王敬波：政府信息公開訴訟的類型化建構

以下文章來源于法律適用，作者王敬波

政府信息公開訴訟的類型化建構

王敬波

（黑龍江大學教授）

[摘 要]

政府信息公開訴訟和一般的行政訴訟不同，包含要求公開政府信息和反對公開政府信息兩種類型的訴訟，兩類訴訟在權益屬性、原告資格、裁判方式等方面均有較大差異。《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件適用法律若干問題的解釋》進一步細化了兩類訴訟的具體制度，有助于構建完整的政府信息公開訴訟制度體系。面對現實中濫用信息公開申請權以及濫訴現象，應穿透信息公開申請背后的利益糾葛，回應當事人的真實訴求，回歸利益衡量的治本之道，實現實質性解決行政爭議的目標。

[關鍵詞]

政府信息公開；訴訟類型化；舉證責任；利益衡量

政府信息公開訴訟是保障公眾知情權、參與權和監督權的重要舉措，是我國行政訴訟體系中的特色制度。自2008年《政府信息公開條例》實施至今政府信息公開訴訟已有17年歷史，在推動我國法治進步的同時，濫用政府信息公開申請進而濫訴的問題是影響政府公開信息信心的重要因素，已經成為政府信息公開訴訟的棘手問題。政府信息公開及其訴權濫用背后往往存在著申請者泄憤、施壓等真實動機，造成行政資源和司法資源的浪費。2025年5月公布的《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2025〕8號，以下簡稱《政府信息公開解釋》）試圖在保障公民知情權和防止公共資源被浪費的矛盾之間探索一條平衡之道。值得肯定的是，《政府信息公開解釋》既總結提煉了我國政府信息公開訴訟的成就與經驗，又針對新問題、新情況作出了一些制度創新，力求在保障公民正當訴權與維護司法公信力之間尋求價值平衡，為我國政府信息公開訴訟的審判工作提供了具體裁判指引，具有重要的理論和實踐意義，標志著我國政府信息公開訴訟邁向新階段。本文意在從該司法解釋入手，分析政府信息公開訴訟和反政府信息公開訴訟兩類訴訟的構造差異，并以此為理論原點。針對現實中政府信息公開訴訟面臨的濫訴難題，法院需要透過信息公開訴訟的表層，揭示并回應當事人的真實訴求，實施穿透式審理，在申請人、被申請人、第三人的利益之間進行衡量，以實質性解決爭議。

一、公開還是不公開：政府信息公開訴訟的兩條道路

圍繞《政府信息公開條例》的實施，可能產生兩種類型的政府信息公開行政訴訟，一種是要求政府公開信息而政府拒絕公開或者公開的信息不能滿足要求的政府信息公開訴訟，此類訴訟是以獲取政府信息為目的而引發的不履行法定職責之訴；另一種是因政府公開信息而受到不利影響的反政府信息公開訴訟，此類訴訟是以阻止政府公開信息為目的而引發的預防訴訟或者因政府公開信息遭受損失的賠償（或補償）訴訟。兩種類型的訴訟雖然都與政府信息公開有關，在個案中關聯緊密，但是二者之間存在根本性差異，如果不加區分地將政府信息公開訴訟和反政府信息公開訴訟雜糅在一起，不僅無助于有效規制濫用政府信息公開訴權，而且可能影響政府信息公開根本價值的實現。一般來說，學理上將以權利救濟為目的的行政訴訟稱為主觀訴訟，將以行政合法性監督為目的的行政訴訟稱為客觀訴訟，基于此種分類標準，政府信息公開訴訟是客觀訴訟，反政府信息公開訴訟則是主觀訴訟。兩類訴訟的權益基礎、原告資格和裁判方式均有不同。現行行政訴訟法和《政府信息公開條例》中大部分制度是關于政府信息公開訴訟的，針對反政府信息公開訴訟的制度并不完整，《政府信息公開解釋》的相關規定為建立全面的政府信息公開訴訟制度體系進行了有益探索。

（一）權益屬性

政府信息公開制度建立在知情權基礎上，具有廣泛的可請求性。依申請公開政府信息在法律上認可了公民的政府信息公開請求權，無論基于何種原因，與請求權人的主觀利益是否有直接關系，均可請求行政機關向其提供政府信息。日本行政法上也有類似觀點，“關于具體的信息，雖然沒有固有的主觀性利益，卻廣泛地對居民承認請求該信息公開的權利。信息公開制度的特色就在這里。”

