進一步完善我國不動產登記法律制度

作者：常鵬翱，北京大學法學院教授。以下內容轉載自中國社會科學網-中國社會科學報。

　　我國不動產統一登記迄今已10年，形成了以《民法典》為龍頭、以《不動產登記暫行條例》及其實施細則等專門規范為主干的登記制度體系，不動產登記法治化的成就斐然。

　　不動產登記法治化的實踐經驗

　　第一，體用結合，即法治建設為本，便民利企為用。在統一登記之始，我國就堅持走法治化道路，要求法定主體按照法定程序把法定事項記載于法定簿冊，以法治建設來規范登記行為，促進和保障登記的普遍正確性，此為“體”。與此同時，登記與民商事活動密切相關，其規范且高效的運作涉及眾多民商事主體的切身利益，故在法治軌道上，登記還以便民利企為導向，具有生活友好型、市場友好型的特質，此為“用”。《不動產登記暫行條例》第4條把嚴格管理、方便群眾作為登記原則，就表現了前述的體用結合。在實踐中，很多地方在嚴格遵循制度要求的基礎上，采用“不動產登記+N”措施，使群眾辦事從“多窗跑”變為“一窗辦”，也是體用結合經驗的生動寫照。

　　第二，上下協力，即頂層設計明確，地方創新不斷。統一登記是中央主導下的頂層設計，結束分散登記的改革方向非常確定，這為登記法治化提供了指引、劃定了規矩，此為“上”。自然資源部作為中央政府主管部門，下大功夫落實統一登記的部署，既主導推動了登記的法規規章頒布實施，還針對具體問題出臺許多規范文件，不斷夯實統一登記。與此同時，不少地方在中央層級規范的引導下，根據實際情況制定了本地規范文件，還運用高科技進行了“全程網辦”“數據多跑路、群眾少跑腿”等創新性實踐，此為“下”，這些實踐經驗進一步細化和豐富了統一登記的制度內涵。正是上下協力，全國登記一盤棋，地方的好經驗好措施不斷為不動產統一登記提供源頭活水，其法治化水平也不斷得以提升。

　　第三，內外兼修，即苦練自身內功，強強聯手共贏。登記是登記機構依法進行的職權行為和專業活動，“打鐵還需自身硬”，國務院、自然資源部在中央層面圍繞登記隊伍、簿證、程序、類型、標準、責任等進行了一系列制度建設，地方政府及其主管部門也有類似建設，此為“內”。與此同時，登記是國計民生的重要基石和制度公器，與眾多公共部門和民商事主體密切相關，它不是登記機構一家的事，要想在質和量上全方位提高登記法治化程度，必須開門“走出去”、共商“請進來”，與監察、司法、稅務、金融等相關部門共同進行制度建設，此為“外”。通過這樣的內外兼修，目前已經形成“登記為大家，大家建登記”的良性聯動格局，為不動產統一登記法治化提供了實質助力。

　　第四，繼往開來，即繼受成熟經驗，擁抱時代變化。統一登記制度不是平地起高樓，而是立基于土地登記、房屋登記等制度經驗，繼受其中的成熟做法，將它們放在統一登記的大框架內再制度化，此即“既往”，《不動產登記暫行條例》第4條將其表述為穩定連續原則。與此同時，隨著信息技術的深度發展，登記經歷了從線下場景到線上場景的轉換，順應這種變化，《不動產登記暫行條例》第14條的修訂特意去掉了“到場”，以便當事人線上申請，不少地方還在登記中運用區塊鏈、三維成像等新技術，積極地推動登記更為高效便捷，此為“開來”。不動產統一登記法治化既要充分繼承此前的優良經驗，又要與我國當前所處的國際國內大環境相適應，與數字革命和人工智能發展相協調。

