陳海嵩丨論檢察公益訴訟的二審啟動方式：上訴，還是抗訴？| 蘇州大學學報（法學版）202505

【作者 】陳海嵩（武漢大學環境法研究所教授、博士生導師，北大法律信息網簽約作者）

【來源】北大法寶法學期刊庫《蘇州大學學報（法學版）》2025年第5期（文末附本期期刊目錄）。因篇幅較長，已略去原文注釋。

內容提要：在檢察公益訴訟中，檢察機關不服人民法院第一審判決、裁定是提起“抗訴”還是“上訴”，一直存在爭議。從制度發展史上看，檢察機關啟動公益訴訟二審程序的方式經歷了從“抗訴”到“上訴”的轉變，體現在現行適用的司法解釋之中。但是，《檢察公益訴訟法（草案）》中采用了“抗訴”的規定，需要立足于最新的立法動態對該問題予以合理解釋。應當根據檢察機關作為法律監督機關的憲法定位，明確檢察機關通過抗訴的方式啟動公益訴訟二審程序。該定位的理論基礎在于：符合檢察機關的“法律監督”本質屬性；檢察公益訴訟是一種特殊形態的公訴；通過抗訴方式啟動二審程序不會影響法院的審判中心地位。

關鍵詞：公益訴訟；檢察公益訴訟；二審程序；抗訴；法律監督

目次 一、檢察公益訴訟中檢察機關啟動二審方式回顧 二、對現行規定的分析 三、檢察公益訴訟立法中檢察機關啟動二審程序的法律建構 四、結語

在檢察公益訴訟中，檢察機關不服人民法院第一審判決、裁定是提起“抗訴”還是“上訴”，一直存在爭議。2025年10月公布的《檢察公益訴訟法（草案）》明確采取“抗訴”的方式啟動檢察公益訴訟的二審程序。這與現行相關司法解釋的規定及一些文獻存在差異，需要加以理性辨析并明確理論內涵。

一

檢察公益訴訟中檢察機關啟動二審方式回顧

從制度發展史上看，檢察機關啟動公益訴訟二審程序的方式經歷了從“抗訴”到“上訴”的轉變。2016年發布實施的《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》中規定“人民檢察院依法提起抗訴”；2018年發布的《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《檢察公益訴訟解釋》）調整為“提起上訴”，2020年“兩高”對該司法解釋進行了修訂，但本條款中“提起上訴”的規定仍然保留；此后在2021年發布的《公益訴訟辦案規則》中進一步沿用了“提出上訴”的表述。這種調整體現出將檢察公益訴訟中檢察機關的身份定位傾向于削弱法律監督身份屬性，而視為一般性的訴訟“原告”。

二

對現行規定的分析

檢察公益訴訟中檢察機關對一審法院的判決、裁定不服是提起“上訴”還是“抗訴”兩種觀點的核心爭議焦點，在于如何定位檢察機關在公益訴訟中的身份地位。對此存在多種觀點，包括原告說、公訴人說、法律監督者說、公益代表人說、公益訴訟人說、雙重身份說等，這些觀點主要涉及對檢察公益訴訟中檢察機關“原告”身份屬性和“法律監督”身份屬性的選擇，基于不同的選擇而產生上訴和抗訴之爭，在此不予贅述。根據現行《檢察公益訴訟解釋》及辦案規則，人民檢察院不服第一審判決、裁定的，向上一級人民法院提起上訴。支持此觀點的理論學說，大致包括如下理由。

其一，檢察公益訴訟中檢察機關“原告”身份屬性較為突出。持原告說觀點的學者立足訴訟的基本構造原理，將檢察機關視為原告，不服一審判決、裁定原告可以提起上訴，著重突出檢察機關參與訴訟的身份屬性。但原告說存在局限性，檢察機關不是普通的當事人，傳統訴訟制度建構的是主觀訴訟模式，當事人基于個人利益的利害關系產生訴權基礎參與訴訟，可以完整、充分、自由地行使訴訟權利；但檢察機關并非基于個體利害關系提起訴訟，其訴訟權利也受到限制，不應將其視為主觀訴訟中的原告身份。但無論如何，檢察機關提起訴訟的訴訟者角色不應被否定，特別是在訴訟程序中公益訴訟起訴人的身份更加明顯。

有觀點認為，檢察機關兼具法律監督機關和公益訴訟起訴人的雙重身份，但在訴訟程序中檢察機關的監督職能與訴訟職能應有主次之分，公益訴訟起訴人的身份要優于法律監督機關的身份，即突出“原告”的身份屬性。還有觀點指出，檢察機關在公益訴訟的訴前、訴中和訴后不同階段的角色定位應有所區別，訴前和訴中作為公益訴訟起訴人參加訴訟，訴后強調法律監督。而二審仍屬于訴訟尚未終結，應強調檢察機關公益訴訟起訴人的身份。因為二審程序的本質是給予一審程序中的雙方當事人一個救濟的機會，體現權利救濟的特點，在二審中依然應當將檢察機關定位為“原告”，與被告享有同等的上訴權利。在上述觀點中，基于對訴訟程序中檢察機關“原告”身份屬性的突出強調，應采用上訴啟動二審程序；《檢察公益訴訟解釋》第10條確定的上訴權是對檢察機關作為公益訴訟原告的訴訟當事人身份的確認。

