學術報告 | 李錦生：基于制度、參與、運營的城市更新長效機制建立

導讀

8月31日上午，2025中國城市規劃年會之學術研討會十七“如何建立健全城市更新的長效機制”在沈陽成功召開。會上，學會常務理事、城市規劃歷史與理論分會委員，山西省住建廳一級巡視員李錦生作題為《基于制度、參與、運營的城市更新長效機制建立》的學術報告。

本文字數：6069字

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李錦生

學會常務理事、城市規劃歷史與理論分會委員，山西省住建廳一級巡視員

當前，我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展重心由大規模增量擴張轉向存量提質增效。在這一轉型背景下，高質量城市更新成為建設現代化人民城市的核心抓手。城市更新不是“一次性工程”，而是“持續性治理”的過程。今年，中央城市工作會議也明確提出了“五轉變五注重”的理念轉型，強調了未來城市發展要從“重建設”轉向“重治理”，必須破解“重改造、輕維護，重短期、輕長期”的困境。同時，對于“一個優化、六個建設”的城市工作重點任務部署，要求我們未來應以兼顧“更新效率”與“民生福祉”、平衡“發展效率”與“歷史保護”的關系為核心導向，以建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市為目標，大力推動城市結構優化、動能轉換、品質提升、綠色轉型、文脈賡續、治理增效。

1、時代命題

為何建立城市更新的長效機制

城市更新長效機制的核心是通過制度設計、多元協同、資源保障等方式，形成一套可持續、系統性的治理體系，其目標是實現從“短期改造”向“長期運營”、從“碎片化推進”向“整體性提升”、從政府主導轉向共建共治共享的轉變。這一機制具有長期性（周期長、效果滯后）、持續性（動態調整、滾動推進）、創新性（技術、模式、政策迭代）特征。

從國家戰略層面來看，今年5月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于持續推進城市更新行動的意見》，文件強調了城市更新需強化組織實施——住房和城鄉建設部要發揮牽頭作用，省級黨委和政府要確定本地區目標任務，城市黨委和政府要切實履行責任，構建市級統籌、部門聯動、分級落實的工作格局。在部門協同推進方面，自然資源部需發揮國土空間規劃的引領作用，加強對專項規劃的指導和底線約束；財政部聚焦探索新模式，聚焦城市更新重點任務，強化財政金融政策協同；國家發展改革委穩步有序推進城市更新重點工程實施，設立2025年中央預算內城市更新投資專項；金融監管總局將研究出臺城市更新項目貸款管理辦法等等。

然而，我國城市更新實踐目前仍面臨顯著挑戰，建立長效機制的緊迫性源于三大痛點問題：

1

在制度層面，存在頂層設計缺失與協同不足問題。

在頂層設計層面，國家級法規缺位導致地方政策碎片化、針對性不足。一方面，地方缺乏統一遵循，各地“各自理解、各自為政”，部分地方借更新之名大拆大建、破壞歷史文化與生態環境；同時，省級政策多聚焦單一領域（如老舊小區改造、基礎設施更新等），缺乏覆蓋規劃、土地、金融的全鏈條系統設計。另一方面，地方實踐往往遵循“短期改造”思維慣性，容易忽視長期規劃與專業決策。部分地方將城市更新簡單等同于“工程項目”，優先選擇成本低、見效快的項目（如外立面翻新），忽視對城市結構、功能的系統性優化。更新項目多聚焦建設環節，對后期運營、維護考慮不足。如老舊小區改造后因缺乏可持續的物業管理機制，出現設施失修、環境反彈等問題；歷史文化街區更新中，因未納入業態規劃與運營方案，導致商業同質化、活力難以持續。

