于泓 章文英 | 涉民營經濟行政案件審理規則探析

立春

涉民營經濟行政案件審理規則探析

作者：于泓 章文英

作者單位：最高人民法院

本文刊登于《人民司法》2026年第2期

目次：

一、依法平等市場準入，構建良性市場生態

二、誠實守信有諾必踐，筑牢市場信任根基

三、依法補償受損權益，穩定經濟發展信心

四、實質化解行政爭議，護航民營經濟發展

結語

我國民營經濟從改革開放初期的有益補充，已成長為中國特色社會主義市場經濟的重要組成部分，是當前國民經濟不可或缺的內在要素，是推進中國式現代化的生力軍。它的健康發展，直接關系到經濟增長、就業穩定、技術創新和轉型升級，其重要地位在未來將更加鞏固和凸顯。2025年5月施行的民營經濟促進法，首次以專門法律形式確立“毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展”，將支持民營經濟發展的重要政策從制度層面上升為法律，通過剛性的法律約束，將政策善意和制度優勢轉化為民營企業實實在在的獲得感與發展動能，從根本上穩定民營企業和企業家的長遠發展預期。2025年10月召開的黨的二十屆四中全會，強調要落實民營經濟促進法，將激發包括民營企業在內的所有經營主體活力視為構建高水平社會主義市場經濟體制的固本培元之策，通過深化改革，拆除隱性壁壘，推動要素市場化配置，完善產權保護、公平競爭等基礎制度，以更高水平的法治化、制度化建設，實現真正的平等保護和平等競爭，充分激發各類經營主體的活力。2025年12月召開的中央經濟工作會議，要求將民營企業發展融入內需主導、創新驅動、綠色轉型等國家任務，要以貫徹落實民營經濟促進法為抓手，在深化改革中優化營商環境，并通過一系列具體部署激發民營經濟的活力和創造力，同時大力推動民營經濟促進法的配套制度建設，確保對民營經濟的支持有法可依、有策可循。

當前，我國對民營經濟的支持已有充分的政策和法律基礎，從宏觀的政策宣示進入到法治化、具體化、任務化的深化落實新階段。這些政策與法律的落實、具體任務的完成，都離不開行政執法的具體保障。行政執法在頂層設計的軌道中正常運行，需要行政復議與行政訴訟的有效監督與支持。行政執法通過“清單化、標準化”減少違法行政的發生，確保“政府行為有邊界”“有所為，有所不為”。行政復議通過高效復查，快速化解大部分行政爭議，為民營企業提供“快速維權通道”。行政訴訟通過“司法終局”解決復雜、疑難爭議，強化對行政權力的監督。2025年9月，最高人民法院與司法部聯合發布規范涉企執法司法行政復議、行政訴訟典型案例（以下簡稱涉企復議訴訟典型案例），通過發布典型案例，統一、規范執法與裁判尺度，為處理涉民營企業行政案件提供明確指引和權威參考，推動“糾正一案、規范一片”，以法治化手段為民營經濟創造穩定、公平、透明、可預期的發展環境。

