專家解讀文章之一 | 新規(guī)引導(dǎo)政府投資基金走向規(guī)范發(fā)展之路

近日，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同財(cái)政部、科技部、工業(yè)和信息化部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)政府投資基金布局規(guī)劃和投向指導(dǎo)的工作辦法》（以下簡(jiǎn)稱《工作辦法》），國(guó)家發(fā)展改革委還同步出臺(tái)了《政府投資基金投向評(píng)價(jià)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）。兩份文件有機(jī)銜接，標(biāo)志著我國(guó)政府投資基金從粗放式管理向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)變，對(duì)于提升財(cái)政資金使用效益、引導(dǎo)社會(huì)資本、服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略具有深遠(yuǎn)意義。

一、政策出臺(tái)背景與總體導(dǎo)向

近年來(lái)，政府投資基金作為財(cái)政支出方式的重要?jiǎng)?chuàng)新，在撬動(dòng)社會(huì)資本、支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、培育新興產(chǎn)業(yè)、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)等方面發(fā)揮了積極作用。為構(gòu)建更加科學(xué)高效的政府投資基金管理體系，2025年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2025〕1號(hào)，簡(jiǎn)稱1號(hào)文件），提出政府投資基金管理要“突出政府引導(dǎo)和政策性定位，按照市場(chǎng)化、法治化、專業(yè)化原則規(guī)范運(yùn)作”，要“完善分級(jí)分類管理機(jī)制，合理統(tǒng)籌基金布局，防止同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)”。

為落實(shí)好1號(hào)文件精神，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門出臺(tái)了《工作辦法》和《管理辦法》兩份文件，旨在構(gòu)建“規(guī)劃先行、投向明確、評(píng)價(jià)科學(xué)、管理規(guī)范”的全鏈條管理體系。兩項(xiàng)文件的總體導(dǎo)向是：強(qiáng)化戰(zhàn)略統(tǒng)籌、聚焦政策目標(biāo)、健全評(píng)價(jià)機(jī)制、提升運(yùn)營(yíng)效能。其核心思想是：推動(dòng)政府投資基金從追求規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向注重質(zhì)量提升和精準(zhǔn)發(fā)力，確保其真正服務(wù)于國(guó)家重大戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策。

二、《工作辦法》為政府投資基金繪制了精準(zhǔn)的布局投向“路線圖”

四部門聯(lián)合出臺(tái)的《工作辦法》，是對(duì)政府投資基金投資行為的“事前謀劃”和“事中指導(dǎo)”，明確了基金的投向，提出了正、負(fù)面清單，為規(guī)范基金投資行為、更加突出政策性導(dǎo)向作了細(xì)致規(guī)定。一是對(duì)政府投資基金投資行為提出了底線要求。《工作辦法》明確了所有政府投資基金必須遵守的原則、禁止投資的行為，這對(duì)于防止政府投資基金偏離政策導(dǎo)向具有極強(qiáng)的約束力。二是允許各地因地制宜確定基金投資重點(diǎn)。為體現(xiàn)因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的要求，《工作辦法》要求各地結(jié)合自身財(cái)力、產(chǎn)業(yè)資源基礎(chǔ)等情況，制定各省政府投資基金的重點(diǎn)投資領(lǐng)域清單，以防止各地盲目跟風(fēng)和低水平重復(fù)建設(shè)。

三、《管理辦法》為政府投資基金構(gòu)建了科學(xué)的投向評(píng)價(jià)“指揮棒”

