金融大家評 | 中國社會科學院學部委員蔡昉：“十五五”時期投資于人的理論范式和實踐模式

導語：在2023年二十屆中央財經委員會第一次會議上，針對我國人口表現出的趨勢性特征，習近平總書記強調以人口高質量發展支撐中國式現代化，創造性提出把“投資于物”同“投資于人”緊密結合起來的新要求。2025年3月《政府工作報告》明確指出，推動更多資金資源“投資于人”、服務于民生。黨的二十屆四中全會對“十五五”期間堅持惠民生和促消費、投資于物和投資于人緊密結合作出重要部署。2025年12月，中央經濟工作會議進一步把“必須堅持投資于物和投資于人緊密結合”列為做好新形勢下經濟工作新的認識和體會之一。這是我們黨對做好新形勢下經濟工作規律性認識的深化，進一步豐富和發展了習近平經濟思想。當前，我們要從“十五五”時期面臨的挑戰出發，堅持目標導向和問題導向，結合我國經濟發展階段變化的背景，闡釋投資于人的必然性和緊迫性，探討與之相關的范式轉換，揭示著眼和著力的主要方向和關鍵領域，并提出相應的政策建議。

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按照新發展理念實現理論范式轉換

從經濟社會角度看，共享發展和共同富裕的目標，必須以人均國內生產總值（GDP）達到特定水平為前提，但不會隨著人均收入的提高而自動實現。換句話說，做大蛋糕并不能自然而然地解決分好蛋糕的問題。曾經在英美等發達國家流行一時的新自由主義經濟學，堅信所謂“涓流效應”，其基本假設是：經濟增長成果會自動外溢到全社會，最終會使每個人口群體均受益。這個假說最終被各國的發展經驗所證偽。經驗表明，凡是收入差距較小的國家，通常都實施了較大力度的再分配政策。

例如，在可獲得數據的35個經濟合作與發展組織（OECD）國家中，有12個國家的可支配收入基尼系數，經過稅收和轉移支付調節后小于0.3，算術平均值為0.268，這是在再分配前0.473的基礎上降低的，因此再分配幅度即再分配手段使初次分配基尼系數降低的幅度高達40.3%；可支配收入基尼系數處于0.3到0.4之間的有17個國家，算術平均值為0.326，其再分配幅度為32.1%；可支配收入基尼系數大于0.4的有6個國家，算術平均值為0.432，其再分配幅度僅為13.6%。

通過再分配手段提高政府財政支出中的社會性投入占比，擴大公共品供給，促進基本公共服務均等化，是提升共同富裕水平的必由之路，也是投資于人的出發點和落腳點。為更好落實黨中央這一重大要求和部署，需要實現關于發展的理論范式轉換和實踐模式轉變。在對相關問題進一步展開分析之前，我們需要先從以下方面澄清幾點認識問題。

首先，以更大力度投資于人，并不意味著可以淡化在發展中保障和改善民生的“盡力而為、量力而行”原則，而是著眼于實現這一原則在更高水平上的動態平衡，強調的是在人均收入水平和國家財政能力提高的基礎上，對“盡力”提出新的要求，發掘出新的“量力”可能性。一方面，經濟發展進入更高階段，以人工智能為代表的一系列重大技術突破，即刻帶來或預期帶來勞動生產率的極大提高，分好這個更大生產率蛋糕的必要性日益凸顯。另一方面，我國經濟增長的主要制約因素已經從供給側轉到需求側，居民消費日益成為增長的關鍵拉動力，而供給和需求兩側動能的開啟都要求加大對人的投入，提升人力資本稟賦和人的全面發展水平。

其次，在更高的發展階段上投資于人，要求轉換理論范式，在認識論和方法論上更加注重實證經濟學與規范經濟學的統一。從根本上來說，發展的目的在于提高人民生活品質、增進社會福祉和促進人的全面發展。然而，在不同的發展水平上，對于人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，在解決思路上和手段上是與時俱進、有所發展的。雖然在任何時候都要遵循盡力而為和量力而行相統一的原則，但在資源約束更突出的時期，“量力”這個權衡更多以是否“可以做”為出發點，隨著發展水平提高和國力增強，“量力”的權衡則更多從是否“應該做”出發。