PART 01

一、依法平等市場準入，構建良性市場生態

市場準入制度是社會主義市場經濟的基礎制度，是推動有效市場和有為政府更好結合的關鍵。我國確立了各類經營主體“平等對待、公平競爭、同等保護、共同發展”原則，實行全國統一的市場準入負面清單管理，保障各類經營主體可依法平等進入清單之外的領域，嚴禁在清單之外違法設立準入許可、增設準入條件，破除準入障礙，拆除隱性壁壘，通過公平市場準入，依法平等保護產權，有效穩定市場預期。“非禁即入”原則從理念轉化為民營經濟實實在在的準入自由，需要將剛性的制度約束轉化為具體的行政執法行為，其表現形式為行政許可。在司法實務中，需要重點監督行政許可領域的四類違法行為：一是違法設定行政許可事項。如對于依法無需設定行政許可的事項，違法要求經營主體獲得行政許可，因經營主體未獲得該行政許可，而禁止經營主體從事相關經營活動，或者以經營主體未經行政許可從事相關經營活動違法給予行政處罰等。二是違法增設行政許可條件。如對于依法需要設定行政許可的事項，行政機關在法定條件的基礎上增設額外或者更嚴條件，以經營主體不符合該額外或更嚴條件為由作出不予許可等。三是行政機關未依法作出行政許可。如行政機關未依法受理經營主體的申請或未在法定期限內按照規定程序作出行政許可，未在行政許可有效期屆滿前作出是否準予延續的決定等。四是行政機關作出違法的行政許可。如行政機關對其他主體作出的行政許可影響經營主體權利義務時，未依法聽取經營主體的陳述、意見；未依法經招標、拍賣或者考試，或者不根據招標、拍賣結果或者考試成績擇優作出準予行政許可決定等。

對于前述違法行為的預防與糾正，關鍵在于依法、正確適用行政許可法的規定及相關法律精神。根據行政許可法等規定，設定和實施行政許可，應當依照法定的權限、范圍、條件和程序，并遵循公開、公平、公正、非歧視等原則。依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可，但由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。如在本期關注的涉企復議訴訟典型案例中的某礦業有限公司訴貴州省某縣人民政府行政補償一案（以下簡稱某礦業公司補償案）中，某礦業公司已經依法獲得采礦許可證。在采礦許可證到期之前，其可以依法申請延續許可。在該公司無不符合行政許可條件的情形下，行政機關依法應當作出準予延續許可的決定。但是，在采礦許可證與公共利益相沖突時，如該案中水源保護區發生調整，采礦許可證所涉礦區與水源保護區重疊，為了保護水源該項公共利益，采礦許可證可以依法撤回或者到期后不再延續。但對于因公共利益需要不再延續行政許可，是否應當予以補償問題，存在不同觀點：一種觀點認為無需予以補償，主要理由為：盡管行政許可到期后可以申請獲得延續屬于一般原則，但并非申請后就一律予以延續，因公共利益需要或情勢變更可能導致到期后不能延續。與行政許可仍在有效期被撤回不同，行政許可已經到期的，并不存在行政許可利益受損。另一種觀點認為，依法應當予以補償。主要理由為：行政許可的有效期通常都較短，但被許可人為獲得該行政許可所付出的成本可能要超過許可有效期內獲得的收益，因而行政許可到期后依法獲得延續，屬于被許可人的合理信賴范圍。若到期后依法不能給予延續的，被許可人可以依法主張獲得相應的補償。對于前述觀點，某礦業公司補償案采取了第二種觀點，以最大程度地保護被許可人的合法權益，維護行政許可秩序的穩定性。除該案例外，涉企復議訴訟典型案例還提出了以下規則：行政機關撤回行政許可前，應當充分保障被許可人的知情權、陳述申辯權；行政機關開展行政備案不得隨意創設條件或程序，不得減損經營主體權利或者增加經營主體義務等。

PART 02

二、誠實守信有諾必踐，筑牢市場信任根基

法治和誠信是社會治理的兩大支柱。政府誠信構成良法善治的關鍵，是“政事之本”。在充滿不確定性的市場中，政府應是最大的確定性保障。政府誠信直接關乎市場信心，是“信心經濟”的基礎。2025年3月21日《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于健全社會信用體系的意見》提出，社會信用制度是市場經濟基礎制度，深化政務信用建設是社會信用體系的首要任務，政府應在其中發揮模范表率作用。我國已將“健全政府誠信履約機制”寫入頂層設計，將“不得以政府換屆等為由違約毀約”寫入法律法規，多地也在清理拖欠民營企業賬款，并建立補償機制。我國政府誠信建設正通過法治化、機制化，將社會的“信用”轉化為可量化、可使用的生產要素和資本，努力形成一個政府重信守諾、企業安心經營、市場公平競爭的良性循環，為經濟高質量發展提供最堅實的支撐。

