《市場監(jiān)督管理行政處罰案件違法所得認定辦法》解讀

為了規(guī)范市場監(jiān)督管理行政處罰案件違法所得認定，保障和監(jiān)督市場監(jiān)督管理部門依法實施行政處罰，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，市場監(jiān)管總局根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》，制定了《市場監(jiān)督管理行政處罰案件違法所得認定辦法》（國家市場監(jiān)督管理總局令第118號，以下簡稱《辦法》），自2026年3月20日起施行。現(xiàn)解讀如下：

一、《辦法》制定的背景是什么？

2021年修訂的行政處罰法規(guī)定，當事人有違法所得，除依法應(yīng)當退賠的外，應(yīng)當予以沒收；同時授權(quán)部門規(guī)章可以對違法所得的計算另行作出規(guī)定。目前，市場監(jiān)管領(lǐng)域關(guān)于違法所得認定的部門規(guī)章僅有原工商總局2008年頒布的《工商行政管理機關(guān)行政處罰案件違法所得認定辦法》。行政處罰法實施后，部分領(lǐng)域處罰案件適用該規(guī)章，在計算違法所得時扣除相應(yīng)支出；部分領(lǐng)域直接適用行政處罰法，將當事人從事違法行為的全部收入認定為違法所得，影響了市場監(jiān)管執(zhí)法的統(tǒng)一性和規(guī)范性。同時，市場監(jiān)管領(lǐng)域違法行為涉及法律法規(guī)多、案情復(fù)雜多樣、社會危害程度差異大，一律按照全部收入沒收違法所得，極易造成過罰不當，對主觀過錯輕、社會危害程度小的企業(yè)有失公平。制定《辦法》對市場監(jiān)管領(lǐng)域行政處罰案件違法所得的認定作出統(tǒng)一規(guī)定，有利于精準落實過罰相當原則，提升市場監(jiān)管執(zhí)法的法治化和規(guī)范化水平，營造法治化營商環(huán)境。

二、《辦法》所規(guī)定的違法所得概念以及認定的基本原則是什么？

《辦法》嚴格落實行政處罰法要求，清晰界定違法所得內(nèi)涵并確立認定原則，為市場監(jiān)管部門辦理行政處罰案件認定違法所得提供明確依據(jù)。

關(guān)于概念界定，《辦法》第三條明確，違法所得是指實施違法行為所獲取的款項，該款項應(yīng)當與違法行為直接相關(guān)，是當事人基于該違法行為直接獲得的款項。這一界定源自行政處罰法第二十八條第二款的規(guī)定，確立了違法所得認定的直接因果關(guān)系原則。僅追繳與違法行為直接相關(guān)的利益，能夠確保處罰的范圍、幅度與違法行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相適應(yīng)，避免將當事人的其他合法經(jīng)營收入與違法所得一并沒收。

關(guān)于認定原則，《辦法》第四條、第十條確立了認定違法所得時扣除合法必要支出及直接相關(guān)稅款的原則，既體現(xiàn)了“禁止不法獲益”的原則，即“任何人不得從其不法行為中獲得利益”，使當事人恢復(fù)至違法前的利益狀態(tài)；又符合過罰相當原則，避免對主觀過錯較輕、社會危害程度較小的當事人沒收全部相關(guān)款項。該原則與其他部門違法所得的認定規(guī)則基本一致，對于食品藥品等相關(guān)領(lǐng)域嚴重危害人民群眾身體健康和生命安全的違法行為的懲戒，可通過法律法規(guī)規(guī)定的高額罰款、吊銷許可證件、從業(yè)禁止等處罰種類來實現(xiàn)，以落實“四個最嚴”要求。從執(zhí)法實踐來看，統(tǒng)一認定標準能夠解決此前各業(yè)務(wù)條線認定規(guī)則不統(tǒng)一的問題，促進市場監(jiān)管各領(lǐng)域執(zhí)法的深度融合。

