與部分中青年學者話“開局”⑤｜政策實施也要“高質量發展”，而評估至關重要

一項政策出臺后就“一勞永逸”了嗎？

如何檢驗“紙上”的政策構想真正走在了惠及民生的“路上”？

公眾對政策效果的實際感受為何會與宏觀數據存在“溫差”？

尤其是未來五年，“關鍵時期”，“能效”“質效”已成熱詞——怎么檢驗、怎么“確保”？

上海社會科學院經濟研究所副研究員紀園園，多年來深耕中國政策評價領域，專注運用因果推斷等前沿方法，以學者身份一直“盯”著產業政策的實施成效與優化路徑。而這，正是“關鍵時期”確保基本實現社會主義現代化取得“決定性進展”的迫切需要。

與記者交談中她表示，我國政策體系的建設正經歷從注重“有沒有”到追求“好不好”的轉變，反映出國家治理體系和治理能力現代化向更高階段邁進的新要求。

去年10月，黨的二十屆四中全會通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）提出：“增強宏觀政策取向一致性，強化政策實施效果評價”“強化規劃實施監測評估和監督，健全政策協調和工作協同機制，確保黨中央決策部署落到實處”。紀園園認為：“夯實基礎、全面發力”的“十五五”時期有一系列關鍵部署，最終會落地為政策實效。在此背景下，未來的政策評估更需注重由“量”轉“質”，進一步促進公眾的政策理解，在構建具有中國特色的政策評估體系同時，將評估體系嵌入治理過程，推動政策實施邁向“高質量發展”，助力實現中國式現代化。

政策評價為政策實施提供科學依據

未來政策需趨向合力評估

解放日報·上觀新聞：您的研究領域主要是因果推斷相關理論方法及其在現實問題中的應用研究。如何向大眾解釋政策評估研究的現實意義？對于中國發展的價值在哪？

紀園園：雖然說因果推斷、政策評價聽起來很高深，但可以用一句話簡單概括：國家出臺了一項政策，到底有沒有發揮作用？

比如說，我們看到房價變化，企業創新產出增加，或者大學教育回報率在浮動，怎樣判斷這些變化歸因于某項政策，還是自然發生。而且政策發揮了多大的作用，需要很精確、準確，僅憑直覺遠遠不夠，甚至可能得出錯誤結論。

因果推斷的意義就在于，將原本模糊的“經驗”“感覺”轉化為可驗證、可量化的證據。

正如醫學上處理藥劑檢驗的臨床對照實驗，一組病人吃藥，一組病人不吃藥，看藥劑是否有效。評估政策時雖不完全一樣，但兩者的道理基本相同，公共政策同樣需要科學的評估方法來識別其真實影響。用具有可比性的城市，一個受政策影響，一個不受政策影響，來看最終的政策效應。但不同于短期藥效，政策發揮效果需要時間，政策評價基本上評估幾年前的政策，有時候體現出滯后性，但這種滯后性在科學范圍內。它的評估也屬于平均效應，討論的是平均意義下的效果，而不是個體效應。

近年來，我關注科技創新領域的政策，不僅會做政策評價，還進行內部調研和案例分析。現在我們做政策評價，不僅要得出結果，還嘗試根據結果提出更落地的政策建議。中國正處在高質量發展的關鍵階段，每一項政策背后都涉及龐大的人口與資源配置，因此政策評估至關重要。

解放日報·上觀新聞：當前中國經濟的復雜性與政策制定的綜合性，給精準的政策評估帶來了新挑戰。近年來，我們國家在政策評價上是否面臨一些問題和困難？要如何應對？

紀園園：我剛剛也提到，中國的政策工具越來越多元、政策目標越來越綜合。我認為至少有三類評估挑戰。

首先，政策實施往往是多目標和多手段，使得評估難以孤立觀察。過去政策大多就是一個明確的目標，但在當前治理體系中，政策工具更多以組合形式推出，并同時承載增長、就業、創新、綠色發展等多重目標。比如產業政策，數字經濟政策，涉及財政、金融、土地、科技等多部門協同推進。此類綜合政策，往往疊加實施、聯動發揮，效應彼此交織，難以直接判斷和識別具體政策產生的獨立效應。這意味著，政策評估不再適合采用單點式、線性化分析，而必須在更為系統、整體的框架下識別機制、厘清路徑，以前某些方法就不太適用。

