發揮戰略疊加效應推動區域聯動融合

區域協調發展是中國式現代化的內在要求，統籌區域發展始終是關系國家發展全局的重大戰略任務。“十五五”規劃建議要求“發揮區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略疊加效應”，對優化區域經濟布局、促進區域協調發展作出重要部署。“十五五”時期，需統籌推動區域戰略深化實施和區域聯動融合發展，特別是要加大區域戰略實施力度，更好發揮戰略疊加效應，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系。

戰略整體效能有待提升

當前，我國已經形成以區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略為主要內容的區域發展戰略體系。不同戰略各有側重、各有所長，又相互支撐、有機統一，共同塑造我國區域發展新格局。

具體來看，區域協調發展戰略重在解決發展差距問題。主要著眼于宏觀上的平衡，推動東、中、西、東北四大板塊協同發展，致力于縮小區域發展差距和基本公共服務差距，主要體現發展的均衡性。區域重大戰略重在提升發展能級。高質量推進京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角區域一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等區域重大戰略的實施，旨在通過資源要素高水平集聚和區域一體化發展，打造引領高質量發展的動力源，凸顯從全局謀劃區域、以區域服務全局，聚焦于提升發展效率。主體功能區戰略重在明確空間秩序。基于資源環境承載力，劃定城市化地區、農產品主產區、重點生態功能區等，明確開發和保護的邊界，推動經濟社會發展與國土空間承載能力相適應，強調發展的可持續性。新型城鎮化戰略重在優化空間載體。以人為核心，以城市群和都市圈為主體形態，促進大中小城市和小城鎮協調發展，推動城鄉融合，為產業和人口聚集提供高質量空間載體，凸顯發展的包容性。

黨的十八大以來，我國區域協調發展成效顯著，發展動能更加充沛。同時也要看到，在深入實施各項戰略的過程中，還存在政策碎片化以及相互沖突的現象。在協同性上，政策銜接不夠順暢、目標聚焦不足、部門協調成本較高等問題較為明顯。在均衡性上，要素“由西向東、由北向南”集聚的態勢仍未根本扭轉，部分地區發展內生動力不足。在空間適配性上，人口經濟布局與資源環境承載能力不匹配的矛盾依然存在。正視這些挑戰，是發揮戰略疊加效應、推動區域聯動融合發展的邏輯起點。

增強戰略實施的系統性

新形勢下，僅靠單一戰略的“單兵突進”難以實現效率和公平、發展和保護、局部和全局的多重平衡。強調發揮區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略疊加效應，旨在積極應對當前經濟社會發展中存在的結構性矛盾，在多重約束下實現整體效能最大化。

更好發揮戰略疊加效應，可有力推動區域聯動融合發展。在治理方面，多重戰略在空間上的交匯有利于推動跨域治理的制度創新，將外部協調的要求內化為穩定的合作框架和規則，為聯動融合提供制度保障。在發展方面，通過設計成本共擔、利益共享的政策工具組合（如稅收分享、生態補償），將不同區域的差異化利益訴求轉化為可持續的合作共贏預期，在深化合作中自然實現聯動融合。在空間方面，區域協調發展戰略（如西部大開發戰略）提供基礎性政策，區域重大戰略（如長江經濟帶發展戰略）構建經濟廊道，主體功能區戰略和新型城鎮化戰略則細化優化空間載體，可有效引導資源要素根據戰略優先級和空間適宜性進行優化配置。對此，必須在關鍵環節上發力，增強戰略疊加的系統性和銜接性。

一是加強目標統籌，一體推動實現戰略意圖。在國家和省級層面，加強對各區域戰略目標的系統集成和動態協調。在編制規劃、制定政策、布局項目時，進行多重戰略的符合性評估，確保短期措施與中長期戰略方向一致、局部目標與全局目標吻合、發展任務與功能定位匹配。

二是強化政策協同，優化體制機制。著力清理和廢止妨礙要素自由流動、統一市場建設的地方性政策和標準；創新跨區域利益分享機制，在產業合作、園區共建等領域探索產值、稅收、能耗等指標的分享辦法；建立常態化、多層次的區域合作協商機制，將共識轉化為可操作的行動方案。

三是暢通要素循環，夯實統一大市場基礎。要素自由流動是促進區域聯動融合的重要一環。要以跨區域聯結型地區等重點區域合作為契機，深化勞動力、土地、資本、技術、數據等要素市場化配置綜合改革。

四是優化空間治理，提升國土開發質量。依據主體功能區定位，差異化精準施策。優化開發區域要提升創新濃度和經濟密度，重點開發區域要增強產業和人口集聚能力，農產品主產區要夯實糧食安全根基，重點生態功能區要筑牢生態安全屏障。同時，以城市群、都市圈為單元，統籌基礎設施和公共服務布局，促進大中小城市功能互補，發揮好縣城在城鄉融合中的樞紐節點作用。

明確發力方向提升韌性

發揮戰略疊加效應，推動區域聯動融合，關鍵在于實現各戰略緊密銜接、相互支撐、優勢互融、短板共補，提升區域發展的整體韌性。需重點考量各地區能否在產業協作、應急管理、生態保護等領域構建起深度協同、高效運轉的功能互補和風險分散網絡；能否構建起抗沖擊、能適應、可修復的區域合作框架，保障聯動融合進程，鞏固長期合作根基；能否共同關注產業鏈安全、生態屏障建設、重大風險防控等基礎能力建設；等等。處于多重戰略交匯的地區更要將戰略疊加形成的潛在優勢切實轉化為應對風險挑戰、實現穩健增長的實際能力。

增強產業韌性。結合國家戰略腹地建設，在重大生產力布局上強化“一盤棋”思維。引導產業鏈供應鏈關鍵環節在更廣闊的空間進行合理備份和梯度分布，避免因過度集中產生風險。鼓勵通過打造產業飛地、共建園區、形成創新共同體等，深化跨區域的產業鏈上下游配套協作和技術協同攻關，形成協作網絡，提升應對內外部沖擊的能力。

鞏固設施韌性。以兩條母親河、三大城市群、四大經濟區及主要經濟走廊連接成勢為重點，統籌推進跨區域跨流域的重大交通、能源、水利、信息基礎設施規劃建設，加快構建網絡化、智能化、綠色化的現代化基礎設施體系。重點加強城市群之間、發達地區與潛力地區之間的通道連接，疏通“毛細血管”，強化“骨骼系統”，為要素流動和產業協同提供堅實硬件支撐。

提升市場韌性。全國統一大市場是戰略疊加效應得以充分發揮的重要前提。要進一步破除地方保護和市場分割隱性壁壘，讓超大規模市場的優勢和潛力在區域聯動融合中充分釋放。鼓勵區域間消費市場互動、商業模式互鑒、監管標準互認，激發多層次、多樣化的內需潛力，形成需求牽引供給、供給創造需求的更高水平動態平衡，為暢通國內大循環提供空間依托。

強化制度韌性。關鍵在于構建具有彈性的制度框架和開放包容的制度體系，在保持基本政策穩定的同時，建立政策效能評估和動態調整機制，不斷優化實施路徑。著力搭建制度化的經驗共享平臺，推動京津冀、長三角、粵港澳大灣區等區域的先進經驗和成熟機制在有條件的地區有序轉化應用，實現“一地創新、全域受益”的治理效能倍增。

（本文來源：經濟日報 作者：王 喆 作者系國家發展改革委經濟體制與管理研究所研究員）