反政府信息公開訴訟則是針對政府公開信息的行為而提起的，因為政府一旦決定信息公開，可能給當事人的商業秘密或個人隱私帶來嚴重損害，有些情況下甚至會造成非常嚴重的甚至是毀滅性的損害。當事人通過訴訟形式阻止政府公開信息或者對因政府違法公開信息造成的損失要求賠償（或補償）。《政府信息公開解釋》第13條第2款只明確了基于“商業秘密、個人隱私”受到政府信息公開行為損害可以提起訴訟，但是結合《政府信息公開解釋》第1條第4項的規定，反政府信息公開訴訟的保障范圍并不限于“商業秘密、個人隱私”，還應擴展到其他合法權益的范疇。

（二）原告資格

根據《行政訴訟法》第25條第1款的規定，原告資格的法定判斷標準為與行政行為是否有利害關系。行政相對人是指行政行為直接針對的公民、法人或者其他組織。一般認為，行政相對人與行政行為之間具有直接利害關系，因此天然具有原告資格。《政府信息公開條例》賦予公民、法人或者其他組織通過申請獲取政府信息的權利，由于“申請”行為的啟動，申請人和政府之間建立聯系，行政機關針對申請作出不予公開決定、部分公開決定或者逾期未作出決定，均影響申請人政府信息獲取權的行使和實現，申請人由此獲得原告資格。在政府信息公開案件中，不具有政府信息公開申請人資格的人申請政府信息公開，行政機關對此作出的公開行為或者不予答復行為，不會對其實體權利義務產生任何實際影響，該申請人與政府信息公開行為不具有利害關系，也就不具有行政訴訟的原告資格。最高人民法院在韓某春訴遼寧省大連金普新區七頂山街道辦事處撤銷政府信息不存在告知書案中指出：“針對‘利害關系’的審查系針對政府信息公開行為，并非政府信息公開行為的標的（政府信息的內容）。”

反政府信息公開訴訟則不同，當事人的訴訟請求是要求不公開政府信息。結合《政府信息公開條例》第15條的規定，反政府信息公開訴訟因政府信息公開而引起，如果第三方認為行政機關公開的政府信息侵犯其商業秘密、個人隱私等合法權益，可以作為原告提起反政府信息公開訴訟。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第1條第2款第10項的規定，在反政府信息公開訴訟中，“利害關系”的建立是針對公開的政府信息，當事人需要證明公開的政府信息對其個人隱私、商業秘密等合法權益產生不利影響，而不只是公開行為本身。

《政府信息公開解釋》第3條將兩類政府信息公開訴訟的“利害關系”均與“行為”掛鉤，但是基于兩種訴訟的權益基礎不同，因此在司法實踐中不宜簡單地將原告資格判斷標準局限在與政府信息公開行為有利害關系這一單一維度上。兩種訴訟的“利害關系”連接點不同，政府信息公開訴訟原告資格的連接點在于“信息公開行為”，而反政府信息公開訴訟原告資格的連接點在于“信息”本身。由于兩類訴訟之間具有直接關聯性，二者的原告和第三人之間有著密切的聯系，有時互為原告和第三人。政府信息公開案件中，如果政府因第三人不同意公開而作出不公開決定，申請人起訴的，不同意公開信息的利益相關人可以作為第三人參加訴訟。反政府信息公開訴訟的原告通常是原先政府信息公開行政行為中的利益相關人，若之前行政機關的公開政府信息行為是依申請作出的，則訴訟中第三人即為原申請人，若是行政機關主動公開，則在該案中沒有第三人。

（三）裁判方式

《政府信息公開解釋》在行政訴訟法規定的裁判方式基礎上，進一步明確了針對政府信息公開訴訟案件的裁判方式，細化了履行判決、確認違法判決、駁回原告訴訟請求判決和駁回起訴裁定的具體適用情形，有助于進一步明確和統一裁判方式。《政府信息公開解釋》第11條規定人民法院經審理查明被告依法負有政府信息公開職責的，判決被告在法定期限內予以公開。第12條規定了對政府信息公開訴訟中適用確認違法判決的情形。第14條從當事人實體權益已經得到保護的角度出發，結合法律規定，對原告訴訟請求不能得到支持的情形進行明確，包括行政機關作出決定等行為合法的、起訴被告逾期不予答復理由不成立的等若干情形。此外，《政府信息公開解釋》第10條對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為在裁定不予立案或者駁回起訴部分進行規定，其中包含法定復議前置而未申請復議的、程序性告知行為、單獨起訴行政機關收取信息處理費決定等若干情形。