第二個，我們的經濟結構也在加速變化，傳統的評估指標難以反映真實情況。我國經濟正經歷由要素驅動向創新驅動的深刻轉型，企業組織形式、就業結構、商業模式都發生了變化。在此背景下，傳統統計指標的刻畫維度過于粗放，不適用于反映新興領域政策成效。比如，企業創新能力就不能只看專利數量，我如今在研究中會重點以新產品銷售收入作為指標，即創新成果的市場價值。

還有一類挑戰就是數據。我們做研究時發現，可用于政策評估的、高頻度、跨部門且具可比性的數據仍然不充足。如果國內不同地方對于某項政策的執行力度不同，各省份關于宏觀數據的統計口徑就可能存在差異，從而可能對同一政策的評估結論造成系統性偏差。不同的地區之間的數據雖然有互相溝通，但仍存在壁壘。其實，我們的評估評價無法達到百分百精確，盡可能通過科學的手段接近精確，對因果識別和機制辨析提出了更高要求。

接下來，我覺得要多關注部門之間的合作。現在政策的制定和實施，很多時候都需要多部門聯合作戰。許多重大改革均由發改委、科技、財政等主要部門以聯合評估的方式形成合力。以“雙碳”政策評估為例，我們過去只看能源領域的數據，但實際上評估者也要看補貼政策、綠色金融、技術改造、地方績效等，將“碳減排”置于完整產業鏈和政策體系中加以分析，更有科學性與解釋力。

最后是加快使用大數據和更現代的統計方法。現在的宏觀經濟數據不僅在樣本規模上持續擴張，而且在指標維度上日益豐富，呈現出“高容量”與“高維度”并存的特征。例如，像電力數據這樣的高頻數據，維度很大，需要用機器學習方法去處理高維數據才會更快，目前我們正在研究中。

中國政策評估強調系統化思維

呈現“先行先試”的問題導向邏輯

解放日報·上觀新聞：我們國家的政策評價和國外有沒有不一樣的地方？有沒有貢獻研究成果以及形成一套自己的中國經驗？

紀園園：政策評估不是單純技術問題，它深受國家治理結構、發展階段、經濟體量和社會需求的影響。這個研究方向在國外很早就興起了，我感知國內大概在2010年以后流行起來。因為國內的數據越來越開放，政策評估擁有足夠數據作支撐。我們的經濟原理和國外基本是一致的，也都會使用國際上公認成熟的理論推導模型。但因為各國實際情況不同，評估方法在具體落實上有所不同。中國的政策評價與國外相比，我認為有兩大顯著不同：

一是中國政策評估更強調系統化思維。我覺得，有時候評估西方的政策，比評估中國政策反而更簡單。因為西方的政策經常是單點實施，部分受限于國家的執行力度。我們國家政策則是一套“組合拳”，政策體量大，目標多，會實時調整。一項政策可能包含對產業、醫療等多領域的影響，所以有時候我們不可能完全借鑒西方的方法，還會進行理論創新，突出中國特色。這種政策外溢效應和系統性特征在國際比較中也非常具有特色。

二是中國快速試點—評估—推廣的機制，在國際上獨具特色。歐美國家的政策往往以長期研究為前置，隨后再在小范圍內開展試點驗證；相比之下，中國更強調在實踐中檢驗和優化政策路徑，即通過先行試點、過程性評估，再依據數據和證據推動改革在更大范圍擴展，也會有邊試點邊推廣的情況。以醫療領域的藥品集中帶量采購為例，政策從最初的十幾個試點城市推廣至全國，即在持續監測與評估基礎上完成的。這種評估更具有實時性，政策調整也更加靈敏，有助于在復雜情境中及時識別問題、校正偏差。

