李步云：依法治國歷史進程的回顧與展望

著名法學家李步云先生，因病醫治無效，于2026年1月21日7時11分在北京逝世，享年92歲。談到依法治國，無法繞開李步云，而發展當代中國人權學科更是無法繞開李步云。李步云先生是依法治國寫入憲法的重要推動者，為沉痛悼念李步云先生，特轉發此文。李步云先生千古！

編者按

李步云

著名法學家

中國社會科學院榮譽學部委員、法學研究所研究員

李步云，男，1933年生，湖南婁底人，中國法治“三老”之一。1949年11月參加中國人民解放軍，1950年10月入朝參戰，1952年6月負傷回國，1955年1月轉業到地方工作。曾任部隊團政治處民運干事，縣人民政府科員等職。1957年入北京大學法律系學習，1962年本科畢業，1965年研究生畢業。1967年2月到中國社會科學院法學研究所。

1978年中國共產黨十一屆三中全會的召開，標志著我國已經進入改革開放與民族振興的偉大新時代。在短短的30年里，我們創造了經濟發展的世界奇跡，也取得了政治、文化和社會進步的舉世公認的成就。這一奇跡和這些成就的取得，是由于我們在這個歷史新時期里，采取了五個最具有根本性和全局性的戰略決策：一是從階級斗爭為綱轉變到以經濟建設為中心上來；二是由“閉關鎖國”走向對外開放；三是由實行計劃經濟轉變為實行市場經濟；四是由人治向法治轉變，實行依法治國，建設社會主義法治國家；五是確立了以人為本的科學發展觀，提出了構建和諧社會的目標。

本文擬就依法治國方略歷史進程的回顧與展望這個題目談一些個人的認識。主要涉四個問題：一、依法治國方略的由來和發展；二、依法治國的科學含義及其爭論；三、依法治國的理論依據與重大意義；四、依法治國的主要標志和要求。

一、依法治國方略的由來和發展

從1978年到2008年的30年，作為改革開放新時代的重要內容，中國開始了依法治國的歷史性進程。在此期間，它以1996年為界，大致經歷了先期的理論準備和法治實踐，以及后期的正式確立依法治國方略并進一步推進法治國家建設這樣兩個發展階段。

1978年后之早期法治實踐，有四件大事將作為標志性事件載入史冊。一是黨的十一屆三中全會。它的公報指出：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。從現在起，應當把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務委員會的重要日程上來。檢察機關和司法機關要保持應有的獨立性；要忠實于法律和制度，忠實于人民利益，忠實于事實真相；要保證人民在自己的法律面前人人平等，不允許任何人有超于法律之上的特權。”二是1979年《中共中央關于堅決保證刑法，刑事訴訟法切實實施的指示》。它強調，刑法等七部法律通過后，“它們能否嚴格執行，是衡量我國是否實行社會主義法治的重要標志”。這是建國后包括黨的十一屆三中全會以來，在黨和國家的重要文件中第一次使用“法治”這一概念。這一文件在確立一系列法律原則的同時，決定“取消各級黨委審批案件的制度”，取消“文革”中“公安六條”所規定與實行的這謂“惡毒攻擊”罪和“反革命”罪，宣布對“摘掉了地、富、反、壞分子帽子的人”，“應保證他們享有人民的民主權利。”三是對林彪，江青反革命集團的審判。應中央有關領導同志的要求并最后定稿的、以“特約評論員”名義撰寫的《社會主義民主和法制的里程碑》一文，發表在1980年11月22日《人民日報》。該文總結的這次歷史性審判的五條現代法律原則是：司法民主、司法獨立、實事求是、人道主義和法律平等。該文最后說，“對林彪、江青反革命集團的審判，是我國民主和法制發展道路上的一個引人注目的里程碑。它充分體現了以法治國的精神，堅決維護了法律的權威，認真貫徹了社會主義民主和法制的各項原則，在國內外引起了強烈反響，具有除舊布新的重大意義。”這也是最早提“以法治國”的重要中央文獻。四是1982年憲法。它在序言的最后一段這樣強調要維護憲法與法律的尊嚴與權威：“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量，各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴，保證憲法實施的職責。”這部憲法還恢復了1975年憲法和1978憲法被取消的司法獨立和法律平等原則。

