行業(yè)動(dòng)態(tài) | 四大維度全景透視，《中國（41城）城市更新活躍度年度觀察2025》發(fā)布

導(dǎo)讀

近日，《中國（41城）城市更新活躍度年度觀察2025》在2025年度“中規(guī)智庫”學(xué)術(shù)報(bào)告發(fā)布會(huì)上發(fā)布。報(bào)告對(duì)全國35個(gè)超大特大及I型大城市和6個(gè)其他省會(huì)城市2024年城市更新相關(guān)活動(dòng)開展數(shù)據(jù)采集和分析，從政府、市場、社會(huì)、實(shí)施4個(gè)維度構(gòu)建指標(biāo)體系，刻畫全國主要城市實(shí)施城市更新行動(dòng)的活躍程度，反映城市更新發(fā)展趨勢(shì)和特征，展現(xiàn)全國城市更新的宏觀圖景。

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概 述

實(shí)施城市更新行動(dòng)，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央科學(xué)把握城市發(fā)展規(guī)律，就全面推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展、扎實(shí)推進(jìn)中國式現(xiàn)代化、不斷滿足人民美好生活需要作出的重大戰(zhàn)略部署。2025年5月，中辦國辦發(fā)布《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》，對(duì)城市更新工作作出頂層設(shè)計(jì)。2025年7月，中央城市工作會(huì)議召開，要求以推進(jìn)城市更新為重要抓手，大力推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善、品質(zhì)提升、綠色轉(zhuǎn)型、文脈賡續(xù)、治理增效，牢牢守住城市安全底線，走出一條中國特色城市現(xiàn)代化新路子。

圖1 中央城市工作會(huì)議精神與兩辦城市更新文件框架

中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院聯(lián)合中指研究院，立足政府、市場、社會(huì)和實(shí)施四個(gè)維度，構(gòu)建城市更新活躍度觀察指標(biāo)體系，采集政府統(tǒng)計(jì)、網(wǎng)絡(luò)信息、問卷調(diào)查等多元數(shù)據(jù)，刻畫全國主要城市實(shí)施城市更新行動(dòng)的活躍程度，反映城市更新發(fā)展趨勢(shì)和特征，展現(xiàn)全國城市更新的宏觀圖景。根據(jù)2024年以來全國城市更新工作的形勢(shì)變化，2025年度觀察增加REITs基金、老舊商業(yè)更新實(shí)施情況等指標(biāo)，將觀察樣本擴(kuò)展到全國35個(gè)超大特大及I型大城市和6個(gè)其他省會(huì)城市，并通過線上渠道等對(duì)35家城市更新企業(yè)、41市的6000余名居民開展了問卷調(diào)查。報(bào)告數(shù)據(jù)以2024年末時(shí)點(diǎn)為主，部分政策文件收集時(shí)點(diǎn)截至2025年8月。

表1 城市更新活躍度指標(biāo)體系（2025版）

圖2 2025年度觀察樣本城市分布（41城）

主要結(jié)論

結(jié)論一：從政府視角來看，城市更新已經(jīng)成為各地開展城市工作的重要抓手。

政府在推進(jìn)城市更新行動(dòng)中持續(xù)發(fā)揮著主導(dǎo)作用。政策制定方面，各地逐漸由“量的增長”進(jìn)入“質(zhì)的提升”階段，多個(gè)城市制定出臺(tái)條例、辦法，地方立法取得顯著成效，針對(duì)“資金”“土地”“規(guī)劃”等“硬骨頭”的支持性政策不斷出臺(tái)，各地積累了不少可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法。組織調(diào)度方面，大城市“市級(jí)統(tǒng)籌、區(qū)級(jí)落實(shí)”的工作格局基本形成，多部門協(xié)調(diào)的力度明顯增強(qiáng)。

1、政策制定方面

● 積極作為，進(jìn)入質(zhì)量提升與精準(zhǔn)深化新階段

2022年10月，黨的二十大明確提出“實(shí)施城市更新行動(dòng)”，隨后3年各地積極響應(yīng)國家決策部署，城市更新政策出臺(tái)的活躍度一直處于較高水平。2022-2024年，41城分別出臺(tái)了149項(xiàng)、180項(xiàng)、169項(xiàng)城市更新政策，累計(jì)達(dá)到498項(xiàng)。2023年是政策出臺(tái)的峰值年，支撐城市更新的框架性政策基本形成。2024年，城市更新政策制度建設(shè)進(jìn)入攻堅(jiān)期，政策出臺(tái)從“量增長”轉(zhuǎn)向“質(zhì)提升”。改革“由易到難”，逐步進(jìn)入深水區(qū)。