政府的誠信不是抽象概念，它通過具體行為直接影響民營企業的生存環境。政府失信是民營企業不得不承擔的隱性成本，政策不穩定、朝令夕改，新官不理舊賬，拖欠企業賬款，將導致預期不穩，直接影響運營資金，影響投資信心，這些負面影響都將損害政府權威與法律公信力，甚至阻礙社會誠信體系的整體建設。民營經濟促進法第七十條明確規定，“地方各級人民政府及其有關部門應當履行依法向民營經濟組織作出的政策承諾和與民營經濟組織訂立的合同，不得以行政區劃調整、政府換屆、機構或者職能調整以及相關人員更替等為由違約、毀約。因國家利益、社會公共利益需要改變政策承諾、合同約定的，應當依照法定權限和程序進行，并對民營經濟組織因此受到的損失予以補償。”行政協議訂立后，行政機關、經營主體都應當依法、依約履行。妥善處理行政協議糾紛，應當將“依法”“誠實守信”等原則貫穿始終，正確理解行政協議的“合法性”與“合約性”、“行政性”與“協議性”特征，尤其是準確運用“合法性優先”規則。就協議訂立的一般規律而言，協議雙方當事人協商一致才能訂立協議，不能強行要求一方主體與另一方主體訂立協議，因而較少出現判令訂立協議的判項。但行政協議具有行政性特征，依法訂立行政協議可能屬于某一行政機關應予以履行的法定職責。在有法律明確規定行政機關應當依法訂立某一行政協議、協議的主要內容或核心條款依法可以直接確定的，人民法院可以依法支持經營主體要求判令行政機關依法訂立行政協議的訴訟請求。對此，最高法院《關于審理行政協議案件若干問題的規定》第9條規定提供了法律依據，即“在行政協議案件中，行政訴訟法第四十九條第三項規定的‘有具體的訴訟請求’是指：……（四）請求判決行政機關依法或者按照約定訂立行政協議”。直接依法判令行政機關依法訂立行政協議的判項，可以更高效、直接地救濟協議相對人的合法權益，也可以推動訂立行政協議的公共利益目的更好實現，這也是行政協議訴訟制度的優勢之一。相比而言，實踐中更多的糾紛在于行政協議的履行領域，如行政機關因反悔或主張對方違約等拒絕履行，具體形式包括直接拒絕或間接拒絕。其中，間接拒絕的形式可能多樣，如通過增設履行行政協議的條件、要求變更、解除、撤銷行政協議等，從而實現無需履行的效果或目的。如本期關注的涉企復議訴訟典型案例中的延邊東某客運集團公司訴吉林省龍井市人民政府行政協議一案，其裁判要點即明確了“與民營經營主體達成行政協議后，行政機關不得違法增設條件阻卻行政協議履行”之規則。另外，對于行政機關以行使行政優益權等為由作出解除、變更或撤銷行政協議單方決定的，人民法院應當對行政協議的內容或效力是否存在需要調整的法定情形或事由進行審查。不存在法定事由的，應當依法予以糾正；存在法定事由的，則進一步審查行政協議需要調整的具體情形以及責任承擔主體。協議相對人不存在過錯的，行政機關應當依法對協議相對人的合法損失予以補償。但在民事合同領域，基于公共利益需要調整協議內容或效力的，協議雙方當事人原則上都無需承擔責任，一般不存在一方當事人補償另一方當事人的情形。因此，行政協議訴訟對協議相對人合法權益的保護相比更為充分，這也是行政協議訴訟制度的優勢之一。

