人民政協(xié)報(bào)丨尹稚：深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化

導(dǎo) 讀

1月26日，清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院院長(zhǎng)尹稚教授，在《人民政協(xié)報(bào)》發(fā)表署名理論文章《深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化》。特此轉(zhuǎn)載。

內(nèi)容來(lái)源：《人民政協(xié)報(bào)》2026年1月26日第3版

尹 稚

清華大學(xué)建筑學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師

清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院院長(zhǎng)

清華大學(xué)城市治理與可持續(xù)發(fā)展研究院院長(zhǎng)

清華大學(xué)國(guó)家治理與全球治理研究院首席專家

中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)副監(jiān)事長(zhǎng)

清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院首席科學(xué)家

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。黨的二十屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》在部署優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展工作時(shí)，提出“發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略疊加效應(yīng)”。由此可見(jiàn)，“十五五”時(shí)期，多戰(zhàn)略疊加效應(yīng)將充分顯現(xiàn)，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展相關(guān)戰(zhàn)略的融合也將成為必然。

01

多戰(zhàn)略疊加效應(yīng)：對(duì)全國(guó)“一盤棋”理念的深化

“發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略疊加效應(yīng)”，這是首次出現(xiàn)的提法，其目的是優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，既要發(fā)揮重點(diǎn)區(qū)域增長(zhǎng)極的作用，又要增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性，在主體功能區(qū)基本穩(wěn)定的前提下，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局和國(guó)土空間體系的建構(gòu)，這是對(duì)全國(guó)“一盤棋”理念的深化。

一、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是中國(guó)式現(xiàn)代化的長(zhǎng)期目標(biāo)，是應(yīng)對(duì)中國(guó)發(fā)展中不平衡不充分矛盾的選定路徑。

共同富裕需要政策機(jī)制的強(qiáng)力支撐，這既事關(guān)二三次分配制度的創(chuàng)新，也體現(xiàn)了投資于物和投資于人的緊密結(jié)合這一新的發(fā)展導(dǎo)向。以人為本的新型城鎮(zhèn)化和高質(zhì)量的現(xiàn)代化人民城市建設(shè)明確了協(xié)調(diào)均衡和充分發(fā)展是圍繞著人的生活水平和生活質(zhì)量展開(kāi)的。人均享有的公共服務(wù)和保障性、救助性福祉，人均所具備的基礎(chǔ)消費(fèi)和發(fā)展型消費(fèi)能力的相對(duì)均衡和充分釋放，將成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的特征性標(biāo)志。這不僅僅局限于自下而上的城市“錦標(biāo)賽”型經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能的轉(zhuǎn)換和培育，也更需要強(qiáng)有力的中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能力和資源投放調(diào)配能力的增長(zhǎng)。

二、中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程需要更多的高能級(jí)戰(zhàn)略支點(diǎn)的培育。

以高水平的中心城市為核心支點(diǎn)，培育現(xiàn)代化都市圈，進(jìn)而放大合作協(xié)同區(qū)域造就世界級(jí)的城市群和支撐國(guó)土均衡發(fā)展的新的增長(zhǎng)極，是“十五五”乃至2035年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重點(diǎn)任務(wù)。完成或基本實(shí)現(xiàn)京津冀、長(zhǎng)三角和粵港澳大灣區(qū)三個(gè)世界級(jí)城市群建設(shè)，將成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈提升為國(guó)家發(fā)展的第四個(gè)增長(zhǎng)極，隨后提升長(zhǎng)江中游城市群的發(fā)展能級(jí)將是“十五五”規(guī)劃和中長(zhǎng)期展望的重點(diǎn)。而“經(jīng)濟(jì)大省挑大梁”的提法則涵蓋了更多的現(xiàn)代化城市群、都市圈的培育和發(fā)展，一直延伸到強(qiáng)省會(huì)中心城市的發(fā)展需求。參照“十四五”規(guī)劃的表述，成熟性的區(qū)域躍上世界級(jí)，發(fā)展型的區(qū)域提能級(jí)、升品質(zhì)，培育型的區(qū)域強(qiáng)極核、擴(kuò)圈層將是“十五五”時(shí)期的重點(diǎn)。新型城鎮(zhèn)化改革中“地隨人走、產(chǎn)隨人走、服務(wù)資源投放隨人走”，創(chuàng)造更多更高水平的發(fā)展動(dòng)力源意義重大。