圖3 2022-2024年41城的城市更新政策出臺(tái)數(shù)量

● 文件架構(gòu)趨于成熟穩(wěn)定

以2021-2025年41城中28個(gè)城市出臺(tái)的更新條例、辦法為基礎(chǔ)，構(gòu)建知識(shí)圖譜，主要涵蓋更新對(duì)象、組織分工、規(guī)劃層級(jí)、實(shí)施流程及配套政策等核心要素。圖譜結(jié)構(gòu)表明，各地城市更新綱領(lǐng)性文件的框架體系趨于穩(wěn)定，體現(xiàn)了城市更新從“片段化”“零散化”探索進(jìn)入體系化、常態(tài)化推進(jìn)階段。2025年5月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》，對(duì)城市更新工作作出頂層設(shè)計(jì)，更是為各地明確了行動(dòng)綱領(lǐng)，將進(jìn)一步推動(dòng)地方條例、辦法走向成熟穩(wěn)定。

圖4 2021-2025年41城城市更新條例、辦法知識(shí)圖譜

● 更新對(duì)象逐步聚焦

對(duì)條例、辦法的知識(shí)圖譜進(jìn)行分析可以看出，各地對(duì)城市更新對(duì)象的認(rèn)識(shí)逐步體系化，從早期側(cè)重“人居環(huán)境”等抽象概念，逐步轉(zhuǎn)向“城中村、危舊房、老舊廠區(qū)”等具象實(shí)體，最終形成“城市服務(wù)、產(chǎn)城融合”等系統(tǒng)化更新理念。整體來看，城市更新始終圍繞功能完善、安全韌性、生態(tài)宜居與文化傳承等核心理念展開，更新對(duì)象不斷精準(zhǔn)化。

圖5 更新對(duì)象關(guān)鍵詞時(shí)間軸

● 聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域，精準(zhǔn)深化和完善配套政策

針對(duì)不同更新對(duì)象的差異化政策（N），以民生領(lǐng)域作為政府推動(dòng)城市更新工作的重點(diǎn)方向，同時(shí)向品質(zhì)提升、消費(fèi)提振、文化傳承等方向加快拓展。支持性政策（X），近三年持續(xù)聚焦土地、建設(shè)、財(cái)稅三個(gè)方面，各方面關(guān)鍵詞反映了政策支持正在精準(zhǔn)回應(yīng)堵點(diǎn)難點(diǎn)問題。

圖6 2022-2024年41城不同更新對(duì)象政策（“N”）數(shù)量

圖7 2022-2024年41城支持性政策（“X”）數(shù)量

圖8 2022-2024年41城建設(shè)、土地、財(cái)稅方面政策細(xì)則的標(biāo)題詞頻分析

2、組織調(diào)度方面

● 市級(jí)統(tǒng)籌和多部門協(xié)調(diào)的力度加強(qiáng)

城市更新會(huì)議舉辦方面，統(tǒng)籌類、審議類城市更新會(huì)議占比較高，表明城市更新工作具有很強(qiáng)的系統(tǒng)性和實(shí)施性，需要跨部門協(xié)調(diào)和專題推進(jìn)。與2023年相比，兩類會(huì)議占比大幅提升：老舊街區(qū)/老舊廠區(qū)/城中村等更新改造、保護(hù)傳承城市歷史文化。

圖9 2024年41城的城市更新會(huì)議分類分析

● 政府調(diào)研更加聚焦民生

城市更新調(diào)研方面，41城的市級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研主要集中在成效顯示度高、與民生關(guān)系緊密、體現(xiàn)地方特色的項(xiàng)目和領(lǐng)域。不同城市有不同側(cè)重，但都聚焦人民群眾關(guān)切領(lǐng)域。

圖10 2024年41城的城市更新調(diào)研分類頻次分析

結(jié)論二：從市場視角來看，受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)尤其是房地產(chǎn)市場影響，“錢從哪里來”“賬如何算平”仍然制約著市場主體參與城市更新的積極性。

