健全完善第三方介入機(jī)制 深入推動涉法涉訴矛盾糾紛多元協(xié)同有序化解

作者|張潤

責(zé)編|苑航

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為深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大和二十屆三中、四中全會會議精神，堅(jiān)持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，深入推動矛盾糾紛源頭化解、多元化解和有序化解，中國法律咨詢中心牽頭、中國人民公安大學(xué)組成課題組對“第三方介入涉法涉訴矛盾糾紛化解的實(shí)踐探索與機(jī)制完善”（以下簡稱“第三方介入機(jī)制”）開展專題研究。課題組對最高人民法院訴訟服務(wù)志愿專家制度實(shí)施情況及各地探索實(shí)踐進(jìn)行了全面考察，系統(tǒng)總結(jié)取得的成績與經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)分析面臨的困境與成因，有針對性地提出了完善“第三方介入機(jī)制”的若干建議。

第三方介入涉法涉訴矛盾糾紛化解的寶貴經(jīng)驗(yàn)

律師、法學(xué)專家、心理咨詢師等第三方主體，以其中立性和專業(yè)性的角色開展釋法說理、答疑解惑、普法宣傳、心理疏導(dǎo)、社會監(jiān)督等工作，為化解信訪矛盾發(fā)揮了積極作用，取得了良好效果。實(shí)踐證明，涉法涉訴信訪引入第三方介入是化解矛盾糾紛的有效途徑。課題組形成以下基本認(rèn)識。

第一，堅(jiān)持以習(xí)近平法治思想為根本遵循。習(xí)近平總書記高度重視矛盾糾紛預(yù)防化解法治化，強(qiáng)調(diào)要通過法治思維和法治方式解決群眾切身利益問題，將非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，統(tǒng)籌多元調(diào)解力量，確保矛盾糾紛化解在法治軌道上進(jìn)行，推動涉法涉訴矛盾糾紛源頭化解、多元化解和有序化解。這為我們做好第三方介入涉法涉訴矛盾糾紛化解工作提供了根本遵循。

第二，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治保障。在第三方介入過程中，黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅確保了相關(guān)工作的正確政治方向，還能夠強(qiáng)力統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方資源，推動“第三方介入機(jī)制”落地見效。

第三，堅(jiān)持以人民為中心是基本立場。第三方介入要求第三方始終將當(dāng)事人利益置于首位，關(guān)注當(dāng)事人的情感需求和深層利益訴求，確保解紛過程和結(jié)果符合當(dāng)事人期待。此外，堅(jiān)持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，也要求充分調(diào)動群眾的積極性，鼓勵其參與糾紛化解，形成多元共治的糾紛解決格局。

第四，堅(jiān)持問題導(dǎo)向與實(shí)質(zhì)解紛是基本要求。第三方介入以實(shí)質(zhì)解決糾紛為核心，而非形式上的簡單參與，通過多元化解機(jī)制和協(xié)同治理，實(shí)現(xiàn)涉法涉訴矛盾糾紛有效化解。

第五，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與地方探索相結(jié)合是重要方法。中央政法委《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》等政策文件，為第三方介入提供了基本依據(jù)和政策支持。各地立足頂層設(shè)計(jì)框架，根據(jù)地域特點(diǎn)和需求，在實(shí)踐中不斷探索創(chuàng)新第三方介入的工作模式和方法，提高了化解涉法涉訴矛盾糾紛的效率和質(zhì)量。

第三方介入涉法涉訴矛盾糾紛化解的現(xiàn)實(shí)困境

一是制度定位有待明確。目前，缺乏專門的法律法規(guī)對第三方介入的具體情形、程序和權(quán)限進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中各地做法不一。第三方與司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的職責(zé)存在交叉，容易因職責(zé)不清導(dǎo)致推諉或重復(fù)介入等問題。

二是信息共享機(jī)制缺乏。第三方介入普遍采用坐班值守的形式，由第三方對駐點(diǎn)單位匯報接談咨詢情況。除少數(shù)地區(qū)建立了第三方服務(wù)信息工作平臺外，各系統(tǒng)缺乏互聯(lián)溝通機(jī)制，化解工作的前瞻性、系統(tǒng)性和針對性明顯不足。

三是經(jīng)費(fèi)保障制度不足。目前，部分省份已將律師代理申訴的費(fèi)用納入省級財(cái)政預(yù)算或納入法律援助范圍，但是其他第三方介入主體的資金還缺少保障。