依法治國思想是鄧小平理論的重要組成部分。盡管在鄧小平的著作中沒有“依法治國”四個字，也沒有法治國家的提法，但他卻為依法治國方略奠定了堅實的理論基礎，也為法治國家的建設勾畫出了一個初步的藍圖。雖然在他的著作中只有一次提到“法治”一詞，但卻十分重要。他在回答日本公明黨委員長竹入義勝的提問時曾說，我們在進行經濟體制改革的同時，也要進行政治體制改革，后者主要解決兩個問題，即“正確處理好法治和人治的關系，正確處理好黨和政府的關系。”在這里，鄧小平已經把法治問題提到政治體制改革的戰略高度。他在這方面的理論貢獻主要表現在兩方面。首先，他提出了這樣一個問題：一個國家的興旺發達和長治久安，關鍵的、決定性的因素與條件，是要依靠一兩個英明的領導人?還是應寄希望于建立一個良好的和有權威的法律和制度。他的回答是后者。幾千年來，中外歷史上的思想家和政治家正是對這個問題的不同回答，因而形成了是法治還是人治這樣兩種完全不同的治國方略。鄧小平在自己的著作和講話中反復論證過這個問題。例如他說，“我們過去發生的各種錯誤，包括（文化大革命）這樣的嚴重錯誤在內，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度和工作制度方面的問題更重要。這方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”鄧小平同志曾在不同場合和從不同角度論證與一再強調，不能把一個國家的興旺發達和長治久安的希望寄托在一兩個領導人的身上。他在回答意大利記者法拉奇的問題時指出，我們今后可以避免“文革”悲劇重演，辦法就是“認真建立社會主義的民主制度和社會主義法制。”這是鄧小平關于健全民主與法制的理論依據和指導思想，是他的民主與法制思想的精髓和靈魂，為后來正式確立依法治國的治國方略奠定了堅實的理論基礎。

其次，自1978年以后，鄧小平提出了一系列健全社會主義法制的基本原則。他說，“沒有民主，就沒有社會主義，就沒有社會主義現代化。”要通過政治體制改革，克服“官僚主義現象、權力過分集中現象、家長制現象、干部領導職務終身制現象和形形色色的特權現象。”他指出：“搞四個現代化一定有要兩手，只有一手是不行的。所謂兩手，即一手抓建設，一手抓法制。”他把健全法制的基本要求概括為16個字，即：“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。”他強調要維護法律的穩定性和權威性，要堅持法律平等原則和司法獨立原則，“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”“公民在法律和制度面前人人平等”，“不管誰犯了法，都要由公安機關依法偵查，司法機關依法處理，任何人都不許干擾法律的實施，任何犯了法的人都不能逍遙法外。”“黨要管黨內紀律的問題，法律范圍的問題應該由國家和政府管。黨干預太多，不利于在人民群眾中樹立法制觀念。”他提出的這些法制原則，實際上就是后來講的建設“法治國家”的基本標志和要求。

