聶輝華：數(shù)字時代的基層治理

聶輝華 中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、中國宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）主要成員

本文轉(zhuǎn)載自1月23日New Economist微信公眾號。

本文字?jǐn)?shù)：8384字

閱讀時間：26分鐘

大家好！今天我演講的主題是“數(shù)字時代的基層治理”。我想從一個我們可能都經(jīng)歷過的小事開始談起——撥打政府服務(wù)熱線12345。

我曾因一件小事?lián)艽蜻^12345。接線員告訴我，根據(jù)屬地管理原則，需要將我的事情轉(zhuǎn)接到所在的區(qū)。區(qū)里的工作人員同樣依據(jù)屬地管理原則，又將事項轉(zhuǎn)到了所在的街道。最終，街道聯(lián)系了我。我原本期待街道能提出一個解決方案，但他們告知我，這件事屬于我與物業(yè)公司之間的糾紛，與政府沒有直接關(guān)系，建議我走司法途徑。當(dāng)然，這件事最終靠我自己與物業(yè)公司溝通得到了解決。

這件事引發(fā)了我一個更深層次的思考：既然我們實行“屬地管理”原則，即所有事情理應(yīng)由所在地的政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)解決，那么為什么不把所有政府機(jī)關(guān)直接部署在基層一線，都設(shè)在屬地呢？例如，我們?yōu)槭裁催€需要市、縣、區(qū)這些層級？直接將所有政府職能布置在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，難道不可以嗎？

這引出了一個更具根本性的問題。大家知道，中國擁有全世界獨一無二的五級政府管理體制：中央、省、市、縣、鄉(xiāng)。世界上沒有其他任何一個國家采用如此多的政府層級。我們或許會下意識地用“中國人口眾多、地區(qū)差異大”來解釋。但讓我們看看我們的鄰國印度。它的人口與我們一樣，都是約14億人，甚至印度現(xiàn)在的人口比我國還略多一些。印度的地區(qū)差異、文化多樣性實際上比我們更大，其官方語言就有22種。然而，印度法定的政府層級只有三級：聯(lián)邦（中央）、邦和地方。即使加上村鎮(zhèn)自治機(jī)構(gòu)，也不過四級。如果我們把中國的村鎮(zhèn)也算上，甚至是六級。

因此，僅用人口和地域差異來解釋五級體制的存在，理由并不充分，從信息經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，正式因為信息不對稱的存在，所以我們才需要這么多管理體制。今天，我將嘗試為大家提供一個分析框架，并探討在數(shù)字技術(shù)日新月異的今天，這種基于信息不對稱的治理結(jié)構(gòu)可能會發(fā)生怎樣的演變。

基于“委托一代理”框架分析：數(shù)字技術(shù)如何重塑基層治理形態(tài)

在展開分析之前，我認(rèn)為有必要先建立一個認(rèn)知框架。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常先生曾說過一句很深刻的話：“你不能用現(xiàn)象來解釋現(xiàn)象，你必須用理論來解釋現(xiàn)象?！睋Q言之，我們需要一個底層的邏輯框架。擁有了這樣一個框架后，無論你同意或不同意某種觀點，至少你能清晰地理解對方的假設(shè)、邏輯和證據(jù)，從而減少許多無謂的“口水戰(zhàn)”。

我常總結(jié)一句話：“公說公有理，婆說婆有理，究竟誰有理，關(guān)鍵看邏輯；邏輯要自洽，關(guān)鍵是框架?！?/p>

我采用的框架，主要來自博弈論和信息經(jīng)濟(jì)學(xué)，特別是契約理論中的一個簡明模型。該理論通常將組織中的各方分為兩類：一類是委托人（對應(yīng)上級、老板），另一類是代理人（對應(yīng)下級、員工）。其基本假設(shè)是，委托人與代理人之間存在信息不對稱。由于委托人無法完全觀測代理人的行為或所知信息，就可能產(chǎn)生“逆向選擇”（選錯人）和“道德風(fēng)險”（偷懶或不盡力）問題。為了解決這些問題，委托人需要設(shè)計激勵機(jī)制，并且在考核時往往只能側(cè)重于結(jié)果，而非過程。

