政府投資基金新規落地 地方“操盤手”迎來關鍵節點

經濟觀察報記者 王雅潔

2026年1月14日晚間，沈青還在辦公室加班。作為一家省級政府投資基金管理公司的投資總監，她正在抓緊修改本省2026年度基金投資策略草案。

此刻，距離國家發改委等四部門聯合發布《關于加強政府投資基金布局規劃和投向指導的工作辦法》（下稱《工作辦法》），剛過去兩天。《工作辦法》發布后，沈青開始加班研讀文件，思考如何調整投資方向。她對經濟觀察報記者說，她最核心的感受是，“導航儀”“指揮棒”都更清晰了，但對地方基金的專業能力和執行精度要求也更高了。

沈青所指的“導航儀”，是《工作辦法》首次在國家層面對政府投資基金的布局和投向作出的系統規范。

她所說的“指揮棒”，是與《工作辦法》同步發布的《政府投資基金投向評價管理辦法》，將建立覆蓋基金運營全過程的評價體系，其結果將作為預算安排、基金存續調整的重要依據。

沈青的忙碌與調整，正是新規在地方政府投資基金領域激起的第一朵浪花。在這個節點，政府投資基金行業正式邁入以“規范發展、提質增效”為特征的新階段。該行業自2010年前后興起，在推動產業升級和科技創新中扮演了重要角色，但也伴生著定位模糊、同質化競爭等問題。

在國家發改委相關負責人看來，新規出臺旨在解決一些政府投資基金“與地方資源稟賦和產業基礎不匹配、基金定位不清、投向同質化等問題”。

新規之下，數個像沈青這樣的地方政府投資基金“操盤手”、被投企業、合作管理機構將如何反應與調整？他們正面臨哪些新的困惑與挑戰？又在探索哪些新的可能？

風向與行動

《工作辦法》一發布，地方政府投資基金領域的“行動派”們便已開始忙碌。

這份《工作辦法》連同同步發布的《政府投資基金投向評價管理辦法》，共同構成了未來政府投資基金運作的核心框架。其要點集中在三方面：一是明確“投向哪”，要求基金必須符合國家重大規劃和產業目錄，支持重大戰略、重點領域和薄弱環節，并首次清晰界定了國家級與地方基金的不同定位；二是規范“怎么投”，強調投早、投小、投長期、投硬科技；三是健全“誰來管”的評價體系，建立覆蓋基金運營全過程的評價機制，將結果與預算、存續等掛鉤。特別是“央地分工”與“全過程評價”，被視為此次新規最具新意的關鍵所在。《工作辦法》明確要求，國家級基金要“立足全局”，地方基金則需“因地制宜”，結合本地產業基礎選擇投資方向，重點支持產業升級、創新能力提升及中小企業孵化。

距離沈青一千多公里外的江蘇省，無錫市金融局一位處長向經濟觀察報記者透露，自2025年國務院辦公廳發布《關于促進政府投資基金高質量發展的指導意見》后，“各地對S基金（SecondaryFund，私募股權二級市場基金）的布局明顯加速”。而新規中關于優化布局、鼓勵整合的要求，讓他們正在籌劃的、旨在盤活存量基金資產的S基金方案，有了更明確的政策依據。

該處長表示，方向是對的，現在要加快落地細節。他們正在研究如何設計基金架構，既能吸引社會資本參與，又能確保資金最終流向符合新規導向的本地重點產業。

幾乎在新規發布的同時，一些地方早已啟動的調整步伐正在加快。2025年2月，江西省首只省級S基金——江西潤信贛投接力基金完成備案，從籌備到備案僅用了不到半年。該基金相關負責人對記者表示，新規強調“優化生產力布局”和“有序整合”，正是他們設立S基金，通過受讓存量份額來引導資本聚焦優勢產業的初衷。

同樣感受到風向變化的，還有身處科技創新一線的企業。

純鈞新材料（深圳）有限公司融資負責人馬曉偉對新規中“投早、投小、投長期、投硬科技”的表述倍感振奮：“這給了像我們這樣專注于前沿材料研發的早期科技公司更強的信號，政府引導資本會更耐心、更堅定地支持真正的創新。”