三、推動(dòng)主體功能區(qū)戰(zhàn)略與發(fā)展中的因地制宜差異化施策相結(jié)合，深入推進(jìn)發(fā)展與安全的再平衡。

主體功能區(qū)戰(zhàn)略形成于2010年，其初衷是破解國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的無(wú)序化、資源環(huán)境超載等當(dāng)時(shí)比較嚴(yán)重的“底線失守”問(wèn)題，其核心邏輯是摒棄國(guó)土全域同質(zhì)化開(kāi)發(fā)的模式，實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源的差異化利用引導(dǎo)。15年的時(shí)間過(guò)去了，與守底線相關(guān)的“三區(qū)三線”劃定工作已基本完成，側(cè)重約束性的政策體系建設(shè)有較大進(jìn)展。生態(tài)安全、糧食安全的國(guó)土資源量化保障已基本完成，但這一戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局的結(jié)合剛剛起步，國(guó)土資源利用中的提質(zhì)增效，開(kāi)發(fā)利用中的差異化施策將成為“十五五”乃至更長(zhǎng)期努力的重點(diǎn)，主體功能區(qū)戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的疊加也可以將主體功能區(qū)的政策工具包實(shí)現(xiàn)守底線與促發(fā)展的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)不同主體功能區(qū)中城鄉(xiāng)建設(shè)和城鄉(xiāng)治理的差異化發(fā)展和差異化考核，強(qiáng)化這一制度設(shè)計(jì)核心邏輯的實(shí)現(xiàn)。

鼓勵(lì)生態(tài)保護(hù)、保育地區(qū)的人口減貧。鼓勵(lì)此類地區(qū)的縣城和中心鎮(zhèn)，向公共服務(wù)中心、教育中心、消費(fèi)中心和生態(tài)保護(hù)保育科技服務(wù)中心轉(zhuǎn)型。對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)施更為明晰嚴(yán)格的清單管制，對(duì)蘊(yùn)含其中的國(guó)家戰(zhàn)略礦產(chǎn)地、通道建設(shè)等，不僅要明確點(diǎn)狀、線狀供地邊界，還需要強(qiáng)化行為標(biāo)準(zhǔn)清單管理。

加強(qiáng)國(guó)省二級(jí)農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相關(guān)產(chǎn)業(yè)投入。科學(xué)有序推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，加快與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系建設(shè)相關(guān)的一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。因地制宜選擇與資源環(huán)境條件匹配的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形態(tài)，實(shí)現(xiàn)大規(guī)模主糧生產(chǎn)，以及特色化、精細(xì)化、良種化農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的結(jié)合，保證“端牢中國(guó)飯碗”的同時(shí)，維護(hù)好中國(guó)特有的營(yíng)養(yǎng)物來(lái)源多元化選擇。

深化對(duì)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)過(guò)程中市場(chǎng)主導(dǎo)和塑造的分工規(guī)律的認(rèn)知，順應(yīng)垂直分工和集群圈層分工的客觀規(guī)律，結(jié)合自身資源條件、區(qū)位環(huán)境和網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)特征，推進(jìn)城市化地區(qū)群圈內(nèi)部不同規(guī)模、不同能級(jí)城市的特色化發(fā)展，走同城化、一體化的道路，求解整體效益優(yōu)化的發(fā)展路徑。以人為本則意味著公共服務(wù)均等化、治理水平均等化，將在產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)能的區(qū)域化擴(kuò)散中發(fā)揮更加核心的支撐作用。