讓我舉一個簡單的例子。假設(shè)你是一家餐館的老板，雇傭了一名服務(wù)員。你不可能24小時盯著他工作。那么，如何防止他偷懶呢？你們之間存在信息不對稱。經(jīng)濟(jì)學(xué)家會提出一種經(jīng)典的解決方案：將服務(wù)員的工資設(shè)計為“基本工資+獎金”的結(jié)構(gòu)，讓獎金與餐館的銷售額或利潤掛鉤。這樣一來，服務(wù)員的利益就與老板的利益捆綁在了一起，經(jīng)濟(jì)學(xué)上稱之為“利益相容”或“激勵相容”。即使存在信息不對稱，服務(wù)員也有動力努力工作，因為他的收入與餐館的業(yè)績相關(guān)。但這并非沒有成本，老板實質(zhì)上是支付了額外的金錢（獎金）來部分克服信息不對稱帶來的管理難題。

將這個邏輯延伸到政府治理中。例如，對于地方政府而言，發(fā)展經(jīng)濟(jì)往往是第一要務(wù)，這就需要大力招商引資。那么，如何激勵基層干部不辭辛勞、“白加黑”、“5+2”地去工作呢？通常，他們會因為招商業(yè)績獲得獎金或更快的晉升機(jī)會。無論是獎金還是晉升，作為委托人的上級政府，都需要付出一定的代價（物質(zhì)或職位資源）來激勵作為代理人的下級。這就是委托—代理關(guān)系在政府體系中的基本體現(xiàn)。

現(xiàn)在，我們進(jìn)入核心議題：數(shù)字時代來臨了，大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)的應(yīng)用，使得上級政府有可能獲取比以往任何時候都更豐富、更及時的基層信息。這意味著，傳統(tǒng)的上下級之間的“信息不對稱”鴻溝可能被大幅填平，甚至可能出現(xiàn)上級比下級掌握更多全域信息的局面。那么，這將會如何改變我們剛才討論的“委托—代理”結(jié)構(gòu)？又將如何重塑基層治理的形態(tài)呢？這就是我今天想和大家重點探討的問題。

我將從兩個方面來闡述數(shù)字技術(shù)帶來的影響。

第一個方面，是數(shù)字技術(shù)如何深刻改變了中國的“條塊關(guān)系”。

要理解這一點，我們首先需要明白中國國家治理的一個根本特征。中國是極少數(shù)能夠維持?jǐn)?shù)千年大一統(tǒng)的國家。如果有人問，中國國家治理的密碼是什么？答案可能有很多。在我新出版的《基層中國的運行邏輯》一書中，我將其概括為八個字：“條塊結(jié)合，以塊為主”。

什么是“條”，什么是“塊”呢？大家可以把整個中國想象成一張巨大的網(wǎng)絡(luò)，或者一個超級公司（CHINA.INC）。所謂“條條”，指的是從中央到地方垂直對口的職能部門體系，這是一條條縱向的業(yè)務(wù)線，例如海關(guān)、應(yīng)急管理、公安、紀(jì)檢監(jiān)察、市場監(jiān)管等系統(tǒng)，類似于公司總部的法務(wù)部、人力資源部、財務(wù)部等專業(yè)部門。所謂“塊塊”，則是指各級地方政府，如省、市、縣、鄉(xiāng)政府，它們就像是這個超級公司在各地的分公司。

“條塊結(jié)合，以塊為主”意味著，在絕大部分事務(wù)上，地方政府（塊塊）承擔(dān)著屬地管理的主體責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，擁有廣泛的權(quán)力；而上級職能部門（條條）則更多地發(fā)揮業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督的作用。這一基本架構(gòu)自秦朝建立郡縣制以來，雖然不斷完善，但其核心精神延續(xù)了數(shù)千年。