從地方城市更新實踐來看，市、縣住建部門發揮牽頭作用的能力有限，呈現“小馬拉大車”困境。一方面，城市更新涉及住建、自然資源、財政等多部門，但目前地方實踐中“條塊分割”問題突出，缺乏有效協調機制。例如，住建局、城管局、自然資源局等多頭施政，項目推進中因職責交叉、信息不暢導致土地手續辦理受阻、資金難以統籌。部分城市雖成立更新領導小組，但實際操作中仍存在“九龍治水、各自為政”的局面，未能形成合力。另一方面，市、縣兩級城市更新多由住建局內設科室負責，團隊規模小、專業能力有限。這些科室既要對接上級政策，又要協調項目落地，卻缺乏既懂規劃又懂運營的復合型人才，難以應對更新中的復雜利益協調與全周期管理。相較于深圳、上海等成立專職更新機構的城市，多數地方因缺乏專業團隊導致項目推進緩慢。

2

在參與層面，存在主體活力不足與機制不暢問題。

從社會參與視角來看，目前地方政府主導過強，社會力量、居民參與渠道有限，城市更新資金來源過度依賴政府財政和專項債券。一方面，多地城市更新仍以政府主導的工程項目思維為主，從項目策劃、資金籌措到實施運營均由政府部門統籌，其他主體多作為執行方被動參與。城市更新資金來源過度依賴政府財政和專項債券，社會資本難以通過市場化方式介入。另一方面，居民訴求反饋難，第三方專業組織參與缺乏。城市更新項目多采用“自上而下”的推進模式，居民僅在公示階段“象征性參與”，對改造方案的核心內容缺乏實質話語權。涉及拆遷補償、公共空間分配等爭議時，缺乏中立的協商平臺和利益調解機制。規劃師、社區工作者等專業人才及社會組織參與度低，難以協助居民表達訴求、優化方案。

從市場參與視角來看，市場參與機制不健全，項目周期長、成本高、回收慢，市場運作困難，社會資本“進不來、退不出”，缺乏明確的盈利模式。城市更新項目周期長、成本高、回收慢，市場運作困難，且缺乏明確的盈利模式設計，社會資本面臨“投入大、回報慢”的風險。城市更新項目地塊小且分散，使得政府難以通過土地出讓推進舊改，也難以獎勵容積率。與成片舊改相比，激勵社會資本的機制不完善。適用于城市更新的市場化融資工具（如REITs）應用不足，社會資本難以通過資產盤活實現退出。同時，項目資產流動性差，缺乏二級市場交易機制，導致資本“投入后被套牢”。

3

在運營層面，存在重改輕護與資產思維缺失問題。

一方面，地方更新實踐呈現“重開發”輕“服務”特征。城市更新項目往往表現為“一次性”改造，缺乏長期的維護和運營。甚至很多地方還摸不清存量資產底數，基礎數據不清晰，對于要開發的成本、算賬、城市存量資產空間數據底數認識不全面，缺乏“資產臺賬”。同時，地方過去過度依賴土地財政，更多聚焦于居住、商業的“地產開發模式”，導致公共配套缺失，城市消費導向的運營服務體系缺失，最終容易導致更新改造后設施活力不足，更新效益不達預期。

另一方面，地方城市更新的長期運營資金保障匱乏，存在“改后即亂”隱憂。城市更新項目在籌劃與實施過程中，普遍重建設投入，輕運維資金安排，尤其是對金融方面的保障性工具——如運維階段的市場化融資工具（運營收益權質押等）應用不足。部分地方統籌領導的平均任期一般不足三年，在缺乏政府連貫的統籌保障、又缺失長期運營的資金保障時，容易發生“改后即亂”的現象。

同時，部分典型案例印證了城市更新長效機制建立的必要性：比如，深圳大沖村改造自1998年納入舊改規劃至2017年多期項目竣工，依靠“更新前征詢-更新中監督-更新后維護”閉環，延續推進了歷時近20年的分階段更新實施策略；既通過《深圳市城市更新辦法》提供制度保障，又以“政府引導+市場運作”模式分階段推進拆遷、建設與運營，避免了短期開發的盲目性。上海田子坊從藝術家自發入駐起步，經政府逐步引導規范，保留原有里弄肌理、石庫門建筑風貌和居民生活場景，漸進引入文創、商業、文旅等新功能，最終形成兼具歷史記憶、 文化活力與社區煙火氣的特色街區。