黨的十五大以來新的領導集體，在依法治國，建設社會主義法治國家的問題上，從五個方面發展了鄧小平理論。一是通過執政黨和國家的民主方式與程序正式將這一治國方略和奮斗目標確立下來。1996年3月八屆人大四次會議的一系列文件包括《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》，已經鄭重地將“依法治國”作為一項根本方針和奮斗目標確立下來。1997年黨的十五大報告，對依法治國方針的科學含義、重大意義和戰略地位，作了全面而深刻的闡述。1999年3月又將這一治國方略和奮斗目標莊嚴地記載在憲法中。二是黨的十五大對依法治國的重大意義作了如下概括：“依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略，是發展社會主義市場經濟的客觀要求，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保證。”從而正式將依法治國提升到“治國方略”的戰略高度。黨和國家其他的一系列方針、政策都不能稱之為“治國方略”。這是因為：首先，法治作為人治的對立物，對于治國安邦，具有全局性和根本性意義。其次，在現代法治社會里，任何國家的重大方針政策都必須通過憲法和法律的形式加以認可與具體規范，并運用憲法與法律的權威與機制保障其實施。又次，憲法和法律具有明確、具體、可操作性的特點，這是政策、道德等所不具有的。再次，任何發展戰略和方針政策都有一定的時間性，唯有法律同人類社會共始終。三是在黨和國家的歷史性文獻中，第一次正式采用“法治國家”這一概念，并對它的科學內涵作出了重要的豐富與發展。例如，提出了“科學執政、民主執政、依法執政”的理念，將“國家尊重和保障人權”寫進了憲法，等等。四是黨的十六大正式提出“政治文明”的概念，將民主、法治、人權的憲政制度的建設內容，從以往“精神文明”的概念和范疇中獨立出來，成為與物質文明、精神文明并列的一種文明形態，從而擺脫了法律工具主義的舊思維和將法律制度與法律思想混為一談的錯誤觀念，并提升了它的戰略地位。五是黨的科學發展觀、構建和諧社會等理論與戰略思想的提出，為依法治國方略和法治國家建設，提供了新的理論指導。1995年，作者在《現代法的精神論綱》一文中即已提出“現代法的人本主義”概念。文章指出：“一切從人出發，把人作為一切理念、行為與制度的主體，尊重人的價值與尊嚴，實現人的解放和全面發展，保障所有人的平等、自由與人權，提高所有人的物質生活與精神生活水準，已經或正在成為現代法律的終極關懷，成為現代法制文明的主要標志，成為現代法律創制與實施的重要特征，成為推動法制改革的巨大動力”。現代法的倫理價值，核心是實現“以人為本”的價值觀和正義公平的倫理觀；現代法的工具價值，核心是促進經濟、政治、文化、社會更好更快地發展，以滿足人民日益增長的需求，造福人類。“全面、協調、可持續”發展，是中國與世界歷史與現實實踐經驗的總結，是“發展”理論在方法論、認識論上的哲學概括，對立法、執法、司法具有普遍而重要的指導意義。構建和諧社會作為創新理倫，對法治國家建設的指導意義在于，社會和諧能為法治建設提供重要條件，其一系列重大政策主張，將成為立法、執法、司法的重要指導原則。而由現代法自身的規范性、正義性、利益性、民主性、權威性等特性所決定，法治國家建設是構建和諧社會最根本的保證。

以上我們著重從觀念層面上回顧了依法治國，建設社會主義法治國家的治國方略和奮斗目標在我國確立與發展的歷史性過程。還必須指出的是，這30年來，在法治實踐上，在立法、執法、司法和法律監督以及法學教育，法制宣傳等各個方面，都取得了舉世公認的成就與進步。但是，我們必須承認，我們要實現建設法治國家的目標，還有很長的路要走，任務將十分繁重而艱巨。

二、依法治國的科學含義及其爭論

這個治國方略的確定曾經過20年的激烈爭論。其間有過三大派的激烈爭論，在我看來，今天也仍然有很多人并沒有很好理解依法治國的深刻內涵。有的就是把它簡單地理解為依法辦事，有的甚至說法治與人治應該并行。從1979年開始，法學家們都卷入了這場大爭論，形成了對立的三大派。這個爭論也深刻地影響到了中央的領導層。第一種觀點認為，應當反對人治，倡導法治，提倡依法治國。第二種觀點認為，法治好，人治也好，兩個需要結合在一起。第三種觀點認為，不應講人治與法治，那是西方的東西，講依法治國是有片面性的，是不科學的，只需講社會主義法制（制度的制）就可以了。這就是所謂法治論，結合論，取消論。結合論最基本的論點是認為，一個國家沒有法律不行，但沒有領導人的作用也是不行的，必須把這兩個作用都充分發揮。這種觀點是把人治和人的作用混為一談，把法治和法的作用簡單的畫了一個等號，因而違背了中外歷史上和現代人講法治和人治本來的含義。如果按照這個觀點推論下去，任何國家都是人治和法治相結合，那就沒有討論這個問題的意義了。但如果把它們看作是一種對立的理念，和兩種不同的治國原則和方法，那對世界和中國就都具有非常重大的現實意義。當我們反對人治倡導法治的時候，我們就要樹立一個理念和原則，我們國家必須有完備的法律，法律要有極大的權威。人治則與之相反。

取消論有這樣幾個觀點。有人認為依法治國的提法是在提倡法律萬能。這種認識問題的方法是錯誤的。因為一個概念、一種理論、一項原則，都有其特定的含義，特定的內容和適用范圍。所謂依法治國，最簡單的說法就是國家要有一套完備的法律，法律要體現人民的意志和愿望，符合時代的精神，符合事物的規律，符合社會主義的理想。有這樣一套嚴謹的法律，并要求所有政黨和領導人都按法律辦事，這就是依法治國。它并不妨礙我們國家還有“一個中心，兩個基本點”的基本路線。