最后，正如投資于物的落地要以企業、行業和項目為本位一樣，投資于人要求確立家庭本位。由于人口生育和養育、人力資本培養、消費及其平滑化、養老助老、扶貧助困，以及與社會協同互動、樹立正確婚育觀等都以家庭作為最基本單位進行，著眼于全人群、全生命周期，投資于人力資本、基本公共服務和各民生領域都應該以家庭為基本落腳點。當前樹立家庭本位的重要意義在于，旨在實現上述民生目標的投資不僅要以人力資本和民生改善為歸宿，還要以家庭作為投資的直接對象，才能做到公平與效率的有機統一。正因如此，與促進家庭建設和發展相關的一系列政府支持措施也應納入投資于人的范疇，也需要投入更多公共資源。

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順應發展階段變化的實踐模式轉變

投資于人既反映出現代化的一般規律，也是著眼現實挑戰提出的緊迫要求。隨著經濟發展進入更高階段，人民生活品質的提高越來越依靠公共品的更多、更高質量供給來實現，這是各國現代化經驗揭示的一個共性特征。因此，在一個國家進入更高水平的發展階段時，往往會出現私人產品的相對充足與公共產品的相對匱乏之間的不對稱現象。美國經濟學家肯尼思·加爾布雷思針對美國的情況，最早揭示這一現象并提出警示，這一現象可以被稱之為“加爾布雷思矛盾”。由于20世紀80年代后美國社會政策受到新自由主義經濟學的影響，社會保障體系建設不進反退，加劇了兩極分化，降低了整體社會流動性。

按照世界銀行分組標準，我國即將跨過高收入國家門檻（目前標準約為人均GDP超過14000美元），預期在2035年成為中等發達國家，即按照不變價格，人均GDP在2020年基礎上提高一倍，跨過下一個收入門檻。在向這個目標靠近的過程中，我國也面臨破解“加爾布雷思矛盾”以及大幅度增加惠及全體居民的公共品供給的艱巨任務。實現這一目標要求顯著增加政府用于民生的公共支出，加大投資于人的力度。當前增進民生福祉仍然面臨諸多短板和堵點，特別是與“未富先老”特征相關的難點還具有隨時間推移而強化的特點。例如，城鄉之間老齡化程度與社會保障水平存在嚴重的不對稱，即農村老齡化持續加深，老齡化率明顯高于城鎮，但農村養老保障水平卻大大低于城鎮。我國社會保障制度在建立早期秉持“低水平、廣覆蓋”的理念，這是符合當時國情的，也助推了“從無到有”和“從小到大”的發展。但在臨近跨入高收入國家行列之際，我國已經建成了世界上最大規模的社會保障體系，亟待把社會保障水平和均等化程度提升到與發展階段相適應的更高水平，同時實現全人群、全生命周期的更充分覆蓋。

改革開放以來，我國的總儲蓄占GDP比重（儲蓄率）和總資本形成占GDP比重（資本形成率）均保持了很高的水平，在很長時間里投資回報率也處于世界最高位置。從21世紀第二個10年開始，隨著人口紅利趨于消失，投資回報率持續下降，儲蓄率和資本形成率均進入長期的下降過程（圖1）。資本報酬遞減一直是增長理論尊崇的規律，投資回報率下降也是普遍存在的現實。從長期來看，這種現象將始終是一個重要的參照基準。也就是說，技術進步固然可以不斷消除現存的報酬遞減現象，然而，在下一次技術創新發生之前，該規律可能再次起作用，投資回報終究會被拉回到低點。因此，在物質資本回報率下降的時候，對人力資本進行投資不僅具有報酬遞增特征，還將為下一次技術突破創造必要條件。勞動力無限供給特征消失后，全要素生產率增長率和投資回報率均降低，成為企業之間“內卷式”競爭的根源。在宏觀上，從投資于物轉向更多投資于人，既是增進民生福祉的需要，也是微觀上提高生產率和回報率的必然要求。