圖1 深圳大沖村改造效果（上）與上海田子坊漸進式更新效果（下）

2、支柱體系

可持續長效機制四大支柱體系

構建城市更新長效機制需依托四大相互支撐的支柱體系：

一是完善制度保障體系，需要自上而下完善頂層設計，構建城市更新的整體制度框架。法律層面推動地方立法，加快出臺《城市更新條例》，明確城市更新主體、程序、權責關系。政策層面需要“省—市—縣”三級聯動，構建“1+N+X”差異化的城市更新政策保障體系。實施保障層面需要城市黨委和政府切實履行責任，構建市縣級統籌、部門聯動、分級落實的工作格局；住建部門發揮牽頭作用，會同相關部門加強統籌指導和協調支持，完善制度政策；建立成立跨部門“城市更新辦公室”，統籌住建、規劃、財政等多部門職能，解決小馬拉大車的問題。

二是建立可持續資金機制，優化資源配置，強化城市更新的長期運營能力。可參考《南寧市城市更新基金管理辦法》，建立城市更新專項基金機制；政府部門搭建“投入+收益”的精準匹配平臺，在存量更新改造的前提階段，通過土地出讓入股、PPP模式引入社會資本等方式降低投入額度。可借鑒山東省《關于推動城市片區綜合更新改造的若干措施》與無錫藍園更新項目先進經驗，建立土地增值收益反哺機制；建立完善的商業運營模式，盡快回籠資金，搭建“成本共擔—收益共享”機制與市場化運營模式創新，構建可持續的資金循環體系。可參考REITs等金融工具的實操路徑，建立可持續社會資本市場退出機制；城市更新項目通過股權轉讓或資產證券化（如REITs）退出是實現社會資本循環流動的核心路徑，需結合政策創新、工具應用與風險防控構建全周期退出體系。

三是強化多元協同治理機制，創新參與模式，激活多元主體。推廣“政府引導+市場運作+居民自治”模式：政府歸位“引導者”——聚焦頂層設計、政策創新、平臺搭建與過程監管；市場成為“操盤手”——鼓勵各類市場主體成為投資、建設、運營的核心力量；居民作為“共建者”——保障公眾從意愿征詢到運維監督更新全流程的參與。通過建立“社區聽證+專家評議+居民代表會議”三位一體的參與機制，健全居民議事協商路徑與流程，保障公眾的知情權與決策權。

成都曹家巷

由居民自治引領的城市更新

• 從破舊的危舊房到現代化的建筑，曹家巷經歷了巨變。這里曾經是“臟亂差”的代名詞，如今卻成為了時尚的打卡地。

• 開創居民自治典范，以“群眾工作群眾做”的自治機制破解拆遷難題，通過居民議事、投票等方式實現“自下而上”的全程參與。

• 平衡更新效率與民生溫度，堅持原地返遷為主，配套完善公共服務設施，既改善居住條件，又維系社區原有的社會網絡。

• 注重文化記憶延續，保留老巷市井元素，避免“更新即割裂”，實現社區文化的傳承與新生。

圖2 成都曹家巷改造前（左）與改造后（右）

四是優化動態評估與反饋機制，強化監督評估，確保機制落地。一方面，需要建立全生命周期管理平臺，推動存量資產可視化共享；從現狀評估到運營維護，合理制定并優化設計方案，協調各方利益訴求，保障項目實施。摸清底數，通過數據賬本實現質檢、查詢、統計等全生命周期管理，推動存量資產可視化共享。另一方面，需要建立更新效果評估體系，定期開展第三方評估；將城市更新納入地方政府績效考核，避免“重政績、輕實效”的短期行為。