還有人說，提倡依法治國會不會導致否定領導人的作用和權威。這種擔心是沒有必要的。鄧小平曾說過，“制度好可以使壞人不敢繼續干壞事，制度不好領導人不能充分發揮作用，甚至會走向自己的反面”。我認為西方現在仍然在進步，有兩條經驗值得借鑒。第一，以市場經濟為主導的制度是有活力的，能調動方方面面的積極性，主動性和創造性。第二，它有相當完備的和權威的民主和法制。所以就出現了西方相對的政治和社會的穩定，沒有出現過像文革這么大的動亂局面。西方國家領導人的權威并沒有妨礙他們建立自己的民主法制體系，尼克松就是因為妨礙司法獨立而下臺。從理論上講，一個健全、完備、有權威的法治同領導人應當具有的權威是不矛盾的。因為法律的制定盡管需要依靠專家和反映人民的意見和愿望，但法律是一種規則，大量政治經濟文化的組織工作，需要各級領導人去執行。法律有自由裁量權，法律之外還有廣大的空間。法治只要求領導人的權力由法律規定，不能亂來。在這個前提之下，他們可以充分發揮個人的聰明和才智。

很多人還擔心，實行依法治國會不會否定和貶低黨的領導作用。根據我個人的理解，依法治國和黨的領導是不矛盾的。因為：第一，從某種意義上講，我們的憲法、法律是在黨的路線方針政策指引下制定的，憲法就是黨的主張和人民意志的統一。第二，是黨在領導立法、執法，司法。第三，把黨的政策方針通過民主程序上升成為憲法和法律的時候，有一個黨內民主和人民民主的充分發揮的過程。通過這個過程可以使黨的政策更加正確。第四，在現時代，以黨的組織代替國家組織，把黨的政策凌駕于國家和法律之上，這既違背現代民主與法治的原則，同時也是違反馬克思主義的。列寧曾多次講過，不能把黨和國家混為一談。因此，只要我們對黨的執政方式和觀念進行改革，像十六大提出的科學執政、民主執政、依法執政，建立和諧社會，要以人為本等等，并切實按照這個思想和政治路線進行下去，我們實行依法治國的方略和黨的領導是可以不矛盾的。

還一個很重要的問題是，許多人無法區分法治與法制這兩個概念的區別，也就是刀制與水治的區別。我們曾經形象地把政法機關比喻為刀把子，這對我們政府的形象沒有好處，因為政法機關需要解決的大部分矛盾都是人民內部矛盾。水治就很恰當，水可載舟亦可覆舟，強調了以人為本。我個人認為，這兩個詞有以下三點區別：第一，法制是法律制度的簡稱，法律制度是相對于政治經濟制度而言的；但是法治從古代到現代從來都是相對于人治而言的，沒有人治就無所謂于法治，反之亦然。第二，法制是指憲法民法等一套規則，以及這套規則如何制訂、執行、遵守、適用的總稱，是一個中性的概念。而法治是同人治根本相對立的兩種治國的理念和原則。這也是我在前面曾反復強調的國家的興旺發達和長治久安關鍵在于建立一個好的法律制度。同時，國家必須具有完備的法律、法律要有權威、法律要平等。第三，一個國家在歷史上都有自己的法律制度，但不一定都是實行法治。希特勒也有自己的法律制度，但是他實行獨裁統治，他的法律制度是違背人類正義的。所以希特勒擁有自己的法律制度，但絕沒有實行現代意義上的法治。

三、依法治國的理論依據與重大意義

（一）依法治國是市場經濟的客觀要求

恩格斯說過，在古代自給自足的自然經濟條件之下，廣大的農民和他的家庭只能把自己的希望寄托于君主給自己以雨露和陽光。在這種經濟條件下不可能產生現代法治。現代經濟主要有兩種模式，一種是市場經濟，一種是計劃經濟。人們通常說市場經濟是法治經濟，而計劃經濟就是人治經濟。因為計劃經濟主體是國家和集體，市場經濟的主體卻是多元而獨立的。市場經濟的產品能夠進行自由與平等的交換，而計劃經濟則是依靠國有統一分配各種資源；市場經濟是以市場的價值規律、競爭規律來優化物質和人力的資源配置，計劃經濟則存在著很大的主觀隨意性。在這種條件之下就決定了市場經濟國家不能過多的干預，只能在宏觀調控方面充分發揮國家的作用，在廣大的市場中必須運用法律的手段來處理各種問題。