這種“風向”的傳導是立體的。一方面，省級層面在快速制定“重點投資領域清單”。另一方面，市、區級基金和國企已在據此調整策略。

浙江已經發布了相關實施方案，明確提出推進股權投資份額轉讓試點。當地一家區級國有資本運營平臺的投資經理王經理告訴記者，他們近期的工作重點就是梳理旗下參股的子基金和直投項目，“對照著新規的正面清單（鼓勵類產業）和可能的負面約束，做一次全面的‘體檢’，為后續的優化和可能的整合做準備。”

這種“校準”動作在投資管理機構中同樣明顯。

經濟觀察報從上海一家長期與多地政府投資基金合作的私募股權機構獲悉，該機構1月15日當天召開內部會議，重新評估所有在管及擬投標的。以前和地方合作，該機構有時會面臨“招商引資”短期壓力。新規強調“政策性定位”和長期價值，該機構和地方政府出資人的溝通語言正在趨同，這有利于做出更純粹、更專業的投資決策。

從省級部門的清單制定，到地市平臺的基金梳理，再到市場化管理機構的項目重估，一場圍繞新規要求的全方位、多層次“對標”與“校準”，正在政府投資基金涉及的各個參與方中同步展開。

磨合與疑慮

盡管行動迅速，但在推動新規落地的具體過程中，各種現實的困惑與挑戰隨之浮現。這些問題中，有些是行業長期存在的頑疾，但在新規的明確導向和嚴格要求下，其解決變得更為緊迫，也浮現出新的表現形態。

首當其沖的，是長期存在的政策性目標與市場化運作之間的張力如何在新框架下找到新平衡。這一矛盾雖非新生，但在新規強化“政策性定位”和建立嚴格“投向評價”的背景下，如何設計兼顧政策目標與市場回報的機制，成為一個必須直面的核心議題。

金浦產業投資基金管理有限公司（下稱“金浦投資”）有關負責人認為，長期以來，政策性目標與市場化盈利目標之間存在矛盾。政府希望“招商落地”“產業引導”，而基金管理人追求回報，容易導致投資方向偏離政策初衷。

新規雖強化了政策性定位，并為投資機構指明了方向，但在實際操作中，“引導”與“回報”的平衡點仍需艱難摸索。

華南一家政府投資基金負責人向經濟觀察報記者透露了他的煩惱：“新規要求我們‘投早投小’，但早期項目風險高、失敗率高，如何建立與之匹配的容錯機制和考核體系？這是新規將‘投早投小’擺在更突出位置后，我們必須馬上解決的現實難題。如果單純用財務回報來考核，團隊很難有積極性；但如果完全不計回報，資金使用效率又無法保障。”

其次，地方經濟發展中傳統的“KPI導向”與新規要求的“因地制宜”“長期培育”之間，或存在“偏差”。

廣東省創業投資協會秘書長肖飛在2025年9月曾指出，當前部分地方招商存在明顯的KPI導向問題，招商部門只關注“引進企業數量”“總部落地數”等短期指標，卻忽視企業能否帶來長期稅收與GDP貢獻。

新規旨在糾正這種短視行為，但扭轉慣性并非易事。

西部省份的一名政府投資基金人士表示：“上級考核和產業培育的長周期之間存在矛盾。我們當然知道培育本地特色產業集群更重要，但一個項目從孵化到產生顯著經濟效益可能需要七八年，而我們的部分考核周期還是以年度或任期來計。”

再者，新規強調的“央地協同”與“差異化發展”，在具體協同機制上仍待明確。國家級基金與地方基金如何避免投資重疊，又如何形成接力與合力？

上述西部省份投資基金的人士說：“想法很好，但溝通成本很高。國家級基金關注全國布局和關鍵技術，我們更關注項目能否在本地形成產業鏈。有時候雙方看中的項目重點并不完全一致，協調起來很費勁。”

