高質量推進城市更新

城市是國家經濟、政治、文化、社會等方面活動的中心。實施城市更新行動，是推動城市高質量發展、不斷滿足人民美好生活需要的重要舉措。黨的十八大以來，我國持續推進城市更新行動，為人民群眾打造高品質生活空間。當前，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段，進入城市更新的重要時期。2025年底召開的中央經濟工作會議強調，高質量推進城市更新。本期特邀專家圍繞相關問題進行研討。

城市更新拓展內涵完善舉措

為什么需要開展城市更新？進入新時代，我國城市更新的內涵發生了怎樣的演變，采取了哪些舉措持續推進城市更新？

黃征學（國家發展改革委國土開發與地區經濟研究所國土經濟室主任）：城市是現代化建設的重要載體、人民幸福生活的重要空間。黨的十八大以來，黨中央深刻把握新形勢下我國城市發展規律，推動城市發展取得歷史性成就，城市化水平顯著提高，歷史文化保護傳承水平大幅提升，人民城市理念深入人心。截至2025年末，我國城鎮常住人口9.54億人，城市數量達694個，城鎮化率67.89%。

國內外發展經驗表明，當城鎮化水平接近或超過70%時將進入穩定發展期，城市發展也從“攤大餅”式外延擴張轉向“練內功”式內涵提質。隨著城鎮化快速推進，部分城區“老齡化”問題開始凸顯。住房和城鄉建設部調查摸底數據顯示，全國2000年底以前建成的老舊小區大概22萬個，涉及居民近3900萬戶。這些小區普遍基礎設施老化、功能配套不全、居住環境較差，難以滿足居民生活需求。開展城市更新，是實現人民群眾對美好生活向往的迫切需要，是加快城市動能轉換的有效途徑。摒棄“大拆大建”粗放發展模式，堅持留改拆并舉，推動小規模、漸進式有機更新和微改造，城市更新被賦予新的內涵。

一是推動價值重塑。以盤活利用閑置低效廠區、廠房和設施為重點，推動功能重置，促進城市業態升級和活力提升。位于深圳市寶安區福永街道的智美·匯志產業園，利用舊廠房打造直播電商創新示范基地，成為“流量街區”。二是注重功能重構。以完整社區建設為抓手，補齊“吃飯難、學習難、就醫遠”的短板，構建“全齡友好、精準適配”功能體系。上海市在社區中精準嵌入社區食堂、托育中心、健身驛站等生活配套，完善社區服務功能，提高居民生活質量。三是強化品質提升。賡續城市歷史文脈，強化生態系統修復，推動文化、生態、產業融合發展，營造有品質、有溫度的好小區、好社區、好城區。福州市三坊七巷歷史文化街區最大限度保護歷史遺存、傳承城市文脈，在城市更新中守護歷史記憶，提升文化品質。四是增強安全韌性。以“平急兩用”公共基礎設施建設為切入點，結合海綿城市建設，保障城市生命線安全。長春市重塑地下管網的“筋骨”，推動管網改造向智能化、韌性化邁進，筑牢城市安全運行的基礎。五是突出微改造。以“一屋一策”提出改造方案，采用加固、改建、重建等多種方式，以繡花功夫推進危舊房屋改造。對歷史文化名城和街區，按照“修舊如舊、建新如故”的原則進行保護性整治更新。廣州市越秀區新河浦歷史文化街區在加固老建筑和設施的基礎上，對建筑結構、外立面、內部裝飾等開展細致修復，打造集文化、商業、旅游于一體的綜合性文化空間。

2019年中央經濟工作會議提出，加強城市更新和存量住房改造提升。“實施城市更新行動”被寫入“十四五”規劃綱要。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，建立可持續的城市更新模式和政策法規。“十五五”規劃建議強調，大力實施城市更新。相關政策舉措不斷完善，城市更新有序推進。