我國行政訴訟法中沒有專門針對反政府信息公開訴訟的裁判方式。《政府信息公開條例》第32條雖然規定了征求第三人意見的程序以及第三人表達意見的權利，但是該規定并沒有設定第三人要求行政機關停止信息公開的程序，遵循的仍然是事后救濟的思路。《政府信息公開解釋》以《行政訴訟法》第56條作為依據，在第13條明確了反政府信息公開訴訟的兩種裁判方式：對于尚未公開的政府信息，判決行政機關不得公開政府信息，或者在案件的訴訟期間裁定暫時停止公開。《政府信息公開解釋》較之《政府信息公開條例》有了進一步的發展，對反政府信息公開訴訟進行了探索，這是其進步之處，但是《政府信息公開解釋》設定的反政府信息公開訴訟并沒有明確對于已經公開的政府信息造成損害的賠償（或者補償）問題，有待進一步完善。法院在實踐中可以依據《行政訴訟法》第76條的相關規定，對于已經公開的政府信息，認定當事人可以要求確認政府公開的行為違法并責令補救或判決賠償。反政府信息公開訴訟和政府信息公開訴訟的訴訟請求相反，法院的裁判方式差別比較大，《政府信息公開解釋》作了原則性規定，對于推動行政訴訟的類型化具有示范意義。另外，《政府信息公開解釋》通過在反政府信息公開訴訟中建立裁定暫時停止公開等方式，積極探索預防性行政訴訟的建立和實施。實踐中仍然需要進一步細化預防性訴訟提起的時間、舉證責任分配等問題。

二、通用標準和特殊標準：舉證責任規則體系

舉證責任本質上是訴訟風險分配規則，通過明確雙方爭議焦點以及本證、反證，將訴訟中的證明義務具體化。承擔舉證責任意味著在事實難以查清的情況下承擔更多的敗訴風險。政府信息公開訴訟和反政府信息公開訴訟既要遵循行政訴訟舉證責任的一般規則，也有其特殊性。

（一）適用普通行政訴訟的舉證責任

《行政訴訟法》第34條第1款規定了由被告對行政行為合法性承擔舉證責任的基本原則，第37條、第38條明確行政訴訟原告應承擔與其主張和能力相適應的舉證責任。“合理的舉證責任有利于減少和抑制行政糾紛的產生，特別是對無理纏訟的行為也有一定的平抑功能。”有觀點指出，由原告承擔關于起訴條件的舉證責任的主要理由是防止訴權濫用。舉證責任在規范訴權濫用問題上具有實體和程序兩方面的作用。在實體層面，明確原告的舉證責任實際通過增加原告訴權的限制條件，來督促其審慎行使訴權；在程序層面，原告的舉證責任承擔著推動訴訟程序的功能。只有原告提供達到相應標準的證據，證明責任才會轉移至被告，進而推動訴訟程序進入下一環節，否則可能會被法院裁定不予受理或者駁回起訴。根據《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》（以下簡稱《證據規定》）第4條第1款、《行政訴訟法》第49條的規定，“原告提起訴訟，首先必須舉證證明其起訴符合法定條件，否則就要承擔起訴被駁回的后果。”政府信息公開訴訟要遵循和行政訴訟相同的舉證責任規則。但是政府信息公開訴訟和一般的行政訴訟之間存在顯著不同，因政府信息公開訴訟具有客觀訴訟的面向，故而對原告資格及其舉證責任要求理應寬松，若將一般行政訴訟的舉證責任不加區分地套用在政府信息公開訴訟中，可能會導致課予原告過重的舉證負擔，政府信息公開訴訟無法實質啟動，進而架空政府信息公開的制度價值。

（二）政府信息公開案件特殊的舉證規則

《政府信息公開解釋》第5條、第6條和第7條分別規定了原告、被告的舉證責任，囊括了政府信息公開訴訟和反政府信息公開訴訟兩種類型，初步建立了政府信息公開案件的舉證規則。