此外，存量基金的整合與調整，涉及復雜的利益格局。新規第十一條提出，同一地區同類基金較多、投資領域明顯交叉重合的，應當依法依規及時調整并在存續期滿后有序退出。金浦投資有關負責人認為，這是直面存量問題的重要舉措。

但地方執行者面臨現實難題。

很多基金是在不同時期、由不同部門牽頭設立的，出資人結構多元，有的基金的出資人還涉及社會資本。

一名江蘇地方財政系統人士坦言，“整合”二字說起來簡單，做起來涉及清算、審計、協議重談等一系列復雜問題，需要高超的操作智慧和穩妥的推進節奏。

這些磨合中的疑慮與挑戰表明，一份頂層設計的文件要轉化為基層的可行實踐，中間仍有大量具體問題需要求解。

節點與重構

這是一個關鍵的政策節點，促使各方都重新思考并重構在政府投資基金生態中的定位與價值。

對于地方政府投資基金本身，核心課題是如何在“全國一盤棋”中找準自己的差異化發展路徑。

第三方研究機構“投中研究院”院長汪恭彬認為，本輪新規優化布局規劃，強調央地協同與差異化發展：國家級基金要“立足全局”“抓大放小”，地方基金則需“找準定位”“因地制宜”。這種清晰分工意味著更科學的全國布局。

沈青反思，過去，一些地方政府投資基金是“撿到籃子里都是菜”，有點追風口的意思。半導體熱就全投半導體，新能源火就扎堆新能源。現在新規要求結合本地產業基礎，這促使其向深度產業研究轉型。

她自問：“我們的優勢到底是什么？是上游原材料，是中游制造，還是下游應用場景？想清楚了，投資才能更精準。”

這種“精準化”的探索，在更早時候就已萌芽。

政府投資基金資深從業人士陳默在接受媒體采訪時表示，基金的初衷是培育產業，現實中一只基金設立后很難說就是為了招商，更多是圍繞地方的核心優勢產業，賦能當地發展。

沈青也持類似觀點：“不以招商引資為目的并不是基金招商不能做，基金以投資優質項目為目標，客觀上會拉動區域經濟發展。”在新規框架下，這種通過賦能產業、自然形成集聚效應的“招商”，其價值將更為凸顯。

對于參與的合作管理機構，新規意味著合作模式的深化。單純的資金管理角色正在向“產業合伙人”轉變。前述西部省份基金人士表示，他們正在組建專門的“產業賦能團隊”，為被投企業提供戰略規劃、人才引進、市場對接等增值服務。該人士認為，地方出資人看重的將不僅是投資眼光，更是其幫助企業成長，進而帶動地方產業的能力。

中國宏觀經濟研究院經濟所研究員劉國艷認為，布局規劃和投向指導所明確的重點方向與目標，是后續評價的核心依據與基準，體現了“以規劃引領評價”。而評價的結果與經驗，又能為未來基金布局和投向的優化調整提供實證參考和決策支持，實現“以評價反饋規劃”。這一“規劃—評價”管理閉環的形成，正是行業走向精細化、科學化治理的標志。

一些前沿領域的實踐，已經展現出在新規精神下更富成效的探索。例如在數據資產化領域，長沙、長春、南寧、揚州等多地國企，通過將數據資源確權、評估、入表乃至融資，形成了“數據—資產—資金—數據”的價值循環。這類探索契合新規“推動科技創新和產業創新深度融合”的要求，為政府投資基金支持輕資產、高成長的科技型企業提供了新的范本和工具。

劉國艷總結，這是一個從規模擴張到質量提升的轉折點。對于地方政府投資基金的每一位參與者而言，新規的出臺不是終點，而是一個嶄新而更富挑戰的起點。如何在明確的“導航”和嚴格的“指揮”下，駕駛好基金這艘船，穿越市場與政策交織的復雜水域，抵達培育產業、促進創新的彼岸，考驗才剛剛開始。

（應受訪者要求，文中沈青為化名）

（作者 王雅潔）

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王雅潔

經濟觀察報高級記者兼國資新聞部主任 長期關注宏觀經濟、國企國資等領域。擅長于深度分析報道、調查報道、以及行業資訊。