除了依法訂立、履行行政協議外，行政機關還應當依法履行其作出的行政允諾。行政允諾可能通過多種途徑形成，如在本期關注的涉企復議訴訟典型案例中的某機械公司訴浙江省江山市經濟和信息化局履行法定職責一案（以下簡稱機械公司要求履責案），案涉行政允諾即通過政府會議紀要的形式確認。無論通過何種形式，行政相對人應當提供初步證據證明其要求履行的行政允諾客觀存在。行政相對人認為行政機關未踐行其行政允諾提起行政訴訟的，人民法院應當重點審查行政機關的行為是否構成行政允諾，即行政允諾是否成立或構成允諾的事實根據、行政允諾的內容是否合法、行政允諾的條件是否成立、行政機關是否已經依法履行允諾的內容等事項。經審查，認為行政允諾成立且允諾的履行條件已經具備的，應當責令行政機關依法履行行政允諾，但因公共利益需要不能再履行行政允諾或行政允諾的內容存在不合法的除外，即對于行政允諾中不合法部分的內容不予支持。需要注意的是，即使未支持履行行政允諾訴訟請求，也不能直接排除行政機關的相關責任，如在機械公司要求履責案中，明確提出人民法院應當審查因行政機關未履行行政允諾造成的行政相對人利益損失，具體應綜合考慮政策背景、過錯程度和實際損失等因素，以確定各方當事人的責任比例。

PART 03

三、依法補償受損權益，穩定經濟發展信心

補償機制是法治化營商環境的“試金石”。依法補償受損權益，在監督政府依法行政的同時，直接修復受損的企業權益，通過確立可信的法治規則，將“保護”轉化為可預期的“發展安全”，是構建法治化營商環境、穩定民營經濟發展信心中不可或缺的關鍵環節，是將保護民營經濟的法律原則轉化為民營企業具體獲得感的“最后一公里”。它不僅是事后救濟，更是事前的信心保障和發展促進，是激發民營經濟活力的關鍵制度保障。我國雖無關于行政補償的專門法律規定，但依法補償受損合法權益已在多部重要法律中作出規定，如：民法典第一百一十七條規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序征收、征用不動產或者動產的，應當給予公平、合理的補償。”土地管理法第四十八條規定：“征收土地應當給予公平、合理的補償，保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。”《國有土地上房屋征收與補償條例》第二條規定：“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人（以下稱被征收人）給予公平補償。”民營經濟促進法專設“權益保護”章節，構建了全方位的保護框架，向市場傳遞“合法權益受損必得救濟”的明確信號，增強民營企業的安全感和投資信心。