“城市體檢—專項規劃—片區策劃—項目實施”全鏈條聯動發力，城市更新基礎逐步夯實。2019年開展城市體檢試點以來，各地在實踐中逐步建立城市體檢與城市更新一體化推進機制，“先體檢、后更新，無體檢、不更新”成為重要原則。2025年《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于持續推進城市更新行動的意見》明確提出，“依據國土空間規劃，結合城市體檢評估結果，制定實施城市更新專項規劃，確定城市更新行動目標、重點任務、建設項目和實施時序”。城市體檢與規劃政策有效銜接，與更新行動的適配度不斷提升。

“微更新—單元更新—片區更新”多模式共同推進，城市更新效能不斷提升。各地結合自身實際，根據小區、社區、街區、廠區、片區等不同空間尺度差異化的特點，因地制宜開展城市更新。例如，沈陽市采用“小切口、微更新”模式實施民生項目、“全周期、自平衡”模式實施單元更新、“大統籌、一體化”模式實施片區更新，推進城市更新向縱深發展。

“機制—政策—治理”多維度協同支撐，城市更新保障穩步提升。2020年《深圳經濟特區城市更新條例》發布后，各地相關法規密集出臺，推動城市更新從“試點探索”轉向“規則治理”。以法規為依托，各地加強資源整合，探索片區統籌、政企協同路徑，不斷完善以需求為導向、以項目為牽引的城市更新體制機制。同時，加大土地、財政、稅費、金融等政策支持力度，建立政府引導、市場運作、公眾參與的治理模式，城市更新保障力度不斷增強。

2024年，全國共實施城市更新項目6萬余個，完成投資約2.9萬億元。“十四五”時期，全國累計改造城鎮老舊小區24萬多個，加裝電梯12.9萬部，增設停車位340多萬個、養老托育等社區服務設施6.4萬個，更新改造供水、燃氣、供熱等地下管網84萬公里。城市更新行動實施帶來的綜合性成效逐步顯現，為城市長期發展注入新動能。

因地制宜走內涵式發展之路

各地在城市更新實踐中有哪些具體模式？多地發力部署高質量開展城市更新，后續會形成怎樣的發展格局？

秦波（中國人民大學公共管理學院副院長、教授）：黨的十八大以來，我國堅持城市內涵式發展，持續推進城市更新行動，各地因地制宜探索不同的方式路徑。從成效角度看，可分為以下幾種類型。

一是民生改善型，主要以老舊小區改造為主。老舊小區改造是城市更新的一個重點，也是一項民生工程，既要保留歷史記憶和特色風貌，又要解決居民關切的實際問題。過去，老舊小區改造以“屋頂不漏、管道不堵、路面不破”為標準，如今從“有沒有”轉向“好不好”，需滿足停車位增設、養老設施配套、長效物業服務等多樣需求，從滿足基本功能轉向提升生活質量。 住房和城鄉建設部數據顯示，“十四五”時期，全國累計改造城鎮老舊小區24萬多個，惠及4000多萬戶、1.1億人。

不過，即便是“補短板”型的城市更新，也不意味著必須以財政資金為主導。北京市朝陽區勁松社區探索政企合作模式，由政府與社會資本共擔改造成本，共享改造成果，實現了“微利可持續”。政府主導外立面整治、管線更新等基礎類改造，企業通過“改造+運營”形式參與自選類和提升類項目，并獲得改造后部分空間的長期運營權，比如將舊車棚等閑置空間改造為社區食堂、便民菜站等，通過租金和服務收入逐步回收成本。企業的盈利來源中，閑置空間運營收入約占46%，物業服務收入約占26%。這種模式有效解決了傳統改造“建得好、管不好”“重建設、輕運營”等問題，為社會資本參與城市更新提供了可操作的盈利模式。

