破解用地難題 三部門合力升級養老服務保障措施

近日，自然資源部、民政部、國家衛生健康委聯合印發《關于深化自然資源要素保障 支持養老服務改革發展的若干措施》（以下簡稱《若干措施》），以“降低用地成本、盤活存量空間”為主線出臺了18條政策舉措，推動養老服務保障從“基礎兜底”向“提質增效、降負紓困”升級。

數據顯示，截至2024年底，全國60歲及以上老年人口達3.1億，占總人口的22%，養老服務供需適配與質量提升成為民生保障重中之重。而當前養老服務設施建設存在“落地難、成本高”的突出痛點，此次三部門聯合出臺《若干措施》，旨在通過強化自然資源要素保障，降低養老服務機構建設和運營的制度性成本，充分釋放存量土地和房屋資源潛力。

降低用地成本 新建小區必須配建

《若干措施》聚焦“成本能降盡降”，從規劃源頭到供地環節多管齊下，構建低成本用地政策體系。規劃層面，明確養老專項規劃納入國土空間詳細規劃和“一張圖”管理，推廣土地混合開發與空間復合利用，允許非獨立占地養老設施與其他建筑兼容建設，從根本上削減單獨占地成本；供地層面，對非營利性養老機構用地應保盡保、依法劃撥，免除土地出讓金；對營利性養老用地全面推行長期租賃、先租后讓等靈活模式，土地出讓金可分2年繳清，同時支持地方在不低于協議出讓最低價的前提下，合理確定經營性養老用地出讓底價，切實緩解企業初期資金壓力。

值得注意的是，新建小區必須配建養老服務設施。《若干措施》明確要求，新建城區和住宅項目要嚴格按照國家和地方規定的配套標準，同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付使用養老服務設施；配套設施的規劃方案必須經過民政部門審核同意，從規劃源頭確保養老服務設施的位置、規模、功能符合實際需求，建成后不得擅自改變用途或縮小建設規模。

另外，對于營利性養老機構可否用不動產抵押融資的問題，自然資源部有關負責人表示，《若干措施》明確支持營利性養老機構以清晰產權的不動產進行抵押融資，不動產登記機構會開辟綠色通道，高效辦理抵押登記手續。

鼓勵存量房產改造 享受五年過渡期政策

《若干措施》聚焦“存量能用盡用”，打破城鄉存量資源盤活壁壘，讓“沉睡”空間變身養老服務“主陣地”。城鎮區域，明確老舊小區周邊邊角地、夾心地等零星用地可改造增設養老及醫養結合設施，存量空間轉型后五年內可按原用途使用且不增收土地價款，同時簡化規劃調整流程，明確調整條件、時限和材料清單，支持非營利性養老設施依法依規調整容積率、建筑高度；農村區域，優先利用閑置集體建設用地建設養老設施，符合條件的集體經營性建設用地可通過出讓、出租等方式用于養老項目建設，既避免占用耕地，又降低農村養老項目用地門檻。

其中，《若干措施》明確鼓勵利用閑置商業、辦公、工業、倉儲用房及閑置校舍、社區用房等存量房產改造建設養老服務設施。自然資源部有關負責人表示，這類改造可享受五年過渡期政策，轉型期間按原用途使用土地，不改變用地性質、不增收土地價款；簡化規劃調整審批流程，對符合條件的項目，支持其對容積率、建筑密度等規劃指標進行優化，以滿足養老設施的日照、通風、適老化改造等需求。

對于農村地區建設養老服務設施的支持政策，自然資源部有關負責人表示，優先利用閑置的村集體辦公用房、校舍、廠房等集體建設用地建設養老服務設施；允許集體經營性建設用地入市用于養老服務項目，土地收益可留存村集體用于改善農村養老條件。鼓勵農村集體經濟組織通過自辦、合資合作、入股聯營等方式，參與養老服務設施的建設和運營；支持村民以閑置農房出租、入股等形式，盤活農村閑置資源，發展農村互助養老、旅居養老等新業態。

制定配套方案 嚴防用地被挪作他用

據介紹，《若干措施》以系統化協同舉措和全周期監管確保落地見效。配套措施方面，創新資源組合供應模式，統籌存量土地、林草、水域等要素，精準匹配溫泉康養、森林康養等新業態需求，同時優化不動產登記服務，高效辦理養老機構抵押登記，助力盤活存量資產降低融資成本；監督管理方面，將養老服務設施用地納入自然資源管理和國土空間規劃“一張圖”實施動態監管，明確未經法定程序不得擅自改變用地用途，落實“誰提出、誰履責、誰監管”責任機制，建立自然資源、民政、衛健等跨部門協同監管體系，確保政策紅利直達基層、惠及民生。

為防止養老服務設施用地被挪作他用，《若干措施》構建了全流程、多部門協同的監管機制。自然資源部有關負責人表示，一是注重事前約定。在土地供應環節，明確約定用地用途、建設周期、養老服務設施的建設標準和運營要求，并將相關內容納入土地出讓合同或劃撥決定書。二是堅持動態監測。將養老服務設施用地納入自然資源管理和國土空間規劃“一張圖”實施動態監測，利用衛星遙感、實地核查等手段，實時監管土地使用情況。三是嚴格違規處置。若擅自改變養老服務設施用地用途，將由自然資源、民政等部門聯合查處，責令限期整改；拒不整改的，依法收回土地使用權，追繳已享受的土地優惠價款，并將相關主體納入失信名單，限制其參與后續養老服務項目和土地交易活動。

為確保政策落地見效，自然資源部有關負責人表示，三部門將采取一系列保障措施。一是制定配套方案。推動各地結合實際，抓緊制定本地區的政策實施細則和配套措施，細化用地、審批、登記等環節的操作流程。二是加強培訓指導。組織開展政策宣傳解讀和業務培訓，覆蓋自然資源、民政、衛健等部門工作人員以及養老服務行業從業者，確保政策執行不走樣。三是建立跟蹤問效機制。定期開展政策落實情況督查，及時解決政策執行過程中出現的問題；建立政策實施效果評估體系，根據實際情況優化完善政策。