蔡昉:破解城鄉“兩難”的體制改革和政策調整三個著力點

蔡昉.破解城鄉“兩難”的體制改革和政策調整三個著力點[J].中國鄉村發現,2025,(03):1-3.

推進人口城鎮化和勞動力非農化，是中國“三農”工作面臨的艱巨任務。從政策取向和實際執行來看，這里存在著一個“兩難”抉擇，即在繼續推進人口城鎮化和勞動力非農化的取向與防止農村人口空心化和農業勞動力老化的要求之間，似乎存在著矛盾。破解這個矛盾，要求在理論上和政策上進行關鍵的范式轉換。

影響城鄉人口格局及其相互關系的三個過程

城鄉人口格局及其相互關系，通常是受到三個過程的影響而形成的。第一是人口轉變過程。城鎮和農村不盡相同的人口自然變化，即生育水平差異影響人口自然增長率，終究會造成城鄉之間的差異性人口格局。

第二是“劉易斯過程”。這個概括來自于劉易斯二元經濟理論，即遵循資源重新配置規律，人口和勞動力遵循勞動生產率從低到高的方向，形成從農村到城鎮的單向流動，從而改變了人口分布格局。

第三是“蒂布特過程”。這個概括來自于著名的蒂布特模型，即城鄉或不同地區的差異性公共品供給引致人口遷移，從而那些公共服務更慷慨的地區得以吸引到更多的人口和勞動力。

由于人口轉變過程的影響是長期的，具有一定的外生性，并且其效應已經部分體現在“蒂布特過程”之中，因此，本文主要考慮后兩個過程的作用及其關系。

體制改革和政策調整的三個著力點

傳統的城鄉二元結構塑造了這樣的格局，即在人口和勞動力流動方面處于不利地位的農村，基本公共服務尚未實現均等的供給，因而在老齡化與“三農”發展之間形成一種非良性循環。

需要做出的范式轉換是，體制改革和政策調整應該著眼于把“劉易斯過程”同“蒂布特過程”進行“脫鉤”，即讓兩者按照各自應該遵循的原則推進，打破既有的利益格局，而不再遵循傳統的相互影響邏輯。

也就是說，一方面，繼續促進新型城鎮化和勞動力轉移，以便完成現代化所需經歷的結構變革；另一方面，以普惠性、基礎性和兜底性為共同原則，推動城鄉公共品供給的均等化。由此提出體制改革和政策調整，要求在三個方面著眼和著力。

首先，體制改革和政策調整既有巨大的空間，也能夠創造真實的改革收益，關鍵是采取適當的推進方式，使潛在的改革紅利得以成為改革實施的激勵。

推動人口分布、區域格局和經濟地位同基本公共服務供給脫鉤的改革，最集中地體現在戶籍制度改革這一任務中。經過40多年的改革，戶籍制度已經不再履行阻礙人口遷移和勞動力流動的功能，當前亟待突破的改革關口，是消除其按照戶籍身份提供基本公共服務的功能。

這項改革應該在兩個方面同步推進。第一條改革路徑是按照必要、合理、適度確立的條件，選擇性地擴大城鎮落戶規模。在現行財稅體制和基本公共服務供給體系下，中央和地方政府在戶籍制度改革中存在激勵不相容，因此，還需要第二條改革路徑，即推進城鄉基本公共服務均等化，消除戶籍制度作為公共品供給對象的識別功能，使城鄉戶籍含金量不再有實質性差異。兩條改革路徑缺一不可，具有相互促進、彼此激勵、自我強化的關系，需要雙管齊下予以推進。

其次，暢通城鄉之間的要素雙向流動通道，拓展資源重新配置空間，同時防止因勞動力從城鎮到農村回流造成內卷式配置。

中國各產業的勞動生產率變化具有兩個明顯的特性。第一，由于剩余勞動力轉移和物質資本投入，農業勞動生產率在絕對水平上得到大幅度提高。然而，隨著農業中資本—勞動比的快速提高，已經出現明顯的資本報酬遞減即回報率下降趨勢，農業不再是剩余勞動力的蓄水池。

第二，迄今為止農業勞動生產率仍然顯著低于非農產業，農村非農產業也具有生產率偏低的特點，因此，如果發生勞動力向農業和農村的大規模回流，則意味著出現資源配置與生產率提高方向相背而行的情形。

通過拓寬資源配置空間以穩定制造業比重、通過戶籍制度改革以穩定農民工就業、通過鄉村振興創造農村高生產率崗位等舉措，都是順應農業農村現代化要求，完成人口城鎮化和勞動力非農化的必經之路。

最后，以普惠性、基礎性、兜底性民生建設要求，促進公共財政資源更加均衡配置和統籌使用，中央政府承擔更多基本公共服務供給職能和支出責任。

農業與非農產業是否均衡、農村與城鎮經濟是否一體化、農民與市民生活水平是否趨同，衡量的標準和推動的手段都是基本公共服務的均等化。

在供給短缺和資源約束的高速增長時期，由于存在著城鄉之間、區域之間和產業行業之間的發展差距，以均衡化的思路進行物質資本投資，可以通過資源重新配置取得更高的效率。在高質量發展階段，勞動力和人力資本越來越成為供給側的制約性資源，城鄉居民消費能力也日益成為需求制約。

因此，以提供更多更好基本公共服務為中心的民生建設，具有一石三鳥的改革效果，可以實現公平和效率的統一：其一，改善民生可以產生更高的社會效益；其二，新人口紅利促進新質生產力的形成，增強國民經濟的潛在增長能力；其三，解除居民消費后顧之憂，平衡社會總需求“三駕馬車”，提高內需對經濟增長的支撐能力。

作者系中國金融四十人論壇(CF40)學術委員會主席、中國社會科學院國家高端智庫首席專家；來源:《中國鄉村發現》2025年3期