我認為，中國的先行先試呈現出“問題導向”的評估邏輯。國際上其實很多評估一般以模型和實驗設計為中心，政策評估常常是結束后的總結；國內則先問問題再建模型，重在解決什么問題。再加評估模式上具有靈活性、適應性，以及“從試點中學習”的特點，對許多處于快速轉型階段的發展中國家具有重要啟示，能夠被視為具有可復制性和可推廣性的治理資源，為全球公共治理提供新的知識供給。

此外，中國經濟體量大、區域差異顯著，天然具備開展大規模自然實驗和識別政策效應的條件，擅長用大數據講好政策故事，將評估體系嵌入治理過程。不少學者推動大數據與因果推斷的深度融合，為政策評估方法論的國際發展提供了新的思路與路徑。

要用大眾能聽懂、看得懂的方式溝通

從平均效應到差異化研究

解放日報·上觀新聞：有時候不管是政策評估的結論，還是統計數據結果，會與公眾基于切身感受的認知產生距離。但站在學術的角度，這種政策評估模型或是數據結論遵循著科學依據，如何彌合這種信任與認知的落差？

紀園園：我覺得應該是雙方面的。一方面你肯定得向公眾普及更多，另一方面我覺得學術界也要適當改變晦澀難懂的語言，不能老用人家聽不懂的表述。現在都提倡把論文寫在祖國大地上了，你要用人家能聽懂、看得懂的方式溝通。

首先，在面對公眾溝通時，把復雜的模型翻譯成簡單的故事。我覺得學術圈有時候存在一個最大的問題就是講得太難、太專業化。比如“異方差穩健標準誤”或“斷點回歸”識別策略，我覺得大眾并不想知道這些。你要回答的是，政策到底解決了什么問題？為什么有效？你的證據是什么？畢竟是學術界的論文，你前面可以有專業表達，但不要全篇都是晦澀難懂的文字。理解產業政策，不一定非得弄個公式，你還可以去描述同類企業中哪些企業通過落實政策之后效果更快，讓大眾更容易理解。

其次，學術圈自己得先改變，主動解釋方法的局限性，而不是一味強調結論。公眾質疑科學的原因往往并非不信任數據，而是擔心研究“掩蓋不確定性”，顯得過于絕對。因此，在溝通中應明確研究結論的適用范圍，除了說明模型能夠解釋什么，更重要的是說明不能解釋什么，大眾也會和你有共鳴。例如，GDP作為關鍵宏觀指標具有重要價值，但它無法反映收入分配狀況。

此外，要讓數據和公眾聯系起來，不是隔空對話。在數據結論中，我們經常講平均值，很少講分布、講差異，導致公眾難以將抽象統計結果與自身體驗相聯系。現在期刊上也會講一些案例分析，不能全講平均效應。我們近年來加入更多微觀證據、典型樣本或結構性差異的展示，使公眾能夠“看到自己在統計中的位置”。比如低收入群體、高收入群體、中等收入群體，考慮平均之后的差異化展示。

解放日報·上觀新聞：現在網上流行一種“梗”，網友每次看到一些數據都自嘲：感覺自己“被平均了”，這是不是與您說的平均效應有關？一方面，官方學界給到大眾的結果要準確真實，另一方面也需要讓大眾理解數據的科學依據。

紀園園：是的。我們現在大部分還是研究“平均”效應，但像細化、尾部的差異值，也是因果推斷方法的一個發展趨勢。我感覺最近幾年學術界越來越接地氣，已經在這方面努力。畢竟我們國家的人民群眾可以分為不同群體，中低收入群體占其中一部分，有時需要分情況討論。

評估標準須由“量”轉向“質”