1.原告的舉證責任

首先，對于依申請公開政府信息的案件，原告應當舉證證明已經向有關機關提出了政府信息公開的申請。在依申請的政府信息公開案件中，公民、法人和其他組織提出了政府信息公開的申請，就是行使了自己受行政法規范保護的知情權。一旦產生爭議，法院應根據行政訴訟法提供救濟，不宜簡單認為普通公民申請政府信息公開，其知情權與其他公民并無實質區別，并不會造成區別于其他人的特別損害或不利影響。

其次，原告就政府信息公開行為可能損害其知情權承擔舉證責任。《政府信息公開解釋》第7條第3項中的“合法權益”既可以被理解為一般知情權，也可以被理解為附著于信息獲知權之上更具體的實體權益。《行政訴訟法》第12條規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的，可以提起訴訟。根據全國人大常委會法工委的釋義，這里的“等”是等外等，“人身權、財產權以外的其他合法權益，有的法律、法規已有規定，本條也沒有列舉，為避免遺漏，彌補列舉的不足，本條保留了原法的兜底規定，并作了相應修改”。《政府信息公開條例》第1條的立法目的條款明確該條例要保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，這里的政府信息獲取權本質上是一種知情權。政府信息公開案件中較難把握的是如何理解原告的知情權可能受到了損害或者不利影響。損害或者不利影響主要指的是行政行為處分了行政相對人的權益。該處分分為直接處分和間接處分兩種。“前者是指行政行為直接增加、剝奪或變更行政相對人的權益；后者是指行政行為雖然并未直接增加、剝奪或變更行政相對人的權益，但其存在會給其他法律行為的作出提供具有法律意義的根據，或者置行政相對人于不利的地位。”

最后，原告就政府信息公開行為可能與其有利害關系承擔證明責任。根據《行政訴訟法》第49條和《證據規定》第4條的規定，原告需要提供其與被訴行政行為之間具有法律上的利害關系的初步證據。知情權是個人的公權利，全體公民都享有知情權。由于知情權服務于不特定主體的公共利益，所以原告不必有特殊的個人利益。“只要原告提出了查閱或公開申請，就應該認為已與被訴的行政行為之間建立起了‘利害關系’，即可具有提起行政訴訟的原告資格。這是保護規范說在信息公開行政訴訟中的特殊表現。”知情權與傳統的人身權、財產權性質差異較大，由此原告所承擔的舉證責任也應有殊異。

在反政府信息公開訴訟中，原告和被告雙方需要承擔舉證責任的內容不同。由于被要求禁止公開的政府信息只有信息所有人知道信息的內容和性質涉及個人隱私或商業機密，對于行政機關而言，這些屬于消極性事實，如果要求公開政府信息的行政機關負舉證責任，不符合常理，有悖公平原則。基于此，在反政府信息公開訴訟中，對于損害的證明責任應由原告承擔。但是申請人申請停止執行，需要對即將遭受難以彌補的損失承擔舉證責任，此時應適用何種證明標準，行政訴訟法及其司法解釋均未明確規定。有學者分析法院關于停止執行案件的裁判文書發現，無論法院支持原告還是被告，其適用的證明標準均有待進一步明確。《政府信息公開解釋》對此也付之闕如，這就給反政府信息公開訴訟的舉證責任配置及其證明標準帶來了挑戰。當事人主張政府公開的信息涉及其個人隱私或者商業秘密，要從兩個方面進行舉證：第一，該信息涉及其個人隱私或者商業秘密；第二，公開可能帶來“難以彌補的損失”。前者是確定的概念，依法可以確定；后者是不確定法律概念，缺乏具體的判斷標準，需要法官根據緊急程度、財產損失或者非財產損失進行綜合研判。