然而，數(shù)字技術(shù)的出現(xiàn)正在動搖這一傳統(tǒng)格局。我想以環(huán)保部門的管理體制改革為例來具體說明。

眾所周知，中國的環(huán)境污染治理取得了顯著成效。以北京為例，如今空氣質(zhì)量已改善很多，但過去并非如此。這背后，環(huán)境管理體制經(jīng)歷了重要演變。2003年以前，實行的是完全的屬地管理；2003年至2018年間，環(huán)保執(zhí)法逐漸轉(zhuǎn)向垂直管理；2018年之后，省以下環(huán)保部門已全面實行垂直管理體制。

為什么會發(fā)生這樣的變化？根源正在于原先的屬地管理帶來兩個突出問題：一是地方保護(hù)主義。例如，如果一家企業(yè)是納稅大戶卻存在污染，環(huán)保局很難嚴(yán)格查處它，因為地方政府很可能會干預(yù)執(zhí)法——畢竟環(huán)保局受地方政府領(lǐng)導(dǎo)。二是數(shù)據(jù)造假。明明空氣污染嚴(yán)重，卻可能被低報、瞞報、少報，形成所謂“官出數(shù)字，數(shù)字出官”的局面。

那么如何解決這些問題？關(guān)鍵舉措之一是引入先進(jìn)的信息技術(shù)。2013年至2014年間，生態(tài)環(huán)境部在全國布設(shè)了約1400個環(huán)境空氣自動監(jiān)測站。這些監(jiān)測站使得空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)能夠從地方直接上傳至中央。有人可能會問：如果地方想篡改數(shù)據(jù)怎么辦？其實還有配套措施——每個監(jiān)測站旁邊都安裝了攝像頭，一旦有人靠近甚至試圖干擾設(shè)備，系統(tǒng)就會自動錄像并上傳至中央平臺。這樣一來，地方就很難干預(yù)監(jiān)測數(shù)據(jù)了。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家因此觀察到一個有趣現(xiàn)象：2013年至2014年全國300多個城市安裝環(huán)境監(jiān)測設(shè)備后，PM10的數(shù)值突然顯著上升。這是為什么呢？是因為裝了監(jiān)測器后空氣變差了嗎？其實不是。真正的原因是數(shù)據(jù)難以人為操縱了，因此反映的情況更加真實。

正是得益于這樣的數(shù)字技術(shù)，使生態(tài)環(huán)境部能夠直接從中央監(jiān)控地方的空氣質(zhì)量，這為后續(xù)實施環(huán)境執(zhí)法垂直管理、乃至最終確立省以下環(huán)保部門的垂直管理體制奠定了基礎(chǔ)?？梢哉f，如果沒有這樣的數(shù)字技術(shù)，就不可能出現(xiàn)這種管理體制從“塊”到“條”的轉(zhuǎn)變。

那么，這種“條塊”體制的變化具體體現(xiàn)在哪里呢？正如我剛才所說，信息技術(shù)的出現(xiàn)使上級能夠掌握更多下級的信息，從而更多地指導(dǎo)、干預(yù)和監(jiān)督下級的工作過程。這樣一來，下級部門便更多地受到上級部門的直接管理，逐漸從屬地管理轉(zhuǎn)向了垂直管理。過去并非如此——過去的環(huán)保局主要受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，同時接受上級環(huán)保部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

簡而言之，信息技術(shù)的引入改變了上下級之間的信息關(guān)系和權(quán)力結(jié)構(gòu)，使一些原本以“塊”為主、實行屬地管理的部門，轉(zhuǎn)向了以“條”為主的垂直管理體制。大家不要小看這一變化，它對中國治理結(jié)構(gòu)的影響可能是非常深遠(yuǎn)的。正如我先前提到，我國幾千年來實行的是“條塊結(jié)合、以塊為主”的治理模式。那么下一步會如何發(fā)展？我們可以在節(jié)目最后再探討這個問題。這是數(shù)字技術(shù)在基層治理中的第一個典型應(yīng)用。

第二個方面，我想談?wù)劶幢銛?shù)字技術(shù)沒有直接改變條塊關(guān)系，它依然對基層治理本身提出了挑戰(zhàn)，同時也催生了創(chuàng)新。我以干部考核為例來說明。

