城農民工“走得出”、讓縣域回流農民工“留得住”，加快推動城鄉融合、實現鄉村全面振興和新型城鎮化戰略目標，是當前學界和政府十分關注的重大課題。

01

中央“一號文件”精神是農業轉移人口市民化的定海神針

黨的二十屆三中全會精神強調，要積極實施新型城鎮化戰略，推動以人為本的城鄉融合，實現共同富裕和鄉村全面振興。2025年中央一號文件更是將進一步落實中央各項農業轉移人口市民化的政策，放到促進以人為本的城鄉融合大方針之中，作為實施新型城鎮化戰略行動的具體抓手。2025年中央一號文件中有關加強“農民工”工作、促進“城鄉融合”的直接要求歸納起來有兩條，一是落實好讓進城農民工“走得出”，確保進城農民工落戶及土地“三權”權益，落實好進城農民工基本公共服務均等獲得；二是加快發展縣域經濟，讓回流農民工在縣域就近就業“留得住”，確保農民家庭“工資性收入”持續增長，不讓城鄉居民收入差距再擴大。

2025年中央一號文件從農民工進城成本分擔機制、農民工進城落戶、住房保障、隨遷子女義務教育、農村土地“三權”保護的角度，進一步強調“健全農業轉移人口市民化機制”。文件要求推動轉移支付、新增建設用地指標、基礎設施建設投資等與農業轉移人口市民化掛鉤。完善全國公開統一的戶籍管理政務服務平臺，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度。鼓勵有條件的城市逐步將穩定就業生活的農業轉移人口納入城市住房保障政策范圍。進一步提高農業轉移人口義務教育階段隨遷子女在流入地公辦學校就讀比例。全面取消在就業地參保戶籍限制。依法維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，探索建立自愿有償退出的辦法。

2025年中央一號文件從支持發展縣域勞動力密集型產業、增強農民工就近就業能力、維護農民工權益等一系列民生惠農政策出發，進一步強調落實好“拓寬農民增收渠道”。文件要求引導農民發展適合家庭經營的產業項目，因地制宜發展庭院經濟、林下經濟、民宿經濟。加大穩崗就業政策支持力度，強化就業服務和勞務協作，培育推介特色勞務品牌。推進家政興農行動。加強大齡農民工就業扶持。推動農民工工資支付保障制度全面覆蓋和有效運轉，依法糾治各類欠薪問題。發展各具特色的縣域經濟，支持發展就業容量大的富民產業，促進農民就近就業增收。實施數字鄉村強農惠農富農專項行動。擴大以工代賑項目實施規模，在重點工程項目和農業農村基礎設施建設領域推廣以工代賑。

2025年中央一號文件在“城鄉融合”框架下，對“農民工”工作提出的這兩大核心要求，深刻揭示了農業轉移人口市民化與回流農民工縣域就業增收的辯證關系。一方面，文件通過健全農業轉移人口市民化機制，以戶籍改革、基本公共服務均等化、住房保障、農村土地“三權”保護等舉措，破除農民工進城障礙，解除農民工進城的后顧之憂，讓想進城的農民工從農村“走得出”、讓有條件進城的農民工能進城，推動農民工有序融入城市，加快實現新型城鎮化戰略；另一方面，近年來受國內外經濟“雙循環”影響，城鎮農民工用工結構與數量發生了巨大變化，農民工回流壓力日益增強、回流規模逐漸擴大，而縣域內就業容量大的富民產業基礎還較弱、勞動力密集型產業體系支撐力弱。針對縣域回流農民工的就業服務訴求，“一號文件”強調發展縣域富民產業，推廣以工代賑，保障農民工工資支付，強化就業服務和勞務協作，培育推介特色勞務品牌，推進家政興農行動，加強大齡農民工就業扶持，種種措施都意指讓縣域回流農民工在縣域“留得住”，防止發生系統性返貧、防止城鄉居民收入差距擴大。同時，也能更加充分利用好科技與制度進步給農業農村發展釋放也的農村剩余勞動力紅利，更加有效利用好回流農民工在勞動力、信息、技術、資金方面給縣域經濟發展帶來的增量效應，有力推動以縣城為重要載體的城鎮化進程，把縣域經濟發展與鞏固農村脫貧攻堅成果、實現共同富裕和鄉村全面振興戰略有機結合起來，穩步推動實現以人為本的新型城鎮化戰略目標。