此外，市場經濟還存在兩大缺陷。首先，參與競爭的主體做到了機會平等，但是由于各方面條件的限制，勢必出現貧富差距拉大，所以我們就要完善社會保障體系來解決社會公平問題，這也需要法律。其次，難免出現不正當競爭，和非法壟斷以及坑蒙拐騙和假冒偽劣等現象，并造成政治上的貪污腐敗，這也需要有完備的法律對市場加以規制以杜絕或減少各種腐敗現象。而且，近幾十年以來，國際出現了經濟一體化。一個國家如果不把自己的經濟納入國際大循環，想要富裕起來是不可能的。在實行對外開放的背景下，一個國家沒有完備的法律，就無法吸引國際投資和開展國際貿易。這也決定了依法治國是市場經濟的客觀要求。

（二）依法治國是民主政治的重要條件

黨的十五大使用了另一種說法：依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。黨領導人民治理國家實質上是一個民主問題。民主是一個抽象的概念，我個人把民主的概念歸納為一個核心，四個內容。所謂現代民主，它的理論基礎和根本原則是主權在民。主權在民是相對于主權在君而言的，用我國憲法的表述，國家的一切權力屬于人民。用黨的宣傳語言，就是人民是國家的主人。這與封建社會主權在君的原則是完全對立的。民主的四個內容，一是指公民的民主權利，如選舉權和被選舉權，參政議政權，檢舉罷免權，知情權等等，必須得到充分保障。二是指國家政治權力的民主配置，包括執政黨和在野黨、合作黨的關系，執政黨和國家機關的關系，國家機關中立法機關、行政機關和司法機關之間的關系，這些權力應當按照分權和制衡這個現代的民主原則來配置，三是指民主程序，要實行民主決策、民主立法、民主執法、民主司法等等。四是指民主方法，包括實行群眾路線，搞民主集中制，讓人講話，不搞一言堂等等。

我們要實現主權在民必須實行代議制，通過選舉產生政府，人民把權力交給政府，由政府代表人民行使管理國家的權力。然而當選舉出政府之后，其權力可能是無限的，我們就需要一種制度來防止這種現象發生，這就出現了憲法，憲法產生的根本原因就在于此。如果政府按照一部好的憲法嚴格辦事，這就可以從根本上保證人民當家作主，否則是不可靠的。

歷史經驗也已經表明，沒有一種完備的法律對這種民主制度的方方面面加以規范。用法律的權威加以保障，這個民主是靠不住的。在我國和西方，都有過這樣的成功經驗，但也有過失敗的教訓。因此，鄧小平在多次談到要健全社會主義法制的時候，他有一個很重要的著眼點，就是為了保障人民民主和公民的各種民主權利不受侵犯。

（三）依法治國是人類社會文明的重要標志

長期以來，大部分人把法律僅僅看作是一種手段。法律是一種認識世界改造世界的手段，比少數領導人按照自己的觀念去理解去處理問題要高明。同時法律又有規范、指引、預測、教育與懲戒等社會功能，在這種意義上法律是認識世界、改造世界的手段。但是它更應該是一種社會文明的表現。這是因為：第一，人類社會存在三大基本矛盾。首先，是社會秩序與個人自由的矛盾。社會的生產、交換、分配，社會公共生活等等都必須是有序的，然而個人的思想自由、行為自由又是人的本性和基本價值，是認識世界、改造世界的力量源泉。但是秩序與自由這兩者之間是有矛盾的。其次，人有兩大需求，物質利益需求與精神利益需求，這種需求在人與人之間是有矛盾的。最后，社會組織與社會成員的矛盾。人類社會必須有自己的組織才能更好的生存。然而凡是有人群的地方就需要有權威與服從，這樣一來就產生出社會組織和社會成員之間的矛盾。這就需要一種規則來調整這三種矛盾，這種規則就是“法”。第二，是法律自身的特點決定的。法律起碼具有一般性、公開性、平等性、不溯及既往性、程序性等五個特點，這就決定了法律自身的性質與正義公平分不開。