其二，檢察公益訴訟中不能套用民行訴訟以及刑事訴訟中的抗訴概念。該觀點認為，傳統民事、行政訴訟中的抗訴概念規定在訴訟法“審判監督程序”章節。根據《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》之規定，在傳統的民事、行政訴訟中，人民檢察院提出抗訴的案件，可以向當事人或者案外人調查核實有關情況，應當制作抗訴書，并在人民法院再審時派員出席法庭。《人民檢察院民事訴訟監督規則》第96條、《人民檢察院行政訴訟監督規則》第100條詳細規定檢察人員出席再審法庭的任務，包括宣讀抗訴書、對人民檢察院調查取得的證據予以出示和說明、經審判長許可可以發表法律監督意見等。傳統民事、行政訴訟中抗訴啟動的再審程序，檢察機關不參與庭審的調查與辯論，這與檢察公益訴訟中檢察機關通過抗訴方式啟動二審程序制度的內在機理、目的初衷相悖。

檢察公益訴訟不同于刑事公訴，不能適用刑事公訴中的抗訴程序。在刑事公訴中，檢察機關居中審查偵查機關的有罪主張與犯罪嫌疑人的無罪或者罪輕主張，作出是否指控犯罪、如何量刑的決定。因此刑事公訴中檢察機關具有居中裁判的司法屬性，公訴機關提起二審稱為抗訴。而檢察公益訴訟作為檢察機關自己的案件，調查取證后提起訴訟屬于單方的訴訟行為，沒有司法屬性。為保持訴訟的公正性和判決的終局性，檢察公益訴訟保持法院居中、檢察機關和被告作為兩造的訴訟結構，難以套用刑事公訴上的抗訴概念。從法律邏輯的嚴密和體系的完善上看，目前公益訴訟分散在民事訴訟法、行政訴訟法中，將刑事訴訟法中的規定挪到民事訴訟、行政訴訟程序中會出現“水土不服”。

三

檢察公益訴訟立法中檢察機關啟動二審程序的法律建構

盡管現行司法解釋進行了明確規定，但由于其法律位階不夠高、司法實踐中又出現新問題，檢察公益訴訟中檢察機關以“上訴”還是“抗訴”方式啟動二審程序的爭論一直存在。而《檢察公益訴訟法（草案）》采納了“抗訴”的定位，其第39條規定：“人民檢察院認為人民法院第一審判決確有錯誤的，應當在判決書送達之日起十五日內向上一級人民法院提出抗訴；認為人民法院第一審裁定確有錯誤的，應當在裁定書送達之日起十日內向上一級人民法院提出抗訴。”因此，在檢察公益訴訟專門立法之際，應當立足檢察機關作為法律監督機關的憲法定位，明確檢察機關通過抗訴的方式啟動公益訴訟二審程序。本文認為，該定位具有較為堅實的理論基礎。

其一，符合檢察機關的“法律監督”機關的本質屬性。檢察機關是憲法規定的國家法律監督機關，提起訴訟并非只是行使訴權，更是履行法律明確授予的職責。概言之，檢察機關提起公益訴訟，是以訴的形式實行法律監督，不是普通原告。現有法律規范將檢察機關的身份限定為公益訴訟起訴人和上訴人，不符合檢察公益訴訟的法律監督屬性，限制了檢察公益訴訟制度效能的發揮。檢察機關不服一審判決提起訴訟通過抗訴而非上訴的方式體現了檢察公益訴訟中檢察機關不同于普通原告身份的特殊定位。公益代表是檢察機關的基本屬性，而法律監督是檢察機關區別于其他國家機關的本質屬性和根本職能，法律監督屬性在檢察公益訴訟中應著重凸顯。抗訴是檢察機關行使法律監督職能的基本方式之一，提供了上下兩級檢察機關對同一法院的雙層監督機制。檢察機關在公益訴訟中身兼起訴和訴訟監督多重職能，為彰顯檢察機關法律監督機關的憲法定位，應采取相適應的抗訴方式啟動二審程序。

其二，檢察公益訴訟可以視為一種特殊形態的“公訴”。檢察機關天生與“公訴”有密不可分的關系。一般而言，公訴權包括審判請求權、私訴替代性權力、公益代表性權力和審判范圍限制性權力。公益代表性權力是公訴權的重要內容。檢察機關提起公益訴訟是法律直接賦予的權力，檢察機關在公益訴訟中的起訴權具有某種“公訴權”效果。刑事訴訟中的“公訴人”身份比較好地體現了檢察機關訴訟主體和法律監督雙重角色，在檢察公益訴訟制度中應當采用同樣的概念和立場。在這一意義上說，檢察公益訴訟的有關司法解釋中將檢察機關的“抗訴”權力改為“上訴”并不適宜，是“原告人說”的延伸和應用。應恢復檢察機關在民事公訴和行政公訴中的公訴人身份與抗訴權力，保障檢察機關有效保護公共利益、監督違法行為。