圖1 中國的資本積累和投入趨勢

資料來源：世界銀行數據庫：https：//data.worldbank.org/

制約經濟增長的主要因素轉變，也對投資于人提出現實緊迫的要求。實現2035年成為中等發達國家所要求的增長目標，在需求側面臨的挑戰比在供給側更大，特別是居民消費能否得到有效提升，對于經濟增長潛力的充分兌現具有決定性作用。根據世界銀行數據庫，2024年我國居民消費支出占GDP比重（消費率）為39.9%，中等偏上收入國家平均為48.2%，高收入國家（2022年）平均為57.8%。由此可以得出兩個結論：一方面，我國居民消費率面臨雙重超越目標，一是與中等偏上收入國家平均水平趨同，差距約為8個百分點；二是向高收入國家平均水平趕超，即進一步縮小約10個百分點差距。另一方面，消費率趨同和趕超都是可以預期的目標。例如，從2010年到最近年份，我國消費率年均提高1.0%，而中等偏上收入國家和高收入國家分別降低了0.1%和0.2%（圖2）。進一步加大對人力資本和民生的投資，有望進一步加快趕超速度，實現黨的二十屆四中全會設定的“居民消費率明顯提高”目標。

圖2 居民消費率增長趨勢比較

資料來源：世界銀行數據庫：https：//data.worldbank.org/

鑒于居民消費是收入增長和分配狀況的函數，并且對于經濟增長具有至為關鍵的作用，我們可以作出這樣一個判斷，“分好蛋糕”已經成為“做大蛋糕”的前提條件。從21世紀第一個10年末開始，我國的收入差距有所縮小，但不同指標的變化趨勢不盡相同。一方面，反映整體收入差距的居民人均可支配收入基尼系數，在2009年達到峰值后開始縮小，但在2015年降到谷底后則進入徘徊狀態。另一方面，各項惠農政策和脫貧攻堅戰略的實施，推動農村收入差距和城鄉收入差距都顯著縮小，并且繼續縮小。這也就意味著，城鎮收入差距有擴大的趨勢，而這同結構性就業矛盾有著密切的關系?？梢姡瑒趧泳蜆I日益成為投資于人并且可以得到顯著社會收益的重要領域。

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瞄準主要方向和聚焦關鍵領域

人力資本培養和民生福祉改善涉及生育、養育、教育、就業、培訓、養老等眾多方面，因此，以提供公共品的方式落實投資于人，自然也要滲透各公共服務和民生領域、覆蓋全部人口群體，貫穿全生命周期，最終由幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶的滿足程度予以評判。從以下幾個方面，我們嘗試揭示不同發展階段相關的民生要旨及其關鍵短板，可以作為投資于人的主要方向和核心領域。

首先，圍繞建設生育友好型社會的目標，加大鼓勵生育的政策力度，促進生育率止降回升。第七次全國人口普查顯示，2020年我國總和生育率（平均每位婦女終身生育的孩子數）為1.3，此后數年繼續下降。這標志著，我國的總和生育率連續多年低于1.5這個人口學家所謂的“低生育率陷阱”水平，也就是說生育率回升的難度極大。從經驗上看，“低生育率陷阱”假說有助于解釋為什么很多國家出臺的生育鼓勵政策并不奏效。對我國來說，生育率下降既是經濟社會發展的結果，也是嚴格生育政策的實施后果，所以仍有未實現的家庭生育意愿。這要求推動政策以一個臨界最小規模投入資源，以形成對預期目標的極大激勵力度，消除家庭面臨的現實制約，從而釋放生育潛力。

其次，利用人口轉變過程創造的時間窗口，促進人力資本培養資源的統籌和整合，提升人類發展水平。少子化本身就具有緩解教育資源約束的效應，而不同教育階段人口在減少中的時間差，更為資源的重新配置創造了機遇。例如，幼兒園數量和在園人數的減少可以騰挪出資源空間，擴大托育服務以有效減輕養育負擔；小學和初中釋放出的閑置資源可用于支撐延長義務教育年限的改革；中職教育機構數和在校生人數的減少有助于把閑置資源轉移到職業培訓領域，支持延遲法定退休年齡改革，應對人工智能沖擊。創造這種削峰填谷效應，要求進行以管理一體化為取向的改革，破除部門間在資金統籌和資源配置上面臨的體制機制障礙。