四、法治國家的主要標志和要求

法治國家作為現代一種最進步的政治法律制度的目標模式，其基本標志與要求是豐富、具體、確定的。西方一些著名學者對此有各自的概括與表述。如英國憲法學家戴西認為，法治有三條標準，即法律具有至尊性，反對專制與特權，否定政府有廣泛的自由裁量權；法律面前人人平等，首相同郵差一樣要嚴格遵守法律； 不是憲法賦予個人權利與自由，而是個人權利產生憲法。美國學者富勒曾提出過法治的八項原則。它們是：法律的一般性、法律要公布、法律不溯及既往、法律要明確、避免法律中的矛盾、法律不應要求不可能實現的事、法律要有穩定性、官方的行動要與法律一致。

我國自1979年開始，學者們即已提出并探討其主要標準。我在當年發表的“論以法治國”一文提出的法治原則是三項：全面加強立法工作， 盡快制定出一套完備的法律，實現有法可依；所有國家機關和黨的各級組織，全體公職人員和公民都嚴格依法辦事；認真搞好黨政機關的分工與制約，切實保障司法機關的獨立性。1998年8月29日筆者為全國人民代表大會常務委員會作%依法治國，建設社會主義法治國家&的法制講座，所提法治原則也歸結為五個方面。1999年3月，“依法治國，建設社會主義法治國家”被載入《中華人民共和國憲法》后，《人民日報》約筆者撰寫了《依法治國的里程碑》一文。在此文中，我提出了法治國家的十條標準原則與要求。我認為，這樣歸納和表述，符合中國國情，又比較全面、扼要、簡明，容易為廣大國家工作人員和公民所掌握。

（一）法制完備

要求建立一個門類齊全、結構嚴謹、內部和諧、體例科學、協調發展的法律體系，實現社會生活各個領域都有內容與形式完備、科學的法律可依。有法可依是實行依法治國的前提。在西方的法治概念中，通常沒有“法制完備”這一條。原因是，現代西方的法治國家的形成是一個長期的自然的發展過程，有法可依是一個不成問題的問題。我國的情況有所不同。我們曾在一個相當長的時期里存在法律虛無主義傾向，以政策代法律、領導說的話就是法，這樣的觀念和做法曾盛行一時。因此，盡管“法律完備”這一條是實行依法治國最起碼的要求，但卻具有現實性和針對性。況且，所謂“法律體系”有它自身的要求。它表明，一國的法律規則千千萬萬，但并非是雜亂無章地拼湊在一起，而應是一個有機聯系的統一整體。前面提出的“二十字”就是對法律體系基本特征的概括。只有具備這五條，才能做到“法制完備”。現在的主要問題是兩個。一是執政黨提出，要在2010年建立起社會主義的法律體系。二是在立法中如何避免部門保護主義傾向，如何正確處理好中央與地方的權限劃分與利益平衡，也是重要課題。

（二）主權在民

要求法律應體現人民的意志和利益；法制應以民主的政治體制為基礎；并實現民主的法制化（民主權利的切實保障、國家政治權力的民主配置、民主程序的公正嚴明、民主方法的科學合理等）和法制的民主化（立法、司法、執法、護法等法制環節要民主）。主權在民是主權在君的對立物，是現代民主的核心和基礎，因而也應是現代法治的靈魂。在一個政治不民主的社會里，不可能建立起現代化法治國家。法律的人民性是主權在民原則在現代法律制度中的集中體現，而民主的法制化與法制的民主化則是主權在民原則在現代法律制度中的具體實現與展開。現在的主要問題是，如何進一步提高法制民主化水平，如立法中的信息公開與民眾參與程度；司法中律師的作用以及檢務公開、審判公開、克服行政式管理模式等等。