3、加強創新

城市更新關鍵領域的創新突破

城市更新不同于新建，城市規模擴張時期形成的制度機制往往不適應、不支持城市存量更新改造。城市更新項目實施的難點與堵點主要包括資金需求大、土地管理制度不適配、規劃管理制度不支持、標準不適應、行政審批協調難、城市更新碎片化等方面。健全的政策、技術體系是城市更新有效推進的重要保障，未來需要從以下三個層面探索創新突破的路徑：

一是政策創新，需要積極探索容積技術指標與經濟指標分離、自主更新改造、產權分割用地分層出讓等方面的城市更新相關政策要求與技術標準。在容積技術指標與經濟指標分離方面，需要建立以拆建比為核心的權益建筑面積核算規則，加強拆賠比統籌引導，平衡各方利益；通過規劃與權益建筑面積管理、分類型區域核算拆建比、約束拆賠比，提升容積資源配置效率與公平性。同時，需要支持居民與企業自主改造與產權分割。原土地使用權人可申請自主拆除重建，滿足其他企業生產用房需求，強化資源要素市場化配置。將空置的廠房通過宗地或房屋分割轉讓，吸引中小企業入駐，提高存量土地或房屋資源利用效率。

二是模式創新，需要構建“評估-實施-利益”三位一體的動態機制，推動城市更新從碎片化走向系統性重構。其中，“評估-實施-利益”動態機制要求運用多維度量化評估模型，實現“留改拆”精準平衡。為打破碎片化治理，強化規劃統籌，可以借鑒深圳福田模式，建立“區級-片區-單元”三級管控體系，構建城市更新的統籌體系與建立數字總控管理模式，精準識別保護要素、提升協同效率，推動城市更新模式的系統性重構。

三是技術創新，加強科技創新能力建設，推動城市更新向智能化、綠色化、精細化轉型。借助BIM構建建筑全生命周期的精準信息模型，實現從設計、施工到運維的精細化管理。運用CIM搭建城市級三維數字底板，整合多源數據，支撐規劃決策、交通優化、應急管理等場景，為公共空間規劃提供依據，實現城市更新的高效協同與科學規劃。推廣綠色建筑技術，采用新型節能材料、優化建筑圍護結構，提升建筑能源利用效率。推動能源系統重構，提高可再生能源利用比例，構建分布式能源系統，實現能源的清潔供應與高效分配，助力城市更新向低碳、可持續方向發展。

北京首鋼園低碳更新

• 構建了“光伏+儲能+綠電”能源體系，分布式光伏裝機超10兆瓦，還將鋼廠尾氣轉化為乙醇等產品。

• 通過“同拆降一體化”技術實現鋼構件、混凝土高回收率，推動工業廢棄物循環利用。

• 搭建智慧能碳管理平臺，交通以軌道交通為主，電動車接駁且充電樁充足；生態修復提升碳匯能力，年碳減排達28.5萬噸，成為全球老工業區低碳轉型標桿。

圖3 北京市首鋼園低碳更新效果

結 語

更新工作轉型下的行業力量

城市更新長效機制的建立離不開個體與集體的共同努力，從遠景來看，對人的培養是長效機制建立的實然基石，城市更新工作的專業隊伍建設是長效機制落地的核心支撐。未來，需要著力培養并壯大一支高素質的本地化公務員隊伍與專業設計隊伍，讓住建系統的牽頭作用從“行政主導”升維為“專業引領+在地適配”，推動城市更新真正“接天線、接地氣”。

綜上，建立城市更新長效機制是一個長期、系統的過程，需要持續探索制度、資金、參與與運營的協同。通過支柱體系的構建與關鍵領域的創新，培育專業隊伍推動工作轉型，才能真正實現城市更新的可持續治理，最終建成創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市。

*根據現場報告整理，已經專家審閱

供稿單位：北京清華同衡規劃設計研究院有限公司

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