2035年我國預期人均國內生產總值達到中等發達國家水平，在以人均GDP水平作為標志的同時，還應該把由人均國民總收入（GNI）、預期壽命和受教育年限構成的人類發展指數作為重要的目標。自1990年聯合國開發計劃署編制人類發展指數并進行世界排名以來，我國是唯一從“低人類發展水平”組，經過“中等人類發展水平”組，進入“高人類發展水平”組的國家。這個奇跡般的趕超步伐，主要依靠人均GDP的快速增長。隨著經濟增速的放緩，將來的進一步趕超將更多依靠教育和健康的改善，才能在基本實現現代化之際同時躋身“極高人類發展水平”國家的行列。我國平均受教育年限的全球排名比人均GNI要明顯靠后（圖3），這也意味著仍有較大的趕超潛力，需要更傾斜地對人進行投資，確保發展質量和共享水平得到提高，助推2035年目標的實現。

圖3 中國人類發展水平趕超潛力所在

資料來源：聯合國開發計劃署“人類發展指數數據庫”：https：//hdr.undp.org/data-center/documentation-and-downloads

再次，應對以“一老一小”為重點人群的結構性就業矛盾，創造更多高質量就業崗位。城鎮收入差距趨于擴大，也是勞動力市場最新表現的反映。結構性就業矛盾意味著自然失業率趨于提高、勞動參與率趨于降低、就業零工化現象更為普遍。從人群來說，就業困難更集中體現在“一老一小”（青年和老年）兩個群體上，統計反映兩個群體的就業率均顯著低于平均水平。青年勞動者就業率低的原因是失業率高于平均水平，大齡勞動者就業率低則主要表現為勞動參與率下降。隨著人工智能對就業的沖擊愈發凸顯，結構性就業矛盾將愈加突出。研究顯示，以ChatGPT為代表的大語言模型顯著削弱白領崗位入門級技能的價值，對新成長勞動力的職業招聘數量減少已現端倪。大齡勞動者面臨的挑戰則在于，在已經存在的技能缺口和數字鴻溝基礎上，他們可能還會遭遇智能鴻溝，在勞動力市場處于更加不利的位置。因此，需要配置更多資源，使勞動者在整個工作生命周期都能得到公共就業服務。

最后，加大對稅收、轉移支付和社會保障等再分配手段的運用，顯著縮小收入差距，提高基本公共服務均等化水平。國內外經驗表明，把收入差距降到相對合理的水平，譬如說基尼系數在0.4以下、城鄉收入差距在2.0以下，必須在初次分配基礎上運用較大力度的再分配手段。此外，提高基本公共服務均等化水平，也需要通過轉移支付的方式推動。一般來說，常用的再分配手段主要是稅收和轉移支付。相應地，再分配力度分別可以用以下兩個占比來衡量：一是具有再分配性質的個人所得稅、企業所得稅和資本利得稅占全部稅收的比重，可簡稱為“稅收占比”；二是政府支出占GDP的比重，可簡稱為“政府支出率”。

我們以基尼系數較低的芬蘭、挪威和愛爾蘭為例，看再分配政策的力度和效應。這三個國家再分配前后的基尼系數算術平均值分別為0.48和0.28，意味著通過再分配手段使基尼系數降低的幅度平均為41.6%。值得指出的是，兩種再分配手段之間具有相互補充的關系，即各國分別可能均衡地運用兩種手段，或更側重于其中某一手段。例如，芬蘭相對平衡地運用兩種手段，“稅收占比”和“政府支出率”分別為45.7%和44.9%；挪威運用更多“稅收占比”（62.6%）和適度的“政府支出率”（35.9%），愛爾蘭則更多運用“稅收占比”（63.8%）和較少的“政府支出率”（19.2%）。與之形成對照的是，阿根廷基尼系數為0.42，再分配力度很小，“稅收占比”為15.3%，“政府支出率”為21.1%。我國的這兩個再分配指標分別為35.7%和24.0%，仍有加大力度的潛力，也給投資于人并能取得成效留有巨大空間。

綜上，“十五五”時期需要把握中國經濟發展的階段性特點，充分認識投資于人的必然性和緊迫性，實現關于發展的理論范式轉換和實踐模式轉變。要將投資于人作為重要發力點，著力主要方向和關鍵領域，以此釋放消費潛力、引導有效投資，夯實內需基礎，進一步增強發展內生動力。

來源丨中國黨政干部論壇

編輯丨秦婷

責編丨蘭銀帆

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