關于證明標準，在起訴階段，對原告舉證的要求不能太高，應當采用較為靈活的認定方式。比如，行政機關不向相對人、利害關系人提供其掌握的能夠證明行政行為與不作為存在的關鍵證據，原告在起訴時向法院提供間接證據并作出說明，就可視為原告履行了初步證明責任。原告提交的初步證據僅需證明政府信息公開行為“可能”侵害其合法權益，無需確切證明其合法權益實質受損。“可能性”標準是一種較低證明標準，法院不能因為原告沒有證明其合法權益實質受損而主張原告未完成初步舉證責任。在徐聞縣某經濟合作社訴徐聞縣人民政府等土地行政登記案中，廣東省高級人民法院認為，某經濟合作社提交了其自行書寫，內容載明涉案地塊為某經濟合作社所有的證明，既非行政機關核發的土地權屬證明，又非相關職權部門出具的有效法律文書，不能證明其與被訴行政行為有利害關系。最高人民法院指出，只要原告的主張與被訴行政行為存在利害關系的可能性即具有利害關系，某經濟合作社提交的證明，證明涉案土地頒證行為的權屬來源依據可能存在問題，已完成初步證明責任。某村委會提交的兩份證明的證明力，屬于實體審查的范疇，不屬于原告資格審查的范疇。

2.被告的舉證責任

首先，按照行政訴訟法的一般規則，被告對其政府信息公開或者不公開政府信息行為的合法性承擔舉證責任。《政府信息公開解釋》第5條分別根據行政機關的行為細化了被告的舉證責任及其指向。其中值得進一步討論的，是第5條第2款第3至5項規定的關于內部事務信息、過程性信息、行政執法案卷信息的舉證責任。對照《政府信息公開條例》第16條的規定，對于內部事務信息、過程性信息、執法案件信息并非絕對不公開，而是“可以不予公開”。這就意味著政府有決定公開和不公開的權力，但是這種選擇權不是任意的，也不是政府決定即可的，需要承擔證明其在“可以公開”和“可以不公開”之間選擇作出不予公開決定的合理性。對照《政府信息公開條例》和《政府信息公開解釋》，后者限縮了前者的規定，只明確了被告舉證證明政府信息屬于內部事務信息、過程性信息、行政執法案卷信息的范疇，但是只完成這一步的舉證責任還不足以達到《政府信息公開條例》要求的程度，被告還需要進一步就“可以不予公開”中“可以”的合理性進行說明并舉證。

其次，涉及國家秘密或者“三安全一穩定”的信息，《政府信息公開解釋》降低了被告舉證責任的證明標準。鑒于國家秘密的特殊性，對于有些國家秘密而言，其存在本身就是國家秘密。因此，《政府信息公開解釋》第6條降低了對被告承擔舉證責任的要求。被告提供密級標識、保密期限或者其他證明材料，法院就應當支持，從保守國家秘密的角度具有合理性。《政府信息公開解釋》對于被告主張原告申請公開的政府信息公開后可能危及國家安全、公共安全、社會穩定的，采取了類似的證明標準，只要被告提供該信息公開后可能產生不利影響的證據或者作出合理說明，法院就支持其決定。對于此類信息的舉證責任，被告只需要承擔初步證明責任或者合理說明，其證明標準相當于較大可能性標準，相對于其他方面要低得多，是否合理需要進一步斟酌。

最后，針對實踐中政府信息公開濫用以及因此引發的濫訴問題，《政府信息公開解釋》第10條就不予登記立案或者裁定駁回起訴的部分規定了“申請人以政府信息公開申請的形式進行信訪、投訴、舉報等活動的”等行為樣態的描述。原告的行為存在訴權濫用往往是由行政機關在答辯或者上訴過程中提出的，一旦當事人提起的行政訴訟被認定為已經超越了明顯必要、合理的限度便會構成對訴權的不正當行使，行政相對人不具有應予保護的、合法的訴的利益，需要承擔不利法律后果。如果法院認定原告的行為屬于訴權濫用，將產生原告喪失訴權的法律后果。行政機關對原告是否構成訴權濫用具有明顯收集證據的優勢，能夠彌合雙方舉證能力懸殊的問題。行政機關在舉證證明原告構成濫用訴權時應當注意在訴權濫用每一個相關因素上的結論，都應該輔以證據可支撐的事實細節，而不只是給出結論本身。