四是參與機(jī)制有待優(yōu)化。第三方介入的啟動條件、參與方式、意見采納機(jī)制等程序性規(guī)定不完善，影響了化解工作的規(guī)范性和公信力。除律師代理申訴制度外，其他第三方介入情形還缺乏相應(yīng)制度設(shè)計(jì)和系統(tǒng)保障。

制約第三方介入涉法涉訴矛盾糾紛化解的因素

一是當(dāng)事人層面：思想認(rèn)識存在偏差。從當(dāng)事人角度看，“信權(quán)不信法”的觀念仍在，部分當(dāng)事人對法律程序和司法權(quán)威缺乏信任。同時，第三方易被當(dāng)事人誤解為司法機(jī)關(guān)的“說客”或者非屬司法機(jī)關(guān)的“外部勢力”，心理上存在天然的不信任，從而質(zhì)疑其中立性，抵制第三方介入。

二是司法機(jī)關(guān)層面：銜接機(jī)制不順暢。由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致第三方參與的啟動條件、案件范圍、操作流程等不明確，案件在司法機(jī)關(guān)與第三方介入之間銜接不暢，“第三方介入機(jī)制”實(shí)際運(yùn)行效果欠佳。

三是協(xié)同治理層面：協(xié)作機(jī)制不完善。在矛盾糾紛化解過程中，不同部門和第三方之間的信息共享不暢，存在信息壁壘，可能導(dǎo)致重復(fù)勞動、矛盾激化等問題。例如，公安機(jī)關(guān)、法院、檢察院與第三方介入組織之間缺乏統(tǒng)一的信息平臺，影響案件的整體處理效率。

完善第三方介入涉法涉訴矛盾糾紛化解的建議

進(jìn)一步明確第三方介入涉法涉訴矛盾糾紛化解的定位。其一，深化訴訪分離改革。訴訪分離是信訪工作法治化的重要原則和具體舉措，目的是避免因訴訪界限模糊導(dǎo)致信訪渠道承載過多司法訴求。深化訴訪分離改革，需要堅(jiān)持依法有據(jù)、分類處理的基本原則，完善訴訪案件的甄別方法，優(yōu)化訴訪協(xié)調(diào)銜接，明確各部門職責(zé)，健全和完善多元解紛機(jī)制，推動涉訴信訪矛盾糾紛實(shí)質(zhì)性化解。其二，厘清職能邊界。第三方介入的主要工作包括釋法說理、情感疏導(dǎo)、監(jiān)督建議以及協(xié)調(diào)溝通等，這就要求正確處理第三方與相關(guān)主體的關(guān)系。一方面，第三方應(yīng)保持中立性，確保其職能行使的公信力；另一方面，第三方需保持獨(dú)立性，對司法機(jī)關(guān)的處理過程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，并提出改進(jìn)意見。

進(jìn)一步優(yōu)化第三方介入涉法涉訴矛盾糾紛化解的機(jī)制。一是完善涉法涉訴案件信息收集機(jī)制。司法機(jī)關(guān)應(yīng)在第三方介入前全面收集案件相關(guān)信息，在第三方介入時及時與其溝通，梳理矛盾焦點(diǎn)和關(guān)鍵問題，推動矛盾糾紛解決。二是增強(qiáng)第三方介入適配度。可根據(jù)排班專家擅長的領(lǐng)域，有針對性地安排或預(yù)約案件當(dāng)事人，提升第三方主體與案件之間的適配度。三是提高第三方介入標(biāo)準(zhǔn)化水平。目前，第三方介入服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)“彈性”較大，不同專家對案件釋法和建議的尺度把握不同。建議總結(jié)典型案例，形成指導(dǎo)性文件以統(tǒng)一尺度。四是健全案件反饋機(jī)制。第三方對案件評查的結(jié)果及提出的專業(yè)建議，司法機(jī)關(guān)應(yīng)充分考慮，如采納應(yīng)及時向第三方反饋案件處理結(jié)果；如不予采納應(yīng)書面回復(fù)并說明理由。五是建立介入效果評估機(jī)制。定期對“第三方介入機(jī)制”的效果進(jìn)行評估，收集當(dāng)事人、辦案機(jī)關(guān)和第三方的意見，分析存在的問題，并提出改進(jìn)措施。