二是功能提升型，聚焦用地相對低效的城市街區，強調文脈賡續、現代產業發展與美好生活相融合，實現文化傳承、經濟活力與宜居生活協同共進。以廣州永慶坊“微改造”為例，通過“保留肌理+活化利用”的路徑，既留存嶺南建筑風貌，又引入文創產業、現代商業，推動文商旅融合發展。改造后的永慶坊，日均人流量增至1萬人次，商鋪出租率達95%，既讓老街區留住鄉愁，又通過文創產業吸引年輕人回流，更解決了“天晴怕火災、下雨怕樓塌”的痛點，成為“文化有傳承、經濟有活力、生活有品質”的典型模式。

三是系統優化型，強調系統治理和長效運營，通過統籌民生設施升級與韌性城市建設，整體提升城市品質。上海普陀區曹楊新村改造項目采用“行政+社會+技術”三線聯動機制，破解設施老化、功能單一、治理松散的系統性難題，構建空間煥新、服務升級、智慧賦能的長效運營體系。舊房改造實行“一戶一圖紙”，同時引入數字孿生技術搭建社區治理平臺，實時監測管網運行、垃圾分類等數據，依托“15分鐘社區生活圈”整合文化、養老等公共服務資源，社區服務響應速度有效提升，成為超大城市老舊社區系統更新的樣本。

我國城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段，各地實施城市更新也從單一建筑空間環境的改造工程轉向民生、產業、文化、生態多維協同的系統治理，從政府主導的改造升級轉向“政府—企業—社區—居民”多元共治。“十五五”時期，多地發力部署高質量開展城市更新，將推動形成中央統籌指導、超大特大城市引領、各地因地制宜創新的多元格局。其中，中央層面加強頂層設計，完善法律制度體系，規范改造程序與權益保護；地方根據自身需求建立可持續的城市更新模式，將長效管理納入規劃，推動城市高質量更新、高水平運營、高效能治理。

對政府部門而言，關鍵在于明確目標和方向，做好整體統籌規劃、精準制定政策法規、科學調配各類資源以及嚴格監督項目進度，高效有序推進城市更新。對社會資本而言，需不斷健全參與機制、資金統籌機制，明確合作規則和收益渠道，減少資源重復投入。對社區而言，要凝聚居民共識，健全民主參與機制，促進民意征集、方案研究、過程監督、成效評估的全流程參與。

城市是人集中生活的地方，城市建設必須把讓人民宜居安居放在首位。隨著居民對美好生活的需求升級，城市更新也從物質空間改造轉向治理體系優化，在改造物理空間的同時，激發居民參與熱情，完善現代化城市治理體系，走內涵式發展之路，推動城市結構優化、動能轉換、品質提升、綠色轉型、文脈賡續、治理增效。

健全城市更新多元化投融資方式

資金需求如何滿足，是城市更新面臨的主要難點之一，這方面進行了怎樣的探索？拓寬多元化投融資渠道面臨哪些挑戰？

沈體雁（北京大學首都高端智庫學術委員、首都發展研究院副院長）：“十四五”期間，我國通過制度創新、政策賦能與地方實踐探索，初步構建起以中央財政資金為牽引、地方財政資金和社會資本為主體、產權所有人自主更新為補充的多元化城市更新投融資框架。

政策體系不斷完善。2025年《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于持續推進城市更新行動的意見》提出，“在債務風險可控前提下，通過發行地方政府專項債券對符合條件的城市更新項目予以支持”，為專項債券賦能城市更新劃定方向。同年8月，《中共中央 國務院關于推動城市高質量發展的意見》印發，明確提出“建立可持續的城市建設運營投融資體系”。近日，自然資源部、住房和城鄉建設部聯合印發《關于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》，從推進存量土地和空間的臨時利用、鼓勵資源資產組合供應整體運營等方面提出具體措施，破解項目實施過程中的難點堵點。財政部數據顯示，2024年安排中央預算內投資、超長期特別國債、增發國債等資金超4250億元，支持地方開展城鎮燃氣管道更新改造、城市排水防澇提升工程等項目，政策工具精準發力為城市更新提供了穩定的資金供給。