（三）人權保障

人權是人作為人依其自然的和社會的本性所應當享有的權利。其內容包括人身人格權、政治權利與自由以及經濟社會文化權利。人權是人的尊嚴和價值的集中體現，是人的需求和幸福的綜合反映。否認人在社會中應當享有本屬于他自己的權利，就是否認他的做人的資格，使人不成其為人。人不是為國家與法律而存在，而是國家與法律為人而存在。法律主要是通過規范所設定的權利與義務來保障和調整各法律主體的利益。權利與義務問題實際上是一個人權問題，法律權利是人權的法律化。全面地、充分地實現和保障人權，是現代法律的根本目的。這同古代法律的作用與目的有原則區別。“專制制度的唯一原則就是輕視人類，使人不成其為人。”2004年，“國家尊重和保障人權”被規定在憲法中，從而，開辟了中國保障人權的新階段。當前及今后一個時期里需要解決的主要問題是：提高農民尤其是貧困農民的生活水平；建立與完善社會保障制度；減少死刑；取消勞動教養制度；進一步完善對犯罪嫌疑人的權利保護；提高各級選舉的自由度；制定新聞、出版、結社、信息公開等法律；盡快批準加入“公民權利和政治權利國際公約”。

（四）權力制衡

在公法領域，權利和義務主要表現為職權和職責。“衡”指權力平衡，執政黨與國家機構之間，政府與社會組織、企事業組織之間，領導個人與領導集體之間，中央與地方之間，應按分權與權力不可過分集中的原則，對權力做合理配置。“制”指權力制約。其主要內容是以國家法律制約國家權力，以公民權利制約國家權力，以國家權力制約國家權力，以及以社會權力監督國家權力，來達到防止和消除越權與不按程序辦事等權力濫用和權錢交易、假公濟私、徇情枉法等權力腐敗現象。這同封建專制主義政治體制下的古代法治是根本不同的。在古代，立法、行政、司法的權力都集中在君主和地方行政長官之手。在權力監督上中國雖然有御史一類官職的設置，但在當時的政治體制下不可能充分發揮作用。至于以公民的權利制約國家的權力，則是根本不可能存在的。當前建立權力制約體系仍然需要全面加強。其中，建立以違憲審查為主要內容的憲法監督制度刻不容緩。這是中國憲法制度一大缺失，是未來提高憲法權威、監督政府權力的關鍵所在。

（五）法律平等

包括分配平等和程序平等。實體法應體現與保障社會共同創造的物質與精神的財富在全體社會成員中進行公平分配。程序法應體現與保障法律面前人人平等，在民事、刑事、行政等訴訟活動中，原告與被告雙方訴訟地位和適用法律一律平等。適用法律平等包括對任何人無論其受保護或受懲處都適用同一法律規則，不因其性別、民族、財產狀況、社會地位和宗教信仰等等的差異而有區別。這和古代法治也有重大不同。在實體法的權利與義務的配置上，古代法治在經濟上政治上以維護奴隸制、農奴制和等級特權為依歸。程序法雖強調“法不阿貴”，但難以實現適用法律人人平等，“王子犯法，與庶民同罪”只能停留在法律的字面上。現在執法與司法中的腐敗現象仍然比較嚴重。辦人情案、關系案、金錢案是現在訴訟當事人難以享有平等權利保護的關鍵所在。

（六）法律至上

指法律應具有至高無上的權威。它是指憲法和法律被制定出來后，在尚未修改之前，任何組織特別是任何個人都必須切實遵守。法律至上同人民意志和利益至上不僅不矛盾，而且是它的體現和保障。國家沒有體現人民意志和利益的法律，這種法律沒有至高無上的權威，人民意志和利益至上是無從體現和保障的。法律至上原則適用于所有組織和個人，但其核心思想與基本精神是反對少數領導者個人權威至上、權大于法。在任何社會里，影響法律權威的主要障礙是掌握國家權力的人往往不愿意和不習慣按法律辦事，他們總是不喜歡用法律來束縛自己的手腳，這有人性與權力具有脆弱性和容易異化的深刻根源。我國長期以來影響和妨礙法律權威的主要因素是權大于法，也充分證明了這一點。古代法治的一個基本原則和標志也是法律應具有極大的權威。然而，由于那時政治體制的歷史局限性，只能是君權至上，法律至上不可能成為現實。當前克服權大于法的現象需要運用政治法律的多種手段方可解決。現在如何對各級國家機關、執政黨各級組織的“一把手”加強權力制約和監督力度，已經引起各方面的重視。