此外，《辦法》第十條規(guī)定扣除處罰前依法繳納的直接相關(guān)稅款，并明確稅款的認定和扣除規(guī)則按照本辦法第六條執(zhí)行。

三、《辦法》所規(guī)定的違法所得計算規(guī)則是什么？

《辦法》圍繞“合法必要支出”構(gòu)建計算規(guī)則，明確扣除范圍以及舉證責任，為執(zhí)法實踐提供了明確的依據(jù)。

關(guān)于扣除范圍，《辦法》第五條是對第四條原則性規(guī)定的細化，目的在于為執(zhí)法人員提供清晰明確、切實可行的扣除指引。通過列舉當事人直接用于生產(chǎn)商品的原材料購進價款、所銷售或者在服務(wù)中使用的商品購進價款等合法必要支出，增強了扣除規(guī)則的確定性，減少了執(zhí)法過程中的裁量空間與爭議情形。同時，考慮到經(jīng)濟活動的多樣性和復(fù)雜性，難以通過有限列舉涵蓋所有扣除情形，因此明確“當事人認為有其他合法必要支出的，可以向市場監(jiān)督管理部門提出申請”，執(zhí)法過程中可以根據(jù)個案情況進行認定和裁量。此外，對于“合法必要支出”的具體界定，市場監(jiān)管總局及國家藥監(jiān)局可以結(jié)合實際工作以及實踐中遇到的具體問題，通過制定文件、作出個案答復(fù)等途徑進行解釋。

關(guān)于舉證責任，《辦法》第六條明確了當事人提供證據(jù)材料的義務(wù)、時限以及證據(jù)要求。同時，對舉證不能以及不配合提供真實、完整證據(jù)材料的情形規(guī)定了相應(yīng)的法律后果，即“不予扣除”。主要考慮是，《辦法》依據(jù)行政處罰法的授權(quán)，在規(guī)章層面對違法所得的計算作出有利于保護當事人合法權(quán)益的規(guī)定，明確可以扣除合法必要支出，按照“誰主張、誰舉證”的原則，理應(yīng)由當事人提供認定合法必要支出所需要的證據(jù)材料。當事人最清楚自身經(jīng)營狀況與成本構(gòu)成，由其在指定期限內(nèi)向市場監(jiān)管部門提交真實、完整的單證、協(xié)議、會計賬簿等證據(jù)材料，是認定合法必要支出最直接、高效的方式，既能確保違法所得計算的全面性與準確性，也能減少執(zhí)法中的調(diào)查核實成本。此外，行政處罰法規(guī)定當事人有協(xié)助調(diào)查的義務(wù)，《市場監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》也規(guī)定“辦案人員可以要求當事人及其他有關(guān)單位和個人在一定期限內(nèi)提供證明材料或者與涉嫌違法行為有關(guān)的其他材料”，如果當事人不配合提供認定合法必要支出所需要的證據(jù)材料，理應(yīng)承擔不予扣除的不利法律后果。這樣的制度設(shè)計，可以大幅提高證據(jù)收集效率，有效解決基層執(zhí)法中普遍存在的違法所得計算難、取證難等痛點，提升執(zhí)法效能。

四、《辦法》對哪些特殊違法行為的違法所得計算方式作出了規(guī)定？

針對三類特殊違法行為，《辦法》結(jié)合行為性質(zhì)，明確差異化的計算方式，實現(xiàn)了共性規(guī)則與特殊情況的兼顧。

一是《辦法》第七條規(guī)定，多收或者少付價款的價格違法行為，違法所得按照當事人實施該行為多收或者少付的價款計算。其他價格違法行為違法所得的計算，按照《辦法》第四條、第五條的規(guī)定執(zhí)行。

二是《辦法》第八條明確拉人頭、騙取入門費式傳銷活動的違法所得，按照當事人實施該傳銷活動所取得的全部收入計算。團隊計酬式傳銷活動違法所得的計算，按照本辦法其他條款的規(guī)定執(zhí)行。