干部考核歷來是件大事。歷史上，大家可能都知道明朝有位著名的宰相張居正。他推行了許多改革，而其中一項關(guān)鍵政策就是“考成法”——這實質(zhì)上類似于干部考核制度。在張居正擔(dān)任宰相的十年間，他據(jù)此罷免了十分之三的地方巡撫、知府，力度非常大。正因如此，他才能強力推動改革，為明朝增加了財政收入。歷史學(xué)家黃仁宇甚至認(rèn)為，這為明朝延續(xù)了至少50年的國祚?？梢娍己藲v來至關(guān)重要，今天也是如此。

但如今的干部考核，一定程度上也存在一些問題，而且這些問題并不容易解決。

首先，考核主體比較單一。我們談的是基層治理，基層官員打交道最多的本是群眾，但群眾卻很難參與對官員的評價。此外，不同部門之間也不能相互評議，這是很忌諱的。所以考核往往局限于上級。

其次，考核方式也比較單一。目前主要依賴三方面內(nèi)容：一是個人總結(jié)，二是同行測評，三是領(lǐng)導(dǎo)評價。個人總結(jié)通常只談成績、不說問題，參考價值有限。同行測評也有難處——大家都是同事，日常相處，一般不愿給出負(fù)面評價。就像我們在網(wǎng)上購物，給差評也會很慎重。結(jié)果往往變成“你好我好大家好”，失去實際意義。

領(lǐng)導(dǎo)評價當(dāng)然有用，甚至是最重要的。但它也有問題：領(lǐng)導(dǎo)可能會依據(jù)親疏遠(yuǎn)近做出判斷，方式單一且可能存在偏差。同時，下屬若知道領(lǐng)導(dǎo)掌握評價權(quán)，就可能設(shè)法去影響領(lǐng)導(dǎo)，這不僅可能導(dǎo)致不公，甚至可能引發(fā)尋租和腐敗。

第三個問題是考核標(biāo)準(zhǔn)較為單一。理論上，我們考核干部要看五個方面：德、能、勤、績、廉。聽起來很全面，但實際上大多數(shù)指標(biāo)難以量化——比如道德怎么打分？能力也不好衡量，沒人會承認(rèn)自己能力不足。最后往往只有“績”，也就是績效，相對容易評估。例如招商引資拉來多少項目、帶來多少稅收，這些可以量化。結(jié)果五個指標(biāo)往往縮為一個，導(dǎo)致考核標(biāo)準(zhǔn)趨向單一。

那么，如何解決這這些問題呢？我認(rèn)為這也是組織部門長期面臨的一個難點。2024年，我們曾走訪廣西壯族自治區(qū)的興安縣——這個地方大家不一定熟悉，但那里有一處著名的歷史遺跡，即秦始皇時期修建的靈渠，這也和我們之前提到的秦朝郡縣制有所關(guān)聯(lián)。

在興安縣，我們觀察到一個很有意思的現(xiàn)象：當(dāng)?shù)攸h委政府運用數(shù)字技術(shù)，開發(fā)了一套名為“全員考課”的APP，形成了一套全新的、360度全方位的考核體系。那么，它是如何針對前面提到的三個痛點進(jìn)行創(chuàng)新的呢？

首先，針對考核主體單一的問題，系統(tǒng)引入了群眾評價。通常我們?nèi)マk事大廳辦完事就直接離開，但這里不同——辦事大廳的墻上公示著每個工作人員的窗口編號、姓名和二維碼。你可以掃碼對服務(wù)進(jìn)行評價，滿意或不滿意都可以反饋。為什么這樣設(shè)計？因為以往工作人員可能會當(dāng)面請求“給個好評吧”，在你注視下往往不好意思打不滿意，最多選一般。而通過二維碼，你可以離場后匿名填寫，可留電話也可不留，大大降低了評價的心理負(fù)擔(dān)。如今連農(nóng)村的老人、婦女都會使用二維碼，操作門檻很低。