四、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)格局和國(guó)土空間體系的融合。

新時(shí)期國(guó)家規(guī)劃體系的改革始于2018年，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕44號(hào)）和《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2019〕18號(hào)）對(duì)此作出了明確部署，以發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，從戰(zhàn)略性、統(tǒng)領(lǐng)性、政策性的高度統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，以國(guó)土空間規(guī)劃統(tǒng)籌空間治理，突出其基礎(chǔ)性、保障性、實(shí)施性的特征。同時(shí)通過(guò)尺度逐級(jí)細(xì)化的區(qū)域省、市、縣、鄉(xiāng)規(guī)劃聚焦特色化發(fā)展，協(xié)調(diào)跨區(qū)劃界線任務(wù)的落實(shí)，通過(guò)專項(xiàng)規(guī)劃聚焦特定專業(yè)領(lǐng)域任務(wù)的細(xì)化落地，明確時(shí)間表、路線圖，改善可操作性。其核心是實(shí)現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)格局相關(guān)的土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素的高效匹配和與空間體系相關(guān)的底線、規(guī)模、區(qū)位、效率、品質(zhì)、安全等比較優(yōu)勢(shì)能夠形成融合，實(shí)現(xiàn)整體優(yōu)化，互為匹配的良性互動(dòng)關(guān)系。

在“全國(guó)一盤棋”理念下，建立要素統(tǒng)一大市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)格局優(yōu)化努力、建立具有比較承載力優(yōu)勢(shì)前提下的差異化國(guó)土利用格局的努力在“十四五”期間已有所進(jìn)展。國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)之間的矛盾有了很大緩解。守牢底線的約束性制度基本形成，“十五五”期間需要強(qiáng)化的是發(fā)展的保障性和實(shí)施性、可操作性，優(yōu)化格局，提質(zhì)增效，統(tǒng)籌發(fā)展和安全關(guān)系就成了重點(diǎn)，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃的支撐發(fā)展、保障發(fā)展的作用成了重點(diǎn)。同時(shí)，分尺度規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃則向發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃的高度融合努力，把戰(zhàn)略任務(wù)的細(xì)化落到實(shí)處。

02

科學(xué)有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，適時(shí)調(diào)整對(duì)人口城鎮(zhèn)化的若干認(rèn)知十分必要

將城市化率作為核心測(cè)算邏輯以衡量城市化的進(jìn)程，始于19世紀(jì)中葉英國(guó)的城市人口普查制度，之后被歐美國(guó)家沿用并推廣至全球，其底層邏輯是與工業(yè)革命帶來(lái)的城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)深度綁定的。城市化率越高，表明一個(gè)國(guó)家工業(yè)化程度越高，同時(shí)也意味著生活水平和生活質(zhì)量越高。在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史進(jìn)程中，工業(yè)化的成果聚焦于城市，人口從鄉(xiāng)到城的遷移確實(shí)經(jīng)歷了就業(yè)遷移、生活方式遷移、身份認(rèn)證遷移，以及鄉(xiāng)村社會(huì)解體和城市社會(huì)重構(gòu)、吸納更多人口的過(guò)程，城鄉(xiāng)差別在某種意義上映射的是貧富差別，所以讓更多的人進(jìn)城也就約等于富裕階層的擴(kuò)大和城鄉(xiāng)差別人群規(guī)模的縮小。當(dāng)初我們?cè)O(shè)計(jì)新型城鎮(zhèn)化制度，聚焦加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程時(shí)，也是依照這個(gè)邏輯，同時(shí)結(jié)合中國(guó)制度化的與福利待遇綁定的戶籍制度改革，提出了其特有的縮小戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率之差的目標(biāo)，將精力更加聚焦于開(kāi)放城市戶籍，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶，具體到“十四五”至“十五五”解決3億人的落戶問(wèn)題，并設(shè)想了異地、就近、就地各解決1億人的路徑。在經(jīng)歷了10年左右的發(fā)展后，我們對(duì)這組數(shù)字的追求和對(duì)相關(guān)指標(biāo)的認(rèn)識(shí)也有了更深入的理解和調(diào)整，“科學(xué)有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”的提出可以有如下理解。