其三，檢察機關通過抗訴啟動二審不會動搖審判中心主義。上訴和抗訴具有不同的法治意義。上訴強調檢察機關作為當事人對一審法院裁判不服；抗訴代表檢察機關認為一審法院裁判有錯誤需要依法進行監督。抗訴中蘊含檢察院作出“法院裁判存在錯誤”諸如此類評價的公信力因素，也正因此，司法實踐中法院對于“抗訴”較為反感。有觀點提出，檢察公益訴訟中檢察院通過抗訴方式啟動二審程序，不會影響法院的中心審判地位，亦不會有損法院的權威。檢察院享有訴訟監督權和執行監督權，但監督權的行使不應干擾法院審判權和執行權的行使。法院行使完審判權和執行權后，審判和執行的作用效果即屬于檢察權的監督范疇。例如一審法院作出一審裁判即為一審法院行使完審判權，無論裁判是否生效，檢察院有權對一審法院的審理行為進行訴訟監督，若認為一審裁判確有錯誤的，通過抗訴方式啟動二審程序，抗訴不會影響二審法院的審理行為。這回應了部分質疑在檢察公益訴訟中采取抗訴方式的學者對“抗訴程序會破壞訴訟兩造結構，影響法院公正裁判”的擔憂。事實上抗訴并不會影響司法審判的中心地位，它僅產生程序效果而不產生實體效果；檢察機關通過抗訴啟動二審程序，但最終案件的裁判權仍然在于法院。

四

結語

從司法實踐對檢察公益訴訟的適用來看，行政公益訴訟占據絕大多數。在檢察行政公益訴訟中，絕大多數案件又是以訴前檢察建議的方式在訴前結案。真正進入訴訟程序由法院裁判的案件占據少數，其中法院不支持檢察院訴訟請求的案件又占據少數。事實上，檢察公益訴訟中檢察院啟動二審程序的案件較少。法院作為審判機關、檢察院作為法律監督機關，雖具有不同的職能定位，但兩者均將維護公益作為職責范疇之一。檢察機關自始就是國家利益和社會公共利益的代言人，國家利益和社會利益的保護訴求決定了其法律監督機關的定位。在檢察公益訴訟立法中規定檢察院以抗訴方式啟動二審程序，能更好地發揮檢察機關法律監督的作用，進而維護社會公益。抗訴并不會影響到審判公正，法院和檢察院具有共同的公益維護目標；法院無須過于反感檢察公益訴訟中檢察機關以抗訴方式啟動二審程序，而應與檢察院一起形成保護公共利益的治理合力。

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《蘇州大學學報（法學版）》2025年第5期目錄

【中國式現代化的法治保障】

1.民生：構建中國自主法學知識體系的標識性概念

胡玉鴻 （1）

專題筆談：新《治安管理處罰法》適用中的重點問題

2.違法記錄封存的進步性及其系統兌現

沈巋 （14）

3.《治安管理處罰法》的合憲性分析：以對美化侵略的處罰為例

劉連泰 （19）

4.正當防衛在治安管理處罰中的納入與具體展開

趙宏 （22）

【中國檢察學自主知識體系研究】

專題筆談：檢察公益訴訟立法爭議問題

5.論檢察機關在公益訴訟中的身份定位

劉加良 （27）

6.論檢察公益訴訟的二審啟動方式：上訴，還是抗訴？

陳海嵩 （31）

7.論檢察民事公益訴訟的舉證責任

段厚省 （34）

【法學基本概念和基本范疇】

刑法法益問題研究

8.論刑法中法益保護目的正當性的審查

冀洋 （38）

9.重構毒品犯罪的公眾健康法益

羅鴻燊 （53）

10.作為刑法任務的法益保護

——人的法益理論奠基

[德]烏爾弗里德·諾依曼

[德]弗蘭克·薩利格 著

唐志威 譯 （67）

【數據法治】

11.論自動駕駛汽車個人數據的利用與保護：以場景區分為中心

董佳樂 （83）

12.數據出資的理論構造

汪辰光 （94）

【法治實踐前沿】

13.反壟斷法視野下忠誠折扣違法性認定的三階困境與紓解

孟雁北、張煜琦 （107）

14.專利侵權所失利潤賠償計算的規則演進與中國路徑

和育東 （119）

15.破產和解的制度重構

張旭東 （130）

16.全國人大常委會適用合憲性推定的理論證立與方法建構

張子誠、黃明濤 （145）

【域外譯文】

17.法律義務問題

[德]卡爾·拉倫茨 著

湯沛豐 譯 （159）

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責任編輯 | 郭晴晴??????

審核人員 | 張文碩 韓爽

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