更深入的是，系統(tǒng)還引入了跨部門同事評價。以往農(nóng)業(yè)局的工作環(huán)保局不便評議，否則可能被視為越權(quán)。但通過這個APP，任何部門都可以對業(yè)務(wù)相關(guān)的其他部門進(jìn)行評價，只需在網(wǎng)上點擊即可。這既拓展了評價主體，也打破了部門之間的評價壁壘。

其次，在評價方式上，系統(tǒng)實現(xiàn)了多種方式的結(jié)合。既有基礎(chǔ)評價，也有獎勵性的“邊際評價”——做得好可加分，不好則減分，這與過去單一的考核不同。同時，系統(tǒng)還區(qū)分了硬性評價與彈性評價。硬性評價指完成任務(wù)后必須進(jìn)行評價，類似現(xiàn)在網(wǎng)約車下車時司機(jī)常請求“給個好評”，否則可能影響其評分，這種方式有時會帶來壓力。而彈性評價允許不評價本身成為一種態(tài)度，我愿意點贊是一種態(tài)度，不點贊也不說不好也是一種態(tài)度。系統(tǒng)將這兩種評價方式結(jié)合起來，使考核更靈活、更貼近實際。

第三，如何改變評價標(biāo)準(zhǔn)單一的問題？系統(tǒng)設(shè)置了多維度的分值體系，包括日常分、綜合分、榮譽幣等共六種方式。其中“榮譽幣”機(jī)制尤為值得一說。為規(guī)避評價中常見的“好好先生”現(xiàn)象，他們做了幾點設(shè)計：一是每人擁有固定額度的榮譽幣，過期自動作廢，防止通脹；二是不同崗位人員的榮譽幣權(quán)重不同，例如縣委書記100分，科級干部50分，普通辦事員10分；三是支持橫向與縱向評價，比如縣委書記肯定某個環(huán)保干部的工作，或是環(huán)保局認(rèn)為農(nóng)業(yè)局的協(xié)作減輕了自身負(fù)擔(dān)，都可以向?qū)Ψ桨l(fā)放榮譽幣。這一機(jī)制的運行邏輯，實際上非常接近區(qū)塊鏈的原理——我沒想到在一個縣域里，已經(jīng)出現(xiàn)了基于類似區(qū)塊鏈理念設(shè)計的考核平臺。這個案例十分有趣，也已得到組織部門的高度關(guān)注。

數(shù)字時代基層治理發(fā)展的可能趨勢

剛才我介紹了信息技術(shù)如何改變基層治理，包括兩個方面：一是改變了上下級之間的條塊關(guān)系；二是改變了基層的治理方式。

接下來，我想探討數(shù)字技術(shù)可能推動的基層治理發(fā)展趨勢。我之所以強調(diào)“趨勢”，是因為數(shù)字技術(shù)仍處于不斷發(fā)展中，目前還難以精準(zhǔn)判斷其即時影響，因此把握大方向顯得更有意義。下面我要分享幾個值得關(guān)注的趨勢。

趨勢一：政府層級將面臨優(yōu)化和壓縮。

我有個大膽預(yù)測，中國不可能長期維持五級行政體制，未來一定會向四級甚至三級轉(zhuǎn)變。

原因正如我之前所述的，過去層級多是因為信息不對稱，管理幅度有限，需要逐級傳遞信息以減少不對稱。但現(xiàn)在，如果中央能夠借助技術(shù)直接獲取基層信息，中間層級的價值就會受到質(zhì)疑——我們還需要省、市、縣政府嗎？這是一個重大問題。當(dāng)前五級體制帶來的行政成本很高，加上人口減少的趨勢，維持五級體制的必要性進(jìn)一步降低。因此，信息技術(shù)必將推動政府層級的優(yōu)化，五級可能變?yōu)樗募?，甚至三級。這個趨勢很多人應(yīng)該都能觀察到。

但問題在于具體去掉哪一級？是市、縣還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)？這目前還很難預(yù)判。按理說，人口向城市集中，小城市向大城市聚集，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府似乎最可能被精簡。然而現(xiàn)實是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的機(jī)構(gòu)仍在增加，甚至村級組織也已半行政化——過去的村長要務(wù)農(nóng)，現(xiàn)在很多地方村長是職業(yè)化的，需要坐班，年收入十幾萬，不再是傳統(tǒng)農(nóng)民。這似乎與上述趨勢相悖。如果加上村級，實際上面臨的是六級體制。