地方實踐多點突破。各地因地制宜，健全多元化投融資方式，推動實施城市更新行動。上海市設立800億元城市更新基金，定向用于投資舊區改造和城市更新項目，實現資金高效統籌。以田子坊為例，通過自下而上和自上而下相結合的模式，吸引社會資本參與歷史街區改造，日均接待游客超2萬人次，實現了文化保護與經濟效益雙贏。廣州永慶坊采用BOT（建設—運營—移交）模式引入社會資本，15年運營期內通過租金、文旅收入平衡成本，帶動經濟效益大幅提升，形成政企協同的經典范例。

同時也要看到，規模化、系統化推進城市更新行動，還需要解決一些痛點難點問題。一是資金供需缺口擴大。隨著城市更新向縱深推進，基礎設施升級、歷史風貌保護、生態環境修復等多重任務疊加，資金需求呈幾何級增長，而地方財政投入能力受限，亟待破解資金瓶頸，推動項目落地實施。二是回報機制尚不健全。城市更新項目公益性強、收益周期長，與金融資本追求短期回報的屬性存在天然矛盾。部分項目因收益預測不準、運營能力不足，導致專項債券償還壓力增大，PPP項目面臨合規性整改風險。有的地方過度開發,甚至留下爛尾工程，導致民營資本躊躇不前。三是要素流動與融資效率不足。土地產權歸屬復雜、用途轉換審批煩瑣等問題，影響存量資產盤活效率。同時，全國統一的投融資信息平臺尚未建立，資金與需求匹配不平衡，導致融資交易成本居高不下。四是金融工具適配性不夠。城市更新基金、REITs等工具仍存在門檻較高、退出機制不明確等問題，適合小微項目的融資產品供給不足，多元主體協同的生態尚未完全形成。

2025年底召開的中央經濟工作會議強調“高質量推進城市更新”。“十五五”時期，需建立可持續的投融資體系，構建“政府引導、市場主導、社會協同”的投融資模式，統籌用好各類資金，為推進城市更新提供保障。

一是建設一體化城市更新智能平臺。要運用人工智能技術建設一體化平臺，建立城市更新基礎數據庫、案例庫、知識庫和法律法規庫，簡化規劃審批和項目報批程序，加強參與主體信用建設，提升項目投放強度和供需匹配效率，充分發揮有為政府和有效市場的共同作用。

二是加大財政資金支持力度。可考慮在城市更新示范工作基礎上，設立城市更新專項基金，對市政基礎設施建設、老舊片區更新改造等符合條件的項目給予資金支持。制定城市更新項目獎補辦法，引導地方政府因地制宜推動城市更新。地方政府要落實主體責任，編制專項規劃，發行專項債券，以財政資金為牽引，撬動更多社會資本參與城市更新。

三是提升市場配置效率。培育專業化的城市更新運營商，提升項目策劃、運營能力，解決資金難題。擴大REITs試點范圍，將保障性租賃住房、產業園區等優質資產納入，同時完善退出機制。探索設立“政府引導+社會參與”的母子基金，吸引保險資金、社保基金等長期資本參與，降低融資成本。

四是深化要素市場化改革。構建城鄉統一的建設用地市場，推行彈性年期出讓、先租后讓等供地模式，盤活存量土地資源。建立資產價值評估體系，推動歷史建筑、公共設施等存量資產證券化。探索實施北京市責任規劃師制度、上海“三師”聯創工作機制等，引入專業力量提升項目規劃運營水平，增強投融資吸引力。

五是拓寬社會參與渠道。堅持人民城市人民建、人民城市為人民，通過眾籌、產權入股等方式引導居民參與投融資，共同分享收益。建立公共服務信用評價體系，通過數字化手段提升服務質量與資金使用效率，增強社會資本參與信心。（來源：經濟日報）