三是《辦法》第九條規(guī)定，為違法行為提供便利條件的，違法所得按照當事人取得的全部收入計算。

五、針對違法所得認定中的疑難問題，《辦法》作了哪些規(guī)定？

針對市場監(jiān)管行政處罰違法所得認定中長期存在的難點問題，《辦法》明確了處理規(guī)則。

關(guān)于已退賠款項，《辦法》第十一條遵循民事賠償優(yōu)先的原則，明確當事人已經(jīng)依法退賠的款項不予沒收，目的是鼓勵當事人主動退賠，從而降低相關(guān)主體的維權(quán)成本，有效解決事后退賠難的問題。同時，在以違法所得為基數(shù)計算罰款或者將其作為裁量因素時，如不將已經(jīng)退賠的款項計入違法所得，可能導(dǎo)致過罰不當，因此規(guī)定已經(jīng)依法退賠的款項雖不予沒收，但應(yīng)當計入違法所得。

針對立法中的差異化安排，《辦法》第十三條規(guī)定：“市場監(jiān)督管理領(lǐng)域同一部法律、行政法規(guī)的法律責任中，部分條款對沒收違法所得作出規(guī)定，部分條款未作出規(guī)定的，對未作出規(guī)定的條款所涉及的違法行為，一般視為違法所得無需單獨計算。”主要考慮是，當同一部法律、行政法規(guī)中部分條款明確規(guī)定沒收違法所得，部分條款未對違法所得作出規(guī)定時，應(yīng)視為立法者在立法過程中已經(jīng)按照過罰相當?shù)脑瓌t，綜合考量不同違法行為的性質(zhì)、危害程度以及違法所得可計算性等因素，作出了差異化安排。有的情形是由于違法行為本身不存在違法所得，有的則是在罰則中對應(yīng)當沒收的違法所得予以吸收，將這些情況視為違法所得無需單獨計算，增強了制度的科學(xué)性和可操作性。

關(guān)于違法所得無法查清的情況，《辦法》第十四條針對違法所得數(shù)額無法查清，以及僅部分違法所得能夠確定的情況，規(guī)定了無法查清或者無法計算的部分，可以不再單獨計算，但應(yīng)當在確定罰款數(shù)額時作為考量因素，兼顧過罰相當原則與執(zhí)法效率。這樣規(guī)定的考慮是，行政處罰法要求“依法應(yīng)當給予行政處罰的，必須查明事實；違法事實不清、證據(jù)不足的，不得給予行政處罰”。但在執(zhí)法實踐中，確實存在違法所得無法查清的情況，有必要對此種情況作出規(guī)定。同時，考慮到該規(guī)定賦予了執(zhí)法人員較大的裁量空間，可能引發(fā)履職不到位的風險，因此針對這種情況，設(shè)置報市場監(jiān)管部門主要負責人審批同意的程序，目的是保障嚴格規(guī)范公正執(zhí)法，避免失職瀆職。

關(guān)于不予處罰情形，《辦法》第十五條明確，依據(jù)行政處罰法第三十三條第一款作出不予行政處罰決定的，不再沒收違法所得，但不免除當事人依法退賠的責任。作出這樣的規(guī)定，主要考慮到，一是沒收違法所得作為行政處罰的種類之一，免予處罰理應(yīng)涵蓋免予沒收違法所得；二是在作出不予處罰決定前，辦案機關(guān)已經(jīng)對案件的違法事實、違法情節(jié)、危害后果等進行了全面考量，這種情況往往不存在違法所得或者違法所得數(shù)額極小，予以沒收不但沒有必要，還會增加執(zhí)法成本。同時，明確不予行政處罰并不免除當事人依法退賠的責任，以保障相關(guān)主體的合法權(quán)益。

此外，鑒于反壟斷等市場監(jiān)管領(lǐng)域執(zhí)法案件的實際情況以及違法所得計算的復(fù)雜性，《辦法》第十二條規(guī)定，市場監(jiān)督管理部門可以委托具備專業(yè)核算能力且無利害關(guān)系的第三方機構(gòu)開展違法所得核算、評估，以保障認定結(jié)果的客觀公正，提升執(zhí)法的規(guī)范化水平和社會公信力。