盡管不同領域所需要補償的具體事項并不完全相同，但都遵循相同的法律精神，即依法、公平、公正地補償。當前，對于公平、公正補償的具體判斷，如何確定應當予以補償的對象、補償范圍及補償標準等，在具體案件中仍然存在一定分歧。尤其是在沒有明確法律規定下合法權益受損的特定情形，是否應當予以補償以及如何補償，實踐中仍存在較大爭議。其一，關于是否應當予以補償問題，如受損合法權益系屬于正常的商業風險由經營主體自行承擔，還是屬于為公共利益需要所遭受的損失由行政機關予以補償。對此，判斷的關鍵在于準確認定經營主體對合法權益所遭受的損失是否屬于經營過程中應當合理預見并承擔的損失。對于不屬于商業風險范圍、不能合理預見的合法權益損失，經營主體可以依法獲得補償。其二，關于具體的補償標準。補償標準的正確認定，關鍵在于“依法、公平、公正”法律精神的準確運用。“依法”補償，即法律有明確規定的，直接按照法律規定執行。法律沒有明確規定的，則依據“公平”“公正”的補償標準。“公平”補償，即就經營主體受行政行為影響之前的合法權益與受影響之后的合法權益進行比較，對二者之差依法予以補償；“公正”補償，即同等情形、同等補償。“依法”補償與“公平”“公正”補償之間，屬于相互印證關系，如何運用于具體個案中，屬于實踐中的難點問題。如在某礦業公司補償案中，因公共利益需要提前收回行政許可或行政許可到期不予延續的情形，如何確定其補償標準仍存在較大分歧。人民法院在該案中探索了“實際損失”標準、“填補性”標準，并細化為“法定性”“直接性”以及“確定性”等屬性，將補償范圍限定于已繳納且無法回收的采礦權價款、專用且無法復用的礦山建設投入等，而將“預期收益”以及可移動且非專用的設備等未實際受損的合法權益予以排除，對此類糾紛的處理具有借鑒意義。其三，關于可以主張補償的主體資格問題，如在有第三方民事主體的情況下，合法權益的受損系直接因行政行為影響而可以直接向行政機關提出補償主張，還是間接受到影響而需通過向第三方民事主體提出主張。對此，同樣遵循“依法”“公平”原則。“依法”補償，即法律明確規定依法應當予以補償的主體，則可以直接依據該規定對補償對象予以補償。值得研究的是，對于法律明確規定應予補償主體之外的其他主體，能否直接否定其獲得補償的資格。如城鄉規劃法第五十條第一款規定：“在選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證或者鄉村建設規劃許可證發放后，因依法修改城鄉規劃給被許可人合法權益造成損失的，應當依法給予補償。”對于規劃許可的被許可人，可以根據前述規定，主張依法獲得補償。對于被許可人之外的其他主體，若其合法權益亦因規劃調整之后遭受損失，應當如何尋求救濟，目前仍然存在不同觀點。同樣的問題也存在于房屋征收補償領域，如被征收房屋（私房）的承租人，其是否具有向征收主體主張征收補償的法定資格。根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第二條“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人（以下稱被征收人）給予公平補償”規定，被征收人為房屋所有權人，其可以依法獲得補償，對于非房屋所有權人的房屋承租人，從中并不能得出是否應予以補償的結論。但隨著實踐經驗的積累，在遵循私房承租人一般不具有提起行政補償之訴原告主體資格原則的基礎上，為公平、高效救濟受損的合法權益，司法實踐中也承認私房承租人在特定情形下可以直接主張補償救濟的訴權，如按照補償方案，私房承租人對屋內裝飾裝修、停產停業損失等存在獨立的補償權益，且無法通過民事訴訟解決該補償問題的，則可以考慮由私房承租人直接就補償問題向征收主體提出主張。前述分析結論，同樣適用于行政許可等領域，即對于補償主體資格的認定，需要綜合運用“公平”原則作出評判。

PART 04

四、實質化解行政爭議，護航民營經濟發展

避免程序空轉、實質化解行政爭議，實現政治效果、社會效果、法律效果的有機統一，屬于人民法院依法履職的努力方向和目標。穿透當事人的訴訟請求，直接處理或回應當事人之間的實質爭議或訴求，依法、合理選擇裁判方式，屬于妥善處理行政爭議、有效實現行政訴訟目的的必然要求。近年來，最高法院出臺的多部重要司法解釋和司法文件，也都貫穿著前述理念。如最高法院《關于審理行政協議案件若干問題的規定》第19條規定，“被告未依法履行、未按照約定履行行政協議，人民法院可以依據行政訴訟法第七十八條的規定，結合原告訴訟請求，判決被告繼續履行，并明確繼續履行的具體內容；被告無法履行或者繼續履行無實際意義的，人民法院可以判決被告采取相應的補救措施；給原告造成損失的，判決被告予以賠償。”最高法院《關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第31條規定：“人民法院經過審理認為被告對公民、法人或者其他組織造成財產損害的，判決被告限期返還財產、恢復原狀；無法返還財產、恢復原狀的，判決被告限期支付賠償金和相應的利息損失。人民法院審理行政賠償案件，可以對行政機關賠償的方式、項目、標準等予以明確，賠償內容確定的，應當作出具有賠償金額等給付內容的判決；行政賠償決定對賠償數額的確定確有錯誤的，人民法院判決予以變更。”