那么，到底優(yōu)化哪一級？就像《西游記》中的五人團(tuán)隊，如果必須去掉一個，是去掉豬八戒、沙和尚、孫悟空還是白龍馬？這是第一個趨勢：政府層級必將進(jìn)一步優(yōu)化。

趨勢二：橫向治理將日益重要，公民參與更加廣泛深入。

過去，地方事務(wù)主要依賴于自上而下的監(jiān)督、指導(dǎo)和治理。但在數(shù)字時代，每個人都能上網(wǎng)，人人都是自媒體，我們可以通過社交媒體看到世界各地發(fā)生的事情。這就帶來一個結(jié)果：地方發(fā)生的事件，未必只由當(dāng)?shù)乇O(jiān)督，更可能形成異地監(jiān)督。

舉個例子，比如前段時間的“始祖鳥煙花秀事件”，很多人批評。這意味著什么？很多人甚至沒去過那個地方，也不清楚具體是哪個縣，但都可以參與評價。這種現(xiàn)象，可以稱為公民的橫向治理、橫向參與。

數(shù)字技術(shù)的出現(xiàn)，讓居民和公民能夠更多地參與橫向治理，實現(xiàn)異地監(jiān)督，這可能成為未來治理的常態(tài)。從這個意義上說，我們也越來越接近“全過程人民民主”。要知道在過去，普通老百姓連自家的事都不容易管好，更不用說千里之外的事情。但有了數(shù)字技術(shù)和自媒體，這就成為了可能。

當(dāng)然，這也給基層治理帶來了挑戰(zhàn)。我在一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研時，當(dāng)?shù)馗刹扛嬖V我，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都要懂自媒體、懂輿情，因為輿情可能具有“一票否決”的影響。不要以為你做的事只會在本地產(chǎn)生影響，稍不注意，就可能上熱搜。尤其是當(dāng)前社交媒體的算法具有推送機(jī)制，一件事關(guān)注的人越多，推送就越廣，關(guān)注者進(jìn)一步增加，很容易形成熱點。因此，基層工作中處處都有輿情風(fēng)險，需要格外謹(jǐn)慎。

趨勢三：數(shù)字平臺企業(yè)將深度參與基層治理。

之前我們討論的主體主要是上級政府、下級政府和居民，但大家是否注意到，數(shù)字平臺企業(yè)正越來越深度地介入基層治理過程。為什么會這樣呢？因為在數(shù)字時代，最先進(jìn)的技術(shù)往往掌握在數(shù)字平臺企業(yè)手中，也包括那些成功實現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的傳統(tǒng)企業(yè)。

我跟大家分享一個調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的生動案例。蘇州以古典園林聞名，比如拙政園，這些園林集中在古城區(qū)。古城區(qū)通常面臨交通不便、人流密集等問題，一旦發(fā)生突發(fā)事件，后果不堪設(shè)想。因此，基層政府特別關(guān)注如何有效進(jìn)行治安綜合治理，防止踩踏等安全事故。

為此，他們與一家科技企業(yè)合作，創(chuàng)建了一個“數(shù)字孿生”場景。什么是數(shù)字孿生？簡單說，就是通過仿真模擬技術(shù)，在虛擬世界中構(gòu)建一個與現(xiàn)實世界完全對應(yīng)的建筑集群或物體。有了這個系統(tǒng)，許多情況就可以在計算機(jī)中進(jìn)行模擬推演。比如，可以設(shè)定高峰時段游客承載量的臨界值，規(guī)劃緊急情況下的疏散路線，確定哪個門作為出口、哪里開設(shè)應(yīng)急通道、哪些區(qū)域限制通行等等。