3.法院主動調取證據

理論上，不同的訴訟模式對法院主動調取證據的態度并不相同，比如客觀訴訟的判決是對客觀合法性的確定，原則上具有對世的效力，因判決效力及于沒有參加訴訟的第三人，所以會更加注重發現案件的實體真實。根據《行政訴訟法》第40條和《證據規定》第22條的規定，如果原告可能存在的訴權濫用行為涉及國家利益、公共利益或者他人合法權益，法院有權向有關機關以及其他組織、個人調取證據。法院在訴訟中調取證據與舉證責任之間并不矛盾，都是為了還原事實。但是政府信息公開訴權濫用的特殊性在于，主張或者認定原告訴權濫用可以從根本上阻卻原告的訴權實現，且行政機關與行政相對人在舉證能力上過于懸殊。如果法院也積極主動調取證據證明原告存在訴權濫用的事實，會導致行政相對人處于更為不利的地位。因此，法院在是否構成訴權濫用認定中行使調取證據權力應當保持克制，僅作為特定情況下當事人舉證不能的補充手段。

實務中對訴權濫用的認定應當嚴格，盡量控制在一定范圍之內，不能出現泛化的情況。《最高人民法院關于進一步保護和規范當事人依法行使行政訴權的若干意見》指出：“在認定濫用訴權、惡意訴訟的情形時，應當從嚴掌握標準，要從當事人提起訴訟的數量、周期、目的以及是否具有正當利益等角度，審查其是否具有濫用訴權、惡意訴訟的主觀故意。”在金某博訴遼寧省大連市西崗區人民政府政府信息公開告知案中，二審法院認為，金某博圍繞著西崗區人民政府作出的房屋征收補償決定，提起包括本案在內的多起政府信息公開行政訴訟案件，以期達到擴大影響、反映訴求的目的構成訴權濫用，原審法院裁定駁回起訴并無不當；但最高人民法院指出，對訴權濫用的認定應當從當事人提起訴訟的數量、周期、目的以及是否具有正當利益等角度綜合分析。當事人為實現同一訴求而申請多項相關聯的信息公開，一般不宜認定構成濫用信息公開申請權和濫用訴權，一般也不宜不經實體審查即簡單以裁定方式作出判斷。同時還要“區分濫用訴訟權利與當事人因訴訟能力不強、訴訟方法不當而形成的不恰當行為之間的界限。尤其應當注意不能以不具有實體勝訴權來否定起訴的權利，不能把訴訟請求不成立作為認定虛假訴訟、濫用訴權、惡意訴訟、無理纏訴行為的標準。”必須清醒認識到，政府信息公開領域的濫用訴權行為仍屬少數現象，濫用訴權的認定應當控制在一定范圍之內，不宜輕易作出原告構成濫用訴權的認定，應當以知情權、訴權的保障為優先考慮。要避免出現過度聚焦個案風險而忽視制度普惠價值的情況，謹防將《政府信息公開解釋》異化為限制政府信息公開的工具，形成隱形“訴訟門檻”。

三、利益衡量：實質解決信息公開爭議的治本之道

從行政運行的角度來看，一切行政事務均可生成或者成為信息，各類行政行為或者行政決定均會與政府信息建立聯系，這導致由此引發的爭端均有可能轉化為政府信息公開訴訟。從行政訴訟的角度而言，政府信息公開訴訟的原告資格幾乎沒有限制，凡申請公開政府信息的公民、法人或者其他組織遭到拒絕，即有權向法院起訴。由此，任何主體都可以通過提出政府信息公開申請的方式迂回進入行政訴訟程序，基于此，大量行使申請權進而過度訴訟似乎不可避免。當然，任何權利的行使都有邊界，政府信息公開申請權和訴訟權利也不例外。行政機關和法院依法保障公民的知情權和訴訟權，但是，任何公民在享有憲法和法律規定的權利同時必須履行憲法和法律規定的義務，政府信息公開申請權和訴權的行使也應有合理的邊界，公民應理性、正當行使權利，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法權利。我國實定法上雖然未明確規定禁止權利濫用原則，但《憲法》第51條被認為是禁止權利濫用的規范基礎。我國行政機關和司法機關也在積極尋求治理之道。

（一）行政程序中治理濫用申請權的嘗試

我國政府信息公開訴訟以2008年實施的《政府信息公開條例》和2019年修訂的《政府信息公開條例》為分界，形成了對政府信息公開申請權及訴權濫用的兩種規范思路。從限制申請人資格向規范申請行為方向發展。