市場中的城市更新類企業(yè)數(shù)量出現(xiàn)波動(dòng)性回調(diào)，大量企業(yè)開展的城市更新項(xiàng)目難以盈利或處于較低的收益水平，進(jìn)一步抑制了企業(yè)持續(xù)投入城市更新的動(dòng)力。要提振市場信心，迫切需要金融財(cái)稅、規(guī)劃土地、建設(shè)審批等方面加大政策支持力度，實(shí)實(shí)在在為企業(yè)降本增效。

1、市場參與方面

● 城市更新類企業(yè)整體活躍度不高

對(duì)比近5年工商企業(yè)數(shù)據(jù)，2024年城市更新相關(guān)企業(yè)數(shù)量首次減少。城市更新類企業(yè)占比較高的城市仍主要集中于廣東省。東莞、深圳、廣州、佛山、貴陽、沈陽六個(gè)城市穩(wěn)居城市更新公司占工商企業(yè)總數(shù)比例的前六名。

圖11 2023-2024年城市更新類企業(yè)占比分析圖

● 城市更新項(xiàng)目普遍盈利狀況不佳

受訪企業(yè)整體認(rèn)為城市更新項(xiàng)目很難實(shí)現(xiàn)盈利，僅11%認(rèn)為基本實(shí)現(xiàn)盈利。受訪者中，認(rèn)為所在企業(yè)目前未有盈利城市更新項(xiàng)目的占比達(dá)到17%；僅個(gè)別項(xiàng)目盈利占比達(dá)到31%，僅有11%的受訪者認(rèn)為其所在企業(yè)城市更新類項(xiàng)目基本已實(shí)現(xiàn)盈利。即便盈利，也存在收益周期太長，盈利水平較低的問題。

圖12 受訪企業(yè)參與城市更新的方式與盈利情況分析圖

2、市場投資意愿

● 城市更新領(lǐng)域企業(yè)投資熱情不高

僅11.4%的受訪企業(yè)2025年預(yù)期投資力度高于2024年，60%的受訪企業(yè)預(yù)期投資力度低于上年度或沒有新開展城市更新業(yè)務(wù)的打算。一方面說明企業(yè)受房地產(chǎn)市場影響，資金壓力大，投資能力減弱；另一方面也說明企業(yè)對(duì)城市更新項(xiàng)目的市場前景缺乏積極預(yù)期。

表2 2025年城市更新業(yè)務(wù)投資計(jì)劃情況

● 利潤和政策是影響企業(yè)投資城市更新積極性的關(guān)鍵因素

受訪企業(yè)反映，城市更新中的政策問題也是阻礙城市更新項(xiàng)目順利進(jìn)行的主要因素，例如政策限制性要求多、報(bào)批報(bào)建難度大、項(xiàng)目驗(yàn)收通過困難等實(shí)際操作問題，直接影響項(xiàng)目的效率、成本與最終收益。

圖13 受訪企業(yè)認(rèn)為影響城市更新投資積極性因素分析圖

● 市場化資金渠道逐步拓寬，但發(fā)揮作用仍然有限

REITs等市場化融資工具為城市更新拓寬了資金渠道，截止到2025年9月，全國已有22個(gè)城市已發(fā)行REITs，在本觀察的41個(gè)樣本城市中有19個(gè)。從基金數(shù)量、發(fā)行金額看，北京、深圳、上海等城市的活躍度遠(yuǎn)高于其他地區(qū)。資產(chǎn)類型局限于已完成、可增值、可估值的存量資源，發(fā)揮作用比較有限。

圖14 2024年底全國已發(fā)行REITs基金城市的發(fā)行規(guī)模（億元）

結(jié)論三：從社會(huì)視角來看，公眾對(duì)城市更新的認(rèn)知逐漸由“新鮮事物”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹议L里短”。

大家更關(guān)注與自己生活息息相關(guān)的更新活動(dòng)，如與“住”密切相關(guān)的老舊小區(qū)“原拆原建、自主更新”成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，可見改善居住條件是大家的普遍訴求。老百姓作為城市更新的“主人”，更期待在項(xiàng)目謀劃、策劃、設(shè)計(jì)階段就有參與感，對(duì)能給自己帶來可預(yù)期的生活改善和資產(chǎn)增值的更新活動(dòng)，如“原拆原建”等，也有較高的共同出資意愿。

1、社會(huì)關(guān)注

● 整體關(guān)注熱度平穩(wěn)，熱點(diǎn)聚焦在城市群都市圈地區(qū)