02

如何走得出：健全農業轉移人口市民化機制，落實基本公共服務均等化

國家統計局發布的《2023年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2023年末我國常住人口城鎮化率為66.16%，戶籍人口城鎮化率為48.3%，兩者差距高達17.86個百分點，可見全國至少還有2.5億在城鎮居住的人口沒有取得城鎮戶籍，這些居住城鎮而無戶籍的人口主要是進城農民工，包括二代農民工。針對進城農民工在城鎮落戶難、享受基本公共服務難、保障性住房難求、隨遷子女進入公辦學校享受義務教育仍然困難、農民工勞動合同不穩定、維權制度不健全、維權渠道不暢通等一系列實際問題，2025年中央“一號文件”從落實農民工進城戶籍政策、享受基本公共服務、住房、加強勞動權益保障等重點領域，提出了構建農業轉移人口市民化長效機制的要求，有力地促進和保障進城農民工向城鎮轉移“走得出”。

一是深化戶籍制度改革，把該消除的“落戶門檻”盡快消除。各城市要嚴格對照落實黨和國家“全面落實城區常住人口300萬以下城市取消落戶限制要求，全面放寬城區常住人口300萬至500萬城市落戶條件，完善城區常住人口500萬以上超大特大城市積分落戶政策，鼓勵取消年度落戶名額限制”的政策要求，將不合理門檻逐步破除。在戶籍辦理上，可建立“容缺受理”機制，對非關鍵材料缺失的先受理，后補交。

二是完善進城農民工基本公共服務體系。尤其是落實黨和國家一直要求的“健全常住地提供基本公共服務制度”。各地要加大公辦學位供給，保障隨遷子女在流入地公辦學校就讀比例；推動農民工醫療保險，提高工傷保險、生育保險等參保率；推動新業態勞動者參加社會保險，建立靈活參保機制。農民工流動性大，要簡化異地報銷流程。

三是加強進城農民工的住房保障。各地政府可以主導建設小戶型、低租金保障性住房，鼓勵各類企業通過投資、運營等手段參與公租房建設；可以在全國各地推廣成熟的“以租代售”模式，對穩定就業農民工提供更多元、更大力度的租房補貼。

四是強化進城農民工勞動權益保障。建立農民工工資支付監控預警平臺，暢通跨部門維權通道；推廣“法律講堂進社區”，提高農民工維權意識；對惡意欠薪企業實施聯合懲戒。尤其是強化企業參保責任。將農民工參保情況納入企業信用評價，對未依法參保的企業實施聯合懲戒，倒逼企業規范用工。

03

如何留得住：發展特色縣域經濟，促進農民就近就業增收

農民收入問題仍然是“三農”問題中的首要問題。根據國家統計局的數據（參見圖1），2023年農村居民的工資性收入占農民家庭純收入的比重高達42.2%。可見農民工打工收入的穩定與增長，既是保障農民家庭防止系統性貧困的生命線，又是縮小城鄉居民收入差距、促進城鄉融合發展的重要而關鍵的底線措施，必須抓牢抓實抓好。圖1還顯示，與農民工資性收入占比不斷上升相比，經營性收入卻逐年下降，也就是說農民務農收入占家庭收入的比重在逐步縮小。可見，要保障農民家庭收入穩定，必須長期保持農民工有穩定的就業增長。2025年中央“一號文件”提出一系列措施促進縣域回流農民工穩就業、“留得住”：

一是強化“回流農民工”的“縣域穩崗就業”支持。“一號文件”要求，加強縣域內農民工技能培訓，推行“訂單式”培訓模式，提高就業競爭力；擴大勞務品牌培育，打造區域特色勞務品牌，增強就業穩定性。各地要積極推動成熟的“家政興農行動”，搭建家政服務供需平臺，組織專項技能培訓，讓農村剩余勞動力向家政服務員等新業態從業者轉型。

二是集中、聚焦縣域的特色富農產業，有重點地壯大縣域產業。立足當地縣域最具特色、最有利的資源稟賦，發展好農產品加工、手工藝制造等勞動密集型產業；培育“一縣一鏈”特色產業，給農民創造更多家門口就業機會。充分發揮當地資源優勢，為農民工提供“又好又擅長”的就業機會，發展“庭院經濟”。引導農民利用房前屋后空間，發展“微菜園”“微果園”等庭院經濟；推廣林下種植、養殖立體模式；規范民宿經濟發展，發展鄉村旅游業等。

三是擴大以工代賑規模。在農田建設、鄉村道路等工程中，優先吸納當地農民工參與，設置大齡農民工專項崗位；建立“以工代賑+技能培訓”模式，實現就業增收與技能提升雙贏。

作者李燕凌系西安交通大學公共政策與管理學院，教授、博導；來源:《中國鄉村發現》2025年2期