（七）依法行政

有的西方學者認為法治就是指政府依法行政。這種歸納未免有失偏頗，但也足見其重要。為了適應現代經濟、科技、政治與社會生活的日益發展與復雜多變，國家的行政職能有擴大趨勢。它必須迅速決策與行動，必須實行首長負責制，故而同立法機關相比較，行政部門較易違法。司法機關具有中立性，它在訴訟兩者之間做出公正的裁決，不涉及自身的利益。行政機關同行政行為相對人之間是一種管理者與被管理者的關系，這也容易使行政機關遵守法律更為困難，而且國家法律的絕大多數都必須通過行政機關執行。在我國，大約有80％左右的法律法規，需要通過行政機關去具體貫徹實施。每個公民幾乎天天要同行政機關打交道，其利益同行政措施息息相關。因此依法行政是法治國家的一個重要標志。依法行政要求一切抽象與具體的行政行為都要遵循法律。古代也有廣義上的行政法，如官制。但以權力約束與權利保障為其特征的現代行政法，則是近代以來的產物。它的出現反映了依法行政對于現代法治的重要地位與作用。2003年，國務院做出了推進依法行政，建設法治政府的決定，內容全面，并爭取10年內實現這一目標。

（八）程序正當

法律程序是法的生命存在形式。在一種法律制度下，只有實體法而無程序法是不可想像的。如果法的制定和法的實施沒有一定過程、規矩、規則，這樣的法律制度將是僵死的，這樣的社會將充滿立法者和執法者的恣意妄為。公正的法律程序體現法律的正義。它既體現立法、執法、司法、護法等國家權力的科學配置和程序約束，也體現公民權利在程序中應有的保障。同時，程序正當也是科學地制定與實施法律的重要條件。司法機關要有科學的辦案程序才能做出正確的判決與裁定。十分重視法律程序的正當性，是西方法治社會一大特點。在中國重實體法、輕程序法的特殊歷史與現實條件下，將其列為法治國家的基本標志之一是十分必要的。程序正當包括：民主、公開、公正、嚴明。明顯違反立法程序和司法程序的法律、法規或判決、裁定不應具有法律效力。我國現在的刑事、民事、行政三大訴訟法的修改已提上議事日程，通過法學家們的研討，促進決策部門將它們修改好，程序正當原則有望得到進一步落實。

（九）黨要守法

近代以來的世界各國，通常是實行政黨政治。將政黨制度規定在憲法中或者制定專門的法律來規范政黨的活動，這種情況雖然相對較少，但是政黨（特別是執政黨）的活動要受法律的嚴格約束則已成為習慣，否則選民就不會投票支持這樣的黨。在我國，作為執政黨的中國共產黨應當領導人民制定和實施法律。但是，黨組織必須在憲法和法律的范圍內活動，不能以黨代政、以黨代法。這是在中國建設社會主義法治國家的關鍵一環。認為黨的優勢是建立在權力上，認為黨掌握的權力越大越集中甚至把國家權力機構只當作擺設，執政黨地位就越鞏固，這種看法是不正確的。執政黨的政治優勢應當建立在群眾擁護上。執政黨是國家的一部分。執政黨是在國家機構之內掌握領導權，而不是在國家機構之上或之外或完全撇開國家機構實施領導。那種認為執政黨的政策高于國家政策或代替國家法律的看法同樣是不正確的。黨的政策是黨的主張，國家法律是黨的主張與人民意志的統一。執政黨政策只有通過國家權力機關的嚴格的民主程序被采納，才能上升為國家意志并變為法律。

歸納起來，社會主義法治國家的以上十條標志和要求中，前五條講的是需要有完備而良好的法律；后五條講的是法律要有極大的權威，任何組織和個人都要嚴格遵循。它們涉及一系列理論、觀念的更新和體制、制度的變革。要使其全面地切實地得到實現，是很不容易的，尤其是法律的實施。

法治國家需要建立在三個基礎上：一是政治基礎，即民主政治（包括人民代表大會制度、共產黨領導下的多黨合作制度、民族區域自治制度、基層自治制度、民主監督制度等）；二是經濟基礎，即市場經濟（包括多種形式的公有制為主體的混合經濟、以按勞分配為主體的多種分配形式等）；三是思想基礎，即理性文化（包括先進的政治、法律理論，健全的民主、法律觀念，良好的政治、職業、社會道德，高度的科學、教育、文化水準等）。目前，這三個基礎還不完全具備。而且法治國家的建設還需要有高度發達的經濟文化水平。因此，在中國大陸要完全實現建立法治國家的理想還要經歷一個長久的過程。

文章來源：“法律檢索”，原文載《法學論壇》2008年第4期。

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