大家可以想象，借助這樣的數(shù)字模擬技術(shù)，就能夠精準(zhǔn)測算在不同人流規(guī)模、不同季節(jié)、不同突發(fā)情境下的最優(yōu)應(yīng)對方案——包括最佳逃生路線、人員進(jìn)出動線設(shè)計，以及相應(yīng)預(yù)警機(jī)制的啟動層級等。這樣一來，基層治理就如虎添翼。值得注意的是，這項技術(shù)是由企業(yè)提供的，并非政府自主研發(fā)。

基于此，我做出一個大膽預(yù)判：未來許多數(shù)字平臺企業(yè)將承擔(dān)起“準(zhǔn)政府”的功能。一個必然的趨勢是，政府會將越來越多的職能外包給平臺。這是以往從未有過的變化，也將深刻重塑政府與企業(yè)之間的關(guān)系。

趨勢四：公務(wù)員隊伍的規(guī)模可能進(jìn)入一個長期的、緩慢的縮減通道。

政府擁有了大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)后，還需要那么多公務(wù)員嗎？人口本身已在減少，加上數(shù)字技術(shù)的賦能，未來許多工作都可以交由人工智能處理。因此，一個明顯的趨勢是，政府的公務(wù)員規(guī)模必將逐漸收縮。

我甚至可以大膽預(yù)測，當(dāng)前的公務(wù)員規(guī)模很可能已達(dá)到歷史最高點。不知大家是否注意到一則新聞：剛剛結(jié)束報名的國家公務(wù)員考試（即“國考”），去年計劃招錄3.9萬人，今年降至3.8萬人。在我的記憶里，這是近十年來首次出現(xiàn)招錄人數(shù)下降。這是一個拐點，也是一個信號——未來可能根本不需要這么多公務(wù)員。

我們團(tuán)隊的研究顯示，政府采購作為政府重要的支出項目，在過去幾年中，與人工智能和大數(shù)據(jù)相關(guān)的采購已占到政府采購總額的四分之一。這是一個很高的比例，意味著政府把相當(dāng)一部分資金投入了大數(shù)據(jù)和人工智能相關(guān)的設(shè)備與技術(shù)。這反映出什么趨勢？它說明未來很多服務(wù)可能不再依賴大量人力來完成。然而現(xiàn)實是，如今還有很多人希望進(jìn)入體制內(nèi)、投身公共服務(wù)。

再補充一點背景，大家都在關(guān)注企業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，但很多人可能不知道，政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型其實起步更早、推進(jìn)更快、也更徹底。早在1995年，政府就啟動了“三金工程”，后來又有“金稅工程”。前三金或許大家不熟悉，但金稅工程一定聽說過——如今稅收體系如此透明，正是得益于這項工程。

可以說，政府的信息化轉(zhuǎn)型從1995年就已開始，只不過當(dāng)時不叫“數(shù)字化”，而稱為“信息化”。如今已發(fā)展到“十金工程”，覆蓋范圍更廣，使得幾乎每個人都處于高度透明的信息環(huán)境中。因此，千萬不要低估這一趨勢：政府自身的數(shù)字化轉(zhuǎn)型本身就是一場深刻革命，它將根本性地改變政府的結(jié)構(gòu)、治理方式，以及政府與企業(yè)、政府與公民之間的關(guān)系。

最后，我做一個簡單的小結(jié)。

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，大數(shù)據(jù)和人工智能深刻改變了信息的生產(chǎn)與傳播方式。無論在組織內(nèi)部還是組織之間，信息即權(quán)力。既然數(shù)字技術(shù)改變了信息的生成與流動，它就必然重塑權(quán)力結(jié)構(gòu)。因此，數(shù)字技術(shù)時代必將改變基層政府的治理架構(gòu)。

一方面，它會改變上下級關(guān)系，推動許多領(lǐng)域從屬地管理轉(zhuǎn)向垂直管理；另一方面，它也為基層治理賦能，注入新的活力。同時，數(shù)字技術(shù)也讓公民有更多機(jī)會參與社會治理乃至國家治理，拓展了參與式民主的實踐空間。

此外，數(shù)字技術(shù)在經(jīng)濟(jì)層面的核心作用，在于降低交易成本、減少信息不對稱、提升生產(chǎn)效率。不過這屬于另一個議題，今天我們就先談到這里。