一、中國(guó)廣域人口大國(guó)的人口分布格局是安全與發(fā)展格局的重要組成部分，對(duì)城鎮(zhèn)化率的提升應(yīng)有理性追求。

中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程要講生態(tài)文明前提下人類命運(yùn)共同體的建立問(wèn)題，要強(qiáng)調(diào)生態(tài)安全、糧食安全和經(jīng)濟(jì)實(shí)力發(fā)展的平衡問(wèn)題。總結(jié)近年來(lái)多種研究的結(jié)論，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率預(yù)計(jì)將在2035年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化時(shí)穩(wěn)定在75%左右，進(jìn)入平臺(tái)穩(wěn)定期。

二、發(fā)展的最終目的是滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。

在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與各區(qū)域戰(zhàn)略融合、與鄉(xiāng)村全面振興戰(zhàn)略融合的背景下，在強(qiáng)調(diào)“加大差異化政策支持力度”，促進(jìn)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)等特殊政策區(qū)振興發(fā)展的政策紅利下，以及持續(xù)推動(dòng)公共服務(wù)均等化的大量措施落地中，追求美好生活的地域性標(biāo)簽關(guān)聯(lián)會(huì)持續(xù)弱化，這不僅包括投資于物形成的物質(zhì)生活條件差別的縮小，還包括投資于人所帶來(lái)的精神生活差別和治理現(xiàn)代化程度差別的縮小，讓全體人民在就學(xué)、就業(yè)、居住、休閑、康養(yǎng)等需求中有了更廣泛的選擇。城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)、城鄉(xiāng)雙棲以及不同城市間的流動(dòng)會(huì)成為常態(tài)，“十五五”期間如能推進(jìn)落實(shí)由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度將是戶籍制度改革的重大突破，成為進(jìn)一步弱化居住地所代表的城鄉(xiāng)差別和地域差別的起點(diǎn)。路徑有了，以后就是水漲船高、水到渠成的質(zhì)量提升問(wèn)題。城鎮(zhèn)化進(jìn)程的終點(diǎn)應(yīng)是消滅城鎮(zhèn)化率這個(gè)指標(biāo)的存在價(jià)值，也只有中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程和兼顧發(fā)展與分配合理化的中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系有望實(shí)現(xiàn)這個(gè)前景。

三、市民化的指征意義和代表性指標(biāo)相應(yīng)發(fā)生變化。

20年前，“市民化”的初始含義包括：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)轉(zhuǎn)移，從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)就業(yè)；從鄉(xiāng)到城的就業(yè)地和居住地轉(zhuǎn)移；從農(nóng)村戶口到城市戶籍（或居住證）的身份認(rèn)證轉(zhuǎn)移；實(shí)現(xiàn)全面融合城市生活方式和社會(huì)組織體系的“完整嵌入”。即所謂“進(jìn)得來(lái)、住得下、留得住、過(guò)得好”，其應(yīng)對(duì)的是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍比較明顯情況下日益增長(zhǎng)的人的基本需求的滿足和全面建成小康社會(huì)。當(dāng)下，簡(jiǎn)單地談市民化的初始含義，并以城鎮(zhèn)化率去衡量已不足以表述新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程和成效。我們的努力目標(biāo)是2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，追求以人的現(xiàn)代化為核心實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展。

“十五五”期間是我國(guó)人口素質(zhì)提升和生活質(zhì)量提升的關(guān)鍵時(shí)期。隨著國(guó)民連續(xù)受教育年限的延長(zhǎng)、中等收入階層比例的明顯提高、城鄉(xiāng)發(fā)展差距和生活水平差距的顯著縮小、基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)、高質(zhì)量公共服務(wù)體系初具規(guī)模等大量與人相關(guān)的投入，“市民化”的含義也將隨之發(fā)生變化。對(duì)我國(guó)這樣的大國(guó)而言，中央政府的宏觀調(diào)控作用和地方政府的“錦標(biāo)賽”激勵(lì)機(jī)制作用是相輔相成的，只不過(guò)這場(chǎng)自下而上的“錦標(biāo)賽”會(huì)逐步實(shí)現(xiàn)從物到人的賽道轉(zhuǎn)換，從地域標(biāo)識(shí)區(qū)隔到普惠型社會(huì)的轉(zhuǎn)變，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展相關(guān)戰(zhàn)略的融合也將成為必然。

封面圖｜人民政協(xié)報(bào)