北京
日前，國務院簽署總理令，《風景名勝區條例》迎來關鍵修改，主管部門正式從住建系統劃轉至林草系統，這部法規的修改，又一次引發關于中國自然與文化遺產管理模式的反思與憂慮。
最新頒布的國務院令，對《風景名勝區條例》作出了引人注目的修改，直接改變了風景名勝區的“管家”——從住房和城鄉建設系統，全面劃轉至林業和草原系統。
看似簡單的部門調整，卻牽動著全國244家國家級和近千家省市級風景名勝區的未來命運。
01 改革背景
此次條例修改的核心內容，是將風景名勝區的主管部門從住建部變更為國家林草局。這一變革源于2019年《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》。
修改后的《風景名勝區條例》明確規定，風景名勝區的總體規劃由國務院林業草原主管部門審批，并會同自然資源、生態環境、住房城鄉建設、文物等有關部門審查。
這一修改標志著我國自然保護地管理體制的重要轉型，也是生態文明建設的制度性進步。從“建設開發”到“生態保護優先”的轉變，符合全球自然保護的趨勢。
但這一變革背后，隱藏著兩個急需解答的問題。
02 文化屬性之憂
風景名勝區的“名勝”二字，代表著深厚的文化沉積。從五岳的封禪文化到佛教四大名山的宗教傳統，從西湖的文人雅集到黃山的山水畫意，中國的風景名勝區從來不是純粹的自然保護區。
以泰山為例，這座“五岳之首”不僅擁有獨特的地質構造和生態系統，更承載著中國數千年的封禪祭祀文化、石刻藝術和古建筑群。
泰山上的岱廟、南天門、碧霞祠等古建筑群，與山勢融為一體，形成了“天人合一”的獨特景觀。
當主管部門從住建部轉為林草局，管理思維隨之轉變。林業和草原系統的核心任務是生態保護與修復，特別是野生動物及其生境的保護，對于文化遺產的保護，顯然不屬于其專業領域。自然資源部門的專業優勢在于森林資源管理、野生動植物保護和生態系統恢復。
但風景名勝區的靈魂不僅在于其自然景觀，更在于其文化脈絡。這些文化遺產需要專業的歷史地理學者、考古文物專家、古建筑規劃設計和民族文化研究者共同呵護。
新條例中確實規定了林業草原主管部門應當會同文物部門審查風景名勝區的總體規劃，但這能否確保文化屬性不被生態保護的話語所淹沒，仍是一個懸而未決的問題。
03 國民權益保障之困
新條例的另一個隱憂在于，規劃審查過程中文化和旅游部的缺席。盡管文旅部在風景名勝區的旅游發展和公共服務方面負有重要職責，但在新條例規定的會同審查部門中，并未明確提及。特別擔心國家公園法中那個非常不科學、不文化的“核心保護區禁止人為活動”的觀念會逐步滲透到風景名勝區當中來：如果任由這樣的趨勢蔓延，中國人民對于風景名勝區的吸引物權就會受到嚴重的剝奪。
這一制度設計引發了對于國民游覽權利保障的擔憂。風景名勝區作為全民所有的公共資源，其核心價值之一就是為全國人民提供精神文化享受和公共游憩服務。
這涉及到一個基本權利問題——“吸引物權”，即公眾對具有特殊吸引力的公共資源的享有權。如果規劃過程中缺乏對旅游公共服務和大眾游憩需求的專業考量，可能導致風景名勝區在保護的名義下，逐漸失去其公共屬性。
部分自然保護地管理實踐中已出現類似問題：為保護生態而嚴格限制游客數量、縮短開放時間甚至關閉部分區域，雖然從生態保護角度看是合理的，但也可能實質上限制了公眾的享用權利。
04 潛在矛盾與應對之策
風景名勝區管理面臨的核心挑戰，是如何在生態保護與文化傳承、資源保護與公共利用之間尋找平衡點。
國際經驗提供了一些啟示。世界自然保護聯盟的保護地管理分類體系中，明確區分了嚴格的自然保護區和允許適度利用的保護地。
中國的風景名勝區更接近于“保護性景觀”或“文化與自然混合遺產”類別，需要專門的管理策略。
有效的解決方案可能包括：建立多部門協同決策機制，確保文化、旅游部門的實質性參與；制定分類管理政策，對不同類型風景名勝區采取差異化管理措施。
最重要的是，管理目標應從“保護一個靜態的物”轉變為“監護一個動態發展的文化-自然過程”，在保護生態底線的同時，延續風景名勝區的文化生命力和公共屬性。
05 變革的前景
新條例的實施效果將取決于具體執行中的制度設計。如果林業草原主管部門能夠超越傳統自然保護地管理模式，發展出一套適應風景名勝區獨特屬性的治理體系，這次改革可能成為我國自然文化遺產管理的里程碑。
反之，如果文化屬性被生態保護話語所淹沒，如果國民的游覽權利在保護的名義下被不當限制，那么這次改革可能會偏離其初衷。
風景名勝區的未來不應是非此即彼的選擇題，而應是在保護與發展、自然與文化之間尋找精妙平衡的藝術。
改革就像是在古老的山徑上開辟新路，既不能破壞原有的文化肌理，又要防止生態系統的脆弱平衡被打破。這條新路需要更多元的專業知識和更開放的公共參與，才能通向一個既能守護自然又能傳承文化的未來。
作者 | 吳必虎 DeepSeek
編輯 | 周晴
圖源 | 網絡
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