原《政府信息公開條例》第13條將申請人資格限制為“根據自身生產、生活、科研等特殊需要”（以下簡稱“三需要”），希望從行政程序前端控制政府信息公開申請及其引發案件的數量進而控制申請權及訴權濫用。基于上述邏輯，將申請人資格約化為原告資格，可以達到對非正常申請和訴訟行為進行篩查的效果。但是此種限制申請人資格的做法一直存在爭議。一是與知情權的權利屬性不符。如果《政府信息公開條例》設置的申請人資格具有正當性，那么其賦予的是一種主觀權利，這種以滿足申請人特殊需要為目標的權利保障制度，弱化了對公民知情權的保護，實際上排除了監督政府的客觀性。二是限制申請人資格與國際通行做法相異。域外很多國家在信息公開法中都沒有設置申請人的資格限制，任何人都可以提出信息公開申請，不需要提供任何理由。該規范思路在2019年《政府信息公開條例》修訂之后便喪失了法律基礎，也不再具有可操作性。《政府信息公開條例》修訂時刪除了申請人資格“三需要”限制，放寬了申請人資格，轉而向規范申請行為和擴大主動公開方向發展。

實踐表明，如果申請人向行政機關或法院大量、反復地提起政府信息公開申請乃至申請復議、提起訴訟，大概率其真實目的不在其申請的信息本身，而是利用信息公開申請作為工具或者籌碼，迫使行政機關回應其他訴求。《政府信息公開條例》修訂的目標之一就是規范依申請行為，規制濫用信息公開申請權。因此《政府信息公開條例》修訂中雖然刪除了申請人“三需要”的限制條件，但是在第35條中增加規定，申請人申請公開政府信息的數量、頻次明顯超過合理范圍，行政機關可以要求申請人說明理由。《政府信息公開條例》未要求申請人在申請時必須注明申請目的，但這并不禁止行政機關和法院在具體案件中探究申請人的真實動機。

（二）司法程序中治理濫訴的嘗試

在部分政府信息公開訴訟中，政府信息公開申請權會異化為行政相對人向法院或者行政機關施壓的手段，背后隱藏著涉及其人身權、財產權等更為具體的利益訴求。在實踐中法院常以起訴人沒有特別利益而否認其原告資格，對起訴人特別利益的審查往往會落腳到起訴人是否能初步證明與申請的政府信息有利害關系，進而否定當事人的訴權。例如，在冉某海訴酉陽土家族苗族自治縣規劃和自然資源局政府信息公開案中，法院認為，雖然案涉建設項目經征收而占用了案涉“落底洞”爭議之地，但生效法律文書已確定案涉“落底洞”爭議之地屬于國家所有，與冉某海及其所在的農村承包經營戶無利害關系，該政府信息公開與否以及公開的內容、方式對冉某海及其所在的農村承包經營戶的土地承包經營權及其他合法權益并不產生實際影響。在田某某訴重慶市渝北區人民政府辦公室政府信息公開案中，法院指出，“在政府信息公開案件中，申請人如果不能初步證明與申請的政府信息有利害關系，則行政機關的相應行為實質并不會對其權利義務產生實際影響”。上述努力均有價值，也起到積極作用，但是在解決當事人的真實訴求方面仍有完善的空間。

（三）尋找實質性解決行政爭議的路徑

要解決政府信息公開領域的過度申請及其訴訟的問題，堵不如疏。行政機關是否作出公開決定主要依靠利益衡量而非根據申請人資格。申請人沒有資格限制，其不需要說明申請信息公開的目的，申請人特殊的個體利益并不總是存在，即使存在也不需要證明，行政機關決定是否公開時不應將其作為考量因素。“申請人特殊利益的虛化和公共利益衡量制度共同改變了信息公開的利益格局，公共利益取代申請人利益成為促進信息公開的主動力。”政府信息公開除了具有保護當事人合法權益的功能外，更具有保護公共利益和維護客觀法秩序的功能。“政府信息公開不要求申請人與被申請公開的政府信息具有利害關系，同時對申請人的身份、動機、所申請公開的對象與內容等亦無特殊要求。”考慮到政府信息公開的普惠性價值以及民主的代價，在實踐中應當嚴格把握防止訴權濫用和保障知情權之間的界限。