從百度搜索指數(shù)來看，2024年社會(huì)對(duì)于城市更新的關(guān)注度保持平穩(wěn)。2023年作為全國首批城市更新試點(diǎn)的收官年，政策集中落地、項(xiàng)目密集啟動(dòng)，吸引社會(huì)廣泛關(guān)注。2024年以來，經(jīng)過數(shù)年的醞釀，公眾對(duì)城市更新的認(rèn)知趨于成熟，使得社會(huì)關(guān)注度趨向平穩(wěn)。

圖15 2024年與2023年“城市更新” 百度指數(shù)搜索熱度對(duì)比

分城市來看，社會(huì)關(guān)注度大體可分三個(gè)梯隊(duì)，與城市能級(jí)、發(fā)展動(dòng)能等密切相關(guān)。其中，第一梯隊(duì)包括北京和上海等全國中心城市，城市更新政策出臺(tái)與落地實(shí)踐持續(xù)推進(jìn)，城市更新社會(huì)關(guān)注度穩(wěn)居高位。第二梯隊(duì)包括廣州、深圳、南京、杭州等超大特大城市，也具有較高的社會(huì)討論度。第三梯隊(duì)包括沈陽、寧波、太原等其他城市，這些城市受經(jīng)濟(jì)活力、項(xiàng)目推進(jìn)節(jié)奏、政策聚焦度等因素影響，話題熱度一般。

圖16 2024年41個(gè)城市“城市更新”百度指數(shù)搜索熱度

2、社會(huì)參與

● 居民希望從項(xiàng)目前期就深度參與，共同謀劃

居民主動(dòng)參與城市更新的意識(shí)普遍較高，超九成居民表達(dá)積極意愿，但真正參與其中的有限。居民的參與熱情更側(cè)重于規(guī)劃討論、方案設(shè)計(jì)等需前期凝聚共識(shí)環(huán)節(jié)。

表3 各地區(qū)城市居民參與本市城市更新的情況

● “原拆原建、自主更新”成為熱點(diǎn)，居民更愿意出資

老舊住房改造對(duì)于“政府主導(dǎo)”向“居民自治+市場參與”轉(zhuǎn)型開展了有益探索，引發(fā)居民更高的認(rèn)同度和參與熱情。

表4 居民對(duì)老舊小區(qū)“原拆原建”的支持意愿及資金支付意愿

結(jié)論四：從實(shí)施視角來看，從專項(xiàng)規(guī)劃到片區(qū)策劃、項(xiàng)目實(shí)施方案的城市更新規(guī)劃實(shí)施體系日益完善。

各地片區(qū)化推進(jìn)實(shí)施城市更新項(xiàng)目的力度明顯增強(qiáng)。老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)成為各地更新改造的新熱點(diǎn)，更新改造后的老舊街區(qū)在吸引力、美譽(yù)度和對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)方面取得了顯著成效，多地出現(xiàn)“網(wǎng)紅”街區(qū)。各地不斷涌現(xiàn)城市更新的標(biāo)志性項(xiàng)目和經(jīng)驗(yàn)做法，全社會(huì)對(duì)城市更新的滿意度一直處于較高水平。

1、規(guī)劃計(jì)劃

● 市級(jí)規(guī)劃計(jì)劃有序推進(jìn)、片區(qū)/項(xiàng)目級(jí)實(shí)施方案快速增長

超八成城市已編制市級(jí)城市更新規(guī)劃或計(jì)劃，為地方城市更新工作統(tǒng)籌有序推進(jìn)奠定良好基礎(chǔ)。23個(gè)城市出臺(tái)了市級(jí)城市更新規(guī)劃，24個(gè)城市出臺(tái)了更新相關(guān)實(shí)施方案及行動(dòng)計(jì)劃等。東莞、太原、烏魯木齊、?？?、蘭州、呼和浩特、西寧、拉薩8個(gè)城市目前尚未發(fā)布市級(jí)更新規(guī)劃或計(jì)劃。

圖17 41城市級(jí)城市更新規(guī)劃/實(shí)施方案/行動(dòng)計(jì)劃

2、落地實(shí)施

● 存量用地再開發(fā)力度整體減弱

2024年全國41個(gè)城市存量建設(shè)用地再開發(fā)規(guī)模和在出讓經(jīng)營性用地中的比重均下降。2024年41城（拉薩無數(shù)據(jù)）出讓存量建設(shè)用地總面積約61.8平方公里，相比2023年35城出讓存量建設(shè)用地總面積84.0平方公里，下降幅度達(dá)26%。