進(jìn)一步健全第三方介入涉法涉訴矛盾糾紛化解的支持體系。一是強(qiáng)化立法和制度支持。推動第三方介入立法或出臺中央層面指導(dǎo)意見，明確第三方介入的范圍、程序和責(zé)任，制定第三方介入的操作規(guī)范或?qū)嵤┘?xì)則，讓第三方參與有法可依。二是強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)支持。對第三方介入的經(jīng)費(fèi)保障進(jìn)行系統(tǒng)考量，通過政府購買服務(wù)等方式提供經(jīng)費(fèi)保障，由第三方負(fù)責(zé)日常工作的組織機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌規(guī)劃。三是強(qiáng)化激勵措施。通過“物質(zhì)+精神”雙重正向激勵機(jī)制，調(diào)動第三方積極性，增強(qiáng)其榮譽(yù)感，讓專家“留得住、愿服務(wù)”。四是強(qiáng)化信息支持。推進(jìn)大數(shù)據(jù)、人工智能在涉法涉訴矛盾糾紛預(yù)警與化解中的應(yīng)用，通過技術(shù)賦能實(shí)現(xiàn)矛盾預(yù)警從“經(jīng)驗(yàn)判斷”向“數(shù)據(jù)驅(qū)動”轉(zhuǎn)變，糾紛化解從“分散作戰(zhàn)”向“協(xié)同智能”轉(zhuǎn)型，社會治理從“末端處置”向“源頭預(yù)防”深化。

進(jìn)一步依托綜治中心實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛源頭化解、多元化解與有序化解。堅(jiān)持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，推進(jìn)綜治中心規(guī)范化建設(shè)，將第三方介入涉法涉訴矛盾糾紛化解與推進(jìn)綜治中心規(guī)范化建設(shè)緊密結(jié)合起來，形成多元治理格局。首先，加快綜治中心立法進(jìn)程。可以借鑒接訴即辦、信訪領(lǐng)域立法經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)綜治中心相關(guān)立法，明確職責(zé)權(quán)限、體制機(jī)制、保障措施，提升綜治中心在社會治理中的履職效力和公信力。其次，進(jìn)一步打通“數(shù)據(jù)壁壘”。將多部門數(shù)據(jù)匯集于綜治中心信息平臺，一體化比對、排查矛盾糾紛線索，強(qiáng)化信息支撐，提升矛盾糾紛化解質(zhì)效。最后，持續(xù)加強(qiáng)專職人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)。多渠道充實(shí)專業(yè)社會力量，通過定期培訓(xùn)、共商研討、案后總結(jié)等方式提升其矛盾糾紛化解能力。

進(jìn)一步深化二審、再審制度改革，完善當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)制度。部分涉法涉訴信訪矛盾糾紛由于未能通過法定訴訟程序得以實(shí)質(zhì)性化解，便不可避免地涌向信訪渠道，形成了“訴訟與信訪交織”“訴訟終而案件不結(jié)”的困局。建議通過深化相關(guān)改革，做實(shí)二審、再審等環(huán)節(jié)，發(fā)揮實(shí)質(zhì)性解紛功能，推動實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”。其一，加強(qiáng)二審程序案件信訪風(fēng)險評估。從案件和當(dāng)事人本身兩個維度出發(fā)，明確風(fēng)險評估的要素與標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建一套科學(xué)的二審案件信訪風(fēng)險評估常態(tài)化工作體系。對于信訪風(fēng)險較高的案件，承辦法官及其團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)在裁判作出后主動對當(dāng)事人答疑解惑，就裁判理由和法律依據(jù)耐心向當(dāng)事人解釋并做疏導(dǎo)。其二，完善二審及再審發(fā)回重審制度以防止程序空轉(zhuǎn)。二審程序空轉(zhuǎn)問題主要源于發(fā)回重審的事由模糊、說理不充分，且一審法院對于發(fā)回重審的案件仍可能“維持原判”，易導(dǎo)致案件再次被上訴或直接涌入信訪渠道。對此，建議加強(qiáng)發(fā)回重審闡明理由及反饋?zhàn)坟?zé)機(jī)制，將發(fā)回重審案件理由闡釋與反饋義務(wù)與法官績效掛鉤，以反向激勵其盡職盡責(zé)。其三，強(qiáng)化再審與涉法涉訴信訪之間的分流與銜接。對涉及民事、行政、刑事等權(quán)利救濟(jì)的信訪事項(xiàng)，信訪部門應(yīng)引導(dǎo)信訪人直接向政法機(jī)關(guān)反映問題。對已依法終結(jié)的涉訴信訪事項(xiàng)，尊重司法既判力，明確“不再受理”規(guī)則，將涉訴信訪考核標(biāo)準(zhǔn)與司法終局性原則相結(jié)合，避免司法權(quán)威受損。

（作者為中國人民公安大學(xué)法學(xué)院副院長、副教授）