從目前信息公開領域的濫訴案件看，當事人申請政府信息公開只是手段，其背后都有一些其他利益或者糾紛。基于行政爭議實質性解決的目標，政府信息公開訴訟應堅持穿透式審查，從政府信息公開案件探及當事人的真實訴求，將行政爭議的訴判關系從不一致向一致方向引導。法院在政府信息公開案件中應當把政府信息公開的客觀訴訟和當事人個體利益訴求的主觀訴訟結合起來，而不是人為地把二者割裂開來或者對立起來。如前所述，全面理解行政訴訟法和《政府信息公開條例》第15條的規定，從廣義上解釋“涉及商業秘密、個人隱私等第三人合法權益”，而非將第三人合法權益的范圍局限于商業秘密、個人隱私，要充分考量政府信息公開還是不公開的利害關系，擴大第三人進入政府信息公開訴訟的渠道，促使政府信息公開案件在更廣泛的利益格局中進行平衡。因此，在實體審查即審查涉訴案件要件時，要重點圍繞當事人的核心利益、真實訴求，結合政府信息公開行為的合法性進行審理和裁判，注重化解糾紛和解決具體事項，防止以政府信息公開訴訟遮蓋真實訴求爭議，更不能就信息公開論信息公開，而是要爭取通過一次訴訟，一并解決多個行為、多起糾紛、多件案件。

例如，在苗某訴某市人民政府不履行行政復議法定職責案中，苗某購買商品房后，甲置業公司未如期交付房屋、未按約定時間辦理房產證。苗某向某市稅務局申請公開“涉案商品房開發及銷售過程中應繳納的契稅、營業稅、欠稅情況”等信息，某市稅務局在征求甲置業公司意見后作出答復，認為“申請事項涉及納稅人商業秘密，應不予公開”。2023年，苗某提起行政訴訟，要求確認某市稅務局不履行政府信息公開職責的行為違法，人民法院判決駁回其訴訟請求。苗某不服該政府信息公開答復，又向某市人民政府申請行政復議，某市人民政府未作出答復。苗某不服上述不予答復行為，提起訴訟。二審法院發現，本案雖為不履行行政復議法定職責之訴，但當事人的實際目的系為解決商品房交房、辦證問題，且苗某只是具有同樣利益訴求的70余戶業主中的一戶，若案件處理不當，后續可能引發大量訴訟。為盡快解決上述問題，二審法院與政府相關部門及開發商反復協調、多輪磋商，最終幫助苗某和其他70余戶業主全部拿到房屋鑰匙并辦理了不動產登記。苗某撤訴，其余70余戶業主也明確表示不再提起行政訴訟，涉案爭議得到實質化解。

對于當事人以信息公開申請的形式進行信訪、投訴、舉報等活動，行政機關應當告知其通過相應渠道提出。當事人堅持提起訴訟的，人民法院裁定不予立案；已經立案的，裁定駁回起訴。在王某某訴交通運輸部不予受理行政復議申請決定案中，北京市高級人民法院指出，最高人民法院在（2024）最高法行申9232號行政裁定書中認為王某某實質是不滿有關單位對其辭退決定，其一再選擇不同的事由，提出答復、信息公開、監督、信訪等申請，繼而就有關人民政府和其他行政機關對這些申請的答復或不予答復行為，申請行政復議并提起行政訴訟。王某某在完全知曉的情況下，仍然反復、大量申請行政復議并提起行政訴訟，滋擾行政機關，擾亂訴訟秩序，不具有此類行政復議、訴訟所值得保護的合法的、現實的利益，屬于典型的濫用訴權。該案中，法院對當事人的真實訴求和實質利益進行了剖析，揭示了當事人提起信息公開申請及其訴訟的真實原因，這種“探究”真實訴求的做法值得肯定。法院如果依據時間線、行為脈絡等相關因素的詳細分析，得出當事人以信息公開掩蓋真實訴求的客觀事實，其裁定、說理會更加充分。

這里需要說明的是，既然《政府信息公開條例》并不要求申請人說明申請目標，法院在訴訟中追問、揭示申請人的真實訴求并依此作出裁判并不違背知情權的宗旨。筆者認為，對于正常的政府信息公開申請及其訴訟，法院確實不需要“追根溯源”，但是對于超出常規的“反復”“大量”的政府信息公開申請及其訴訟，司法機關探究真實訴求的過程正是對《行政訴訟法》第1條“解決行政爭議”立法目的的踐行，因為只有針對“實質”的爭議，才能實質性解決爭議。

—— EDN ——

文章來源：《法律適用》2025年第12期

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