　　不動產登記法治化的未來展望

　　第一，更精確的權利平臺。登記主要服務于不動產物權變動，是記載不動產物權的權利平臺，在嚴密程序的保障下，登記簿的記載能反映真實的權利狀態。不過，為了應對實踐需要，登記還可更精確地展現不動產物權信息，成為全面細致的權利平臺。比如，我國實行“房隨地走、地隨房走”的房地一體處分規則，《民法典》第397條規定，以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內的建設用地使用權一并抵押。在一宗地上有多個房屋的情形，如果登記簿不能記載與每一房屋對應的建設用地使用權，會出現實踐障礙。假設A公司在土地上建了甲、乙、丙三棟房屋，甲棟房屋抵押的，整宗地隨之一并抵押，在實現抵押權時，抵押的土地范圍有多大就成為爭點問題。為了解決該問題，鹽城市登記機構率先采用量化登記，按照房屋建筑面積之比計算房屋對應的建設用地使用權，如甲房屋在三棟房屋建筑面積中占比20%，那一并抵押的是20%份額的建設用地使用權。這種量化登記能更精確地記載不動產物權，在抵押、查封、“保交樓”、土地混合利用等實踐中發揮了積極作用，被武漢等其他城市運用和推廣。

　　第二，更具創新性的服務平臺。在市場交易中，登記不僅是權利平臺，還是促成交易的服務平臺，如預告登記能記載房屋買賣合同有關買受人對出賣人的請求權，以確保買受人將來能取得房屋所有權。在信息技術尚不發達時，登記簿難以記載復雜的合同約定和交易過程，登記服務平臺的作用非常有限。但時過境遷，目前國內大部分登記系統均已高度信息化、電子化，只要措施得當，就能便宜且安全地記載相應約定，登記因而能成為便民利企的服務平臺。比如，《信托法》規定了不動產信托，但受制于金融監管等各種因素并未全面鋪開，僅有個別試點，從養老、慈善等實踐需求來看，其發展空間極其巨大，登記制度應提前布局，提供充分的制度供給。又如，通過轉讓房屋所有權的形式提供的擔保是不動產讓與擔保，不同于抵押，被最高人民法院的司法解釋所確認，登記制度在此方面也應有所作為。

　　第三，更現代的治理平臺。登記歷來負有國家治理任務，國家可在整合登記信息的基礎上進行市場調控、稅負收取等治理活動，登記也是治理平臺。過往的國家治理均把登記作為“守門員”，在最后起著把關作用，至于前端的治理活動，登記難以發揮反作用。這樣一來，前端活動的問題往往到了登記才顯示出來，進而產生登記梗阻現象。登記若能同時擔當“助攻員”，對前端治理發揮積極作用，就能使整個不動產治理更為科學有效。比如，城市更新是新時代改善人們生活居住環境的重要措施，而更新單元的劃定是城市更新的第一步。對此，登記機構通過提供不動產單元信息、產權信息，有助于合理劃定更新單元，并對可能的產權爭議提供預案，進而順利推進城市更新。此外，城市更新不同于過去的土地供應和利用，是新型的用地活動，如何協調新老產權的關系，也需登記制度發力。

　　第四，更智能的數智平臺。登記累積了權利主體、客體、類別、內容等信息。過去，這些信息是登記機構人員依照法定程序完成作業活動后形成的，登記是基于人力的信息平臺。但如今，從申請、受理、審核到登簿，完全能在線上進行，有些地方已采用人工智能進行審查，使登記成為基于機器的數據平臺。如何在確保其更智能的同時又不失范，無疑是迫在眉睫的現實課題。

　　總之，回顧10年來的發展，不動產統一登記法治化有良好經驗，也有提升空間。不動產登記法被列入十三屆、十四屆全國人大常委會立法規劃，自然資源部于2022年10月30日向社會公布了《不動產登記法》（征求意見稿），相關學者于2025年全國兩會上倡導了“關于制定不動產登記法的議案”。前述經驗可為該法的制定提供鏡鑒，也希望該法能夠進一步推動我國登記制度的法治進程。

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