根據前述法律精神，人民法院認為行政機關應當履行行政協議的，在符合法定情形下，應當直接作出內容具體明確、具有可執行性的判項，即在具備作出給付判決的條件下，優先作出給付判決，而不選擇作出內容不具體的履行判決。協議相對人對行政協議的內容提出異議，認為存在不公平、不合法情形，人民法院經審查認為協議相對人訴訟請求成立的，應當依法予以支持。對于具體判項的作出，若協議的內容可以直接依據相關規定確定、協議當事人之間沒有協商的空間，人民法院可以優先選擇變更判決，而非撤銷行政協議、再由協議當事人重新訂立行政協議，減少沒有實際價值的程序，直接解決當事人的行政爭議，高效救濟受損的合法權益。如最高法院在2021年發布的第一批行政協議典型案例中的溫紅芝訴上海市虹口區住房保障和房屋管理局請求確認房屋征收補償協議無效案，即認可“人民法院根據行政訴訟法第七十七條的規定作出變更判決，既回應了當事人的實質訴求，保障被征收人獲得公平、公正的補償，又使涉案協議回歸合法狀態，有效監督房屋征收部門依法進行征收補償工作，實質性解決行政協議爭議，減少當事人的訟累”。對于存在損害協議相對人合法權益、行政機關應當承擔補償或賠償責任的情形，人民法院應當向協議相對人予以釋明，一攬子解決相關爭議。前述裁判方式選擇的理念，同樣適用于行政補償、行政處罰等領域的案件。本期刊發的三個典型案例，之所以取得良好效果、具有較大參考價值，都與其正確選擇裁判方式具有直接關聯。如在機械公司要求履責案中，人民法院引導雙方正確認識實際損失及委托專項咨詢評估，確定損失范圍和金額，最終促成三方達成和解協議，實現爭議的實質化解，取得理想裁判效果。

結語

《中共中央國務院關于促進民營經濟發展壯大的意見》強調：“健全行政執法監督機制，防止和糾正利用行政或刑事手段干預經濟糾紛”“完善行政復議、行政訴訟等救濟渠道”。行政執法、行政復議、行政訴訟在促進民營經濟發展中發揮著全方位、多層次的支撐與引導作用，通過協同發力，共同構建“全鏈條”法治保障體系。行政機關通過精準執法將國家政策紅利落到實處，破除制度壁壘，有效解決民營經濟發展難點堵點，穩定發展預期；通過深化“放管服”改革，強化融資、人才、科技等關鍵要素供給，提升辦事效率，降低制度性交易成本；通過依法查處壟斷、虛假宣傳等行為，維護公平競爭的市場秩序。行政復議作為化解行政爭議的“主渠道”，為民營企業提供便捷、高效的法定渠道，通過調解、聽證等方式實質性地解決糾紛，減少企業訴累，降低維權成本；通過審查行政行為的合法性與合理性，撤銷、變更或確認違法行政行為，監督和糾正涉企執法行為，倒逼行政機關提升執法規范化水平，有效保障和救濟合法權益；通過對涉及民營企業的規范性文件進行附帶審查，清理妨礙公平競爭、增加企業負擔的政策，維護全國統一大市場。行政訴訟是監督支持政府依法行政，解決“官民”糾紛的關鍵渠道。通過依法監督政府誠實守信，防止政府違約毀諾或者“新官不理舊賬”，保障民營企業的信賴利益，維護民營企業合法權益；通過糾正違法增設許可、處罰過當等行為，促進行政機關規范執法；通過發揮司法救濟終局功能，實現“案結事了”，穩定民營企業預期，增強投資安全感。

對民營企業而言，“穩定的預期”比優惠政策更重要。行政執法、行政復議、行政訴訟共同為民營企業編織“權利保護網”，用法治約束公權力，營造穩定、公平、透明、可預期的法治環境，為民營經濟高質量發展提供堅實保障，以法治方式激活民營經濟活力，以政府權力的“減法”換取市場活力的“乘法”，讓民營企業敢投資、敢創新、敢發展，將“保護民營企業合法權益”從“政策口號”轉化為“制度實踐”。

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責任編輯 | 郭晴晴

審核人員 | 張文碩 毛琛昕

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