圖18 41城2023、2024年出讓建設(shè)用地面積（k㎡）與存量建設(shè)用地占比

3、成果成效

● 商業(yè)街區(qū)更新改造熱度高、成效好

41城2024年共開業(yè)119個(gè)更新類商業(yè)街區(qū)，長三角、珠三角、京津冀和東北地區(qū)開業(yè)數(shù)量較多，大部分更新類商業(yè)街區(qū)開街后熱度明顯提高，熱度最高的街區(qū)集中在蘇州、南京、上海、深圳等城市。

圖19 41城市2024年更新類商業(yè)街區(qū)開業(yè)數(shù)量統(tǒng)計(jì)分布圖

經(jīng)過更新改造后，119個(gè)街區(qū)中有約71%（84個(gè)）街區(qū)熱度增加。從增長倍數(shù)看，熱度增長2倍以上的有66個(gè)街區(qū)，增長3倍以上的有55個(gè)街區(qū)，增長6倍以上的有38個(gè)街區(qū)。

圖20 2024年119個(gè)老舊商業(yè)街區(qū)煥新開街前后總體熱度關(guān)系圖

● 小紅書發(fā)帖數(shù)據(jù)揭示了蘇州十全街的成功經(jīng)驗(yàn)

蘇州十全街改造后于2024年6月29日開街，選取各時(shí)間段內(nèi)小紅書關(guān)于十全街最熱的10個(gè)帖子計(jì)算熱度的平均值（包括點(diǎn)贊數(shù)、收藏?cái)?shù)、評(píng)論數(shù)以及三者之和），可以看出十全街在開街時(shí)候熱度有顯著提升。小紅書發(fā)帖數(shù)據(jù)揭示了十全街的成功經(jīng)驗(yàn)：步行環(huán)境改善（全齡友好、客群擴(kuò)大）、功能業(yè)態(tài)多元（首店經(jīng)濟(jì)、特色品牌）、活動(dòng)場景豐富（情緒經(jīng)濟(jì)、場景體驗(yàn)）等是提高更新改造效果的流量密碼。

圖21 十全街開街前后小紅書熱度變化圖

● 社會(huì)滿意度平穩(wěn)向好

總體來看，41城有85%的受訪者對(duì)本市城市更新滿意，與2023年86%的總體滿意度基本持平。

表5 41城城市居民對(duì)本地城市更新工作的滿意度

結(jié) 語

2025年，國家對(duì)城市更新作出頂層設(shè)計(jì)，中央城市工作會(huì)議明確將推進(jìn)城市更新作為建設(shè)現(xiàn)代化人民城市的重要抓手。 “十五五”時(shí)期是基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的關(guān)鍵時(shí)期，也是建設(shè)現(xiàn)代化人民城市的關(guān)鍵時(shí)期，要鞏固拓展優(yōu)勢(shì)、破除瓶頸制約、補(bǔ)強(qiáng)短板弱項(xiàng)。當(dāng)前，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部正牽頭謀劃“十五五”城市更新工作，各城市也在推進(jìn)城市更新專項(xiàng)規(guī)劃和項(xiàng)目庫編制工作。隨著這些重大任務(wù)、重大工程和重大改革舉措逐步落實(shí)，全國的城市更新工作必將更加有力有序，在擴(kuò)大投資、提振消費(fèi)等方面發(fā)揮更大作用。

更多詳情

《中國（41城）城市更新活躍度年度觀察2025》

總策劃：鄧東

執(zhí)行主編：范嗣斌、繆楊兵

研究團(tuán)隊(duì)：

中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院

更新分院：蘇子玥、馮婷婷、李錦嬙、柳巧云、郭曉雨、李尚霖、李默然、王小天、尤智玉、孫浩杰、李啟迪、呂虎臣、吳理航

信息中心：耿艷妍、王文喜

中指研究院

黃瑜、吳建欽、張凱、霍佳、仵世友、張廣杰、夏清泉

更多詳情可咨詢：

中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院更新分院

聯(lián)系人：繆楊兵；電話：010-58322346

本文來源：規(guī)劃中國

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