上海科創應持續發力基礎研究

解放日報·上觀新聞：去年，黨的二十屆四中全會通過的“十五五”規劃《建議》提出“增強宏觀政策取向一致性，強化政策實施效果評價”。從政策指引中，您看到了哪些值得關注的動向？

紀園園：從我的研究來看，主要關注三方面。

第一，《建議》提到“增強宏觀政策取向一致性，強化政策實施效果評價”，也進一步強調“高質量發展”，意味著評估標準須由“量”轉向“質”。以前我們看GDP增速、投資規模等數量性指標，但未來更強調創新驅動、綠色轉型、區域協調、市場效率與就業質量等體現發展質量的內涵。從政策評估視角看，這也意味著評估體系要全面升級。

第二，關于科技自立自強。我覺得科技自立自強被置于前所未有的戰略高度，研發政策和創新政策進一步要求系統化評估。我比較關注兩個問題，一是科技投入如何影響異質性創新產出。不同企業和地區的技術效果不相同，需要精準識別。某一項政策對小微企業、大型企業、中型企業，或者對勞動密集型、資本密集型企業的影響不同，要多做異質性分析。二是如何評估基礎研究的長期效應。現在很多研究大部分關注短期效應，長期效應的評估難度很大。基礎研究有太多不確定性場景，必須要發展新的研究方法，我們也在思考探索。

第三，根據區域發展進行政策的差異化評估。國家在因地制宜發展新質生產力，政策評價上不能一刀切，也得因地制宜。可能同一政策在西部地區和東部地區產生的效應不同，我們根據不同結果來調整不同政策傾向，或者是扶持手段。

解放日報·上觀新聞：今年1月，上海“十五五”規劃《建議》明確提到：“強化規劃實施監測評估和監督，健全政策協調和工作協同機制”，以及“聚焦高風險、高價值基礎研究，優化投入和評價機制，產出更多標志性原創成果”。在您參與有關上海的科創政策評價中，有哪些政策通過評估發現了不足，應該如何完善？

紀園園：我覺得有一點是成果轉化。現在大家都提倡“產學研”，但實際上國內產學研的發展速度還不夠理想，高校和企業這部分的轉化能力還不足，轉化渠道還沒有完全打通。此外，要建立專門的轉化服務部門，解決政策在落地過程中的困難。

我覺得上海國際科創中心建設還是得持續發力基礎研究。比如人工智能的應用表現不錯，但人工智能的基礎研究較為薄弱。上海在一些基礎研究的攻關項目上給了較大力度的支持，如何實現突破性創新仍然是難點。

解放日報·上觀新聞：上海地區在政策評估和數字化轉型上有哪些機遇和發展空間？

紀園園：上海的數字化轉型，肯定不是簡單的技術升級。我先說機遇，上海作為超大城市，它的治理場景特別豐富。政策來了，如果城市特別小，不方便進行一些試點。所以開展政策評估，很多時候都會讓上海來先行先試。它人口規模大、經濟形態豐富、產業多元，有一定代表性，是很好用的樣本，如同天然試驗田。

完善的數字基礎設施也是一個機遇，方便及時評估、智能評估。上海有全國領先的“一網通辦”，容易獲取數據。隨著智能治理體系的系統化構建，上海有望成為全球觀察和研究智慧城市治理的重要窗口，在國際城市治理創新版圖中發揮標桿作用。

上海還有一個特點，科研水平高。不少高校和科研機構對于政策評估都有研究，形成重要支撐。我覺得上海可以建立跨學科的評估平臺，借助和國外的緊密聯系，吸引國外專家參與，形成政府、高校、智庫、產業的聯合體系。

綜合這三方面來看，上海在政策評價上具備制度創新的能力和優勢。一些政策可以在上海率先探索，再推廣復制到全國，上海很適合形成混合機制的評估模板。

原標題：《與部分中青年學者話“開局”⑤｜政策實施也要“高質量發展”，而評估至關重要》

欄目主編：王珍

來源：作者：解放日報 朱玲瓏 郭泉真