與《工作辦法》同步制定的《管理辦法》，是對(duì)基金投向的“事后監(jiān)管”，是適應(yīng)新發(fā)展理念的要求，建立了一套突出基金投向政策取向評(píng)價(jià)、覆蓋基金運(yùn)營(yíng)管理全流程、定量和定性相結(jié)合的評(píng)價(jià)體系。一是構(gòu)建了多維度的評(píng)價(jià)框架。具體包括反映投資方向是否符合國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃要求、是否有效彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、在支持早期科創(chuàng)企業(yè)等方面實(shí)際貢獻(xiàn)的政策符合性指標(biāo)，是否落實(shí)國(guó)家區(qū)域戰(zhàn)略、反映重點(diǎn)投向領(lǐng)域契合度及產(chǎn)能有效利用情況的優(yōu)化生產(chǎn)力布局指標(biāo)，以及反映資金效能和管理人專業(yè)水平的政策執(zhí)行能力指標(biāo)。二是評(píng)價(jià)結(jié)果與應(yīng)用剛性掛鉤。將評(píng)價(jià)結(jié)果作為未來(lái)預(yù)算安排、基金存續(xù)調(diào)整、管理團(tuán)隊(duì)激勵(lì)與問(wèn)責(zé)的重要依據(jù)。對(duì)政策效益顯著、運(yùn)營(yíng)良好的基金，可予以持續(xù)支持；對(duì)長(zhǎng)期績(jī)效不彰、偏離目標(biāo)的基金，將采取約談、整改等措施。這將從根本上建立起激勵(lì)約束機(jī)制，倒逼基金管理機(jī)構(gòu)牢記政策使命。

四、兩項(xiàng)辦法的協(xié)同效應(yīng)與重要意義

兩項(xiàng)文件一“規(guī)”一“評(píng)”，前后呼應(yīng)，形成了系統(tǒng)完整的管理閉環(huán)。布局規(guī)劃和投向指導(dǎo)所明確的重點(diǎn)方向與目標(biāo)，是后續(xù)評(píng)價(jià)的核心依據(jù)與基準(zhǔn)，體現(xiàn)了“以規(guī)劃引領(lǐng)評(píng)價(jià)”。而評(píng)價(jià)的結(jié)果與經(jīng)驗(yàn)，又能為未來(lái)基金布局和投向的優(yōu)化調(diào)整提供實(shí)證參考和決策支持，實(shí)現(xiàn)“以評(píng)價(jià)反饋規(guī)劃”。總體來(lái)看，兩項(xiàng)辦法的協(xié)同實(shí)施，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有多方面的深遠(yuǎn)意義。

一是有利于提升財(cái)政資金使用效能。通過(guò)加強(qiáng)精準(zhǔn)規(guī)劃與科學(xué)評(píng)價(jià)，可確保財(cái)政資金精準(zhǔn)投向關(guān)鍵領(lǐng)域，最大限度提升政策效果與資金效益。

二是有利于優(yōu)化資本供給結(jié)構(gòu)。兩項(xiàng)辦法有助于引導(dǎo)金融資源更精準(zhǔn)地流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)急需的領(lǐng)域，尤其是那些周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高、社會(huì)資本初期投入不足的環(huán)節(jié)，從而有效發(fā)揮政府投資基金“引導(dǎo)、補(bǔ)缺、撬動(dòng)”的功能。

三是有利于促進(jìn)基金行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展。兩項(xiàng)辦法為政府投資基金的設(shè)立、運(yùn)作與管理提供了明確制度規(guī)范與穩(wěn)定預(yù)期，有利于吸引更多專業(yè)市場(chǎng)化管理機(jī)構(gòu)參與，推動(dòng)行業(yè)長(zhǎng)期有序發(fā)展。

四是有利于推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。兩項(xiàng)辦法是健全現(xiàn)代預(yù)算制度、創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式、落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略在投資領(lǐng)域的重要舉措，有助于提升國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。

總之，《關(guān)于加強(qiáng)政府投資基金布局規(guī)劃和投向指導(dǎo)的工作辦法》和《政府投資基金投向評(píng)價(jià)管理辦法》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)政府投資基金進(jìn)入了以“規(guī)范發(fā)展、提質(zhì)增效”為特征的新階段。通過(guò)強(qiáng)化布局規(guī)劃的“導(dǎo)航儀”作用和投向評(píng)價(jià)的“指揮棒”功能，政府投資基金必將更好地肩負(fù)起服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的使命。（作者：劉國(guó)艷 中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)所研究員）