加強財政科學管理真意

繼2024年全國財政工作會議提出“加強財政科學管理”后，2025年底召開的中央經濟工作會議和全國財政工作會議再次提及這一要求。這意味著，2026年“加強財政科學管理”依然是財政工作的重點之一。

2025年起，財政部已經開始在12個省份組織開展財政科學管理試點。從各地公布的資料來看，零基預算、績效改革、國資管理、地方債務管理等內容，均被納入財政科學管理的范疇。

粵開證券首席經濟學家羅志恒說，財政科學管理是通過科學、系統、制度化的方式提升公共資源的配置和使用效率。“財政科學管理是應對當前財政緊平衡、緩解地方收支矛盾的必要手段。一是盤活統籌資源，將散落在各部門、各層級的資產充分利用起來，緩解地方財政‘錢不夠’的問題；二是優化地方財政支出結構，為重點支出騰挪更多空間，提高財政支出整體效率；三是防控地方政府債務風險，避免‘錢還不上’的流動性風險和金融風險。”

遼寧大學地方財政研究院院長王振宇進一步解釋，財政科學管理并不是簡單的“嚴格管理”，而是以科學決策為引領、以制度規則為保障、以數據技術為支撐、以績效結果為導向的全鏈條管理模式。

一位地方財政人士認為，財政科學管理是對財政相關工作的全部統籌，涵蓋零基預算、過緊日子、收入支出、績效、資產管理等各個方面。其中有一些內容是財政部門本來就在做的重點工作，還有一些財稅改革工作仍需逐步落地。財政科學管理是在當前財政形勢與改革趨勢下，全面提升財政的系統化、精細化、標準化、法治化水平，建立與中國式現代化相適應的現代財政制度的關鍵舉措。

什么是財政科學管理？

2025年起，財政部在12個省份組織開展財政科學管理試點，其中山東、安徽為綜合試點省份，承擔包括深化零基預算改革在內的全部11項試點任務，其余省份承擔部分任務。

《安徽省財政科學管理試點實施方案》顯示，綜合試點共有11項任務包括：加強財政資源和預算統籌、完善國有資本經營預算等制度、落實習慣過緊日子要求、深化零基預算改革、健全預算管理鏈條、加強預算績效管理、兜牢兜實基層“三保”底線、加強地方政府債務管理、完善省以下財政體制、加大財會監督力度、推進財政數字化建設。這11項任務中，安徽大部分選擇了省市縣三級開展試點，部分任務僅在省市兩級試點。

從安徽、山東試點的11項任務來看，財政科學管理與《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（下稱《決定》）一脈相承。比如，《決定》提出“加強財政資源和預算統籌，把依托行政權力、政府信用、國有資源資產獲取的收入全部納入政府預算管理。完善國有資本經營預算和績效評價制度”“加強公共服務績效管理，強化事前功能評估”“深化零基預算改革”等要求，均在試點任務中得到體現。

其中，零基預算被不少地區作為改革的突破口。中央層面，財政部等16個中央部門在2024年率先開展零基預算改革試點，通過加強項目梳理、評審、優化，推動打破支出固化格局。地方層面，安徽、廣西、甘肅等省（區）也在積極推動零基預算改革。

比如，甘肅財政圍繞進一步深化預算管理改革各項要求，緊盯健全現代預算制度目標任務，以零基預算改革為突破口，持續優化支出結構，把財政科學管理試點作為加快財政高質量發展的重要抓手，推動財政治理效能不斷提升。

浙江省財政廳在《系統化統籌、標準化引領、精細化管理，積極探索財政科學管理新路徑》一文中提到，通過統籌財力保障重大決策部署提升財政管理系統化水平，通過全面深化零基預算改革提升財政管理標準化水平，通過落細落實習慣過緊日子要求提升財政管理精細化水平。

羅志恒對經濟觀察報表示，財政科學管理即“科學的財政管理”，是對財政管理工作和財稅體制改革目標的高度概括，既是一套實踐方案，也是一套制度體系，更是一套理財理念。具體來說，就是通過科學的、系統的、制度化的方法提升公共資源的配置和使用效率，健全財政管理制度、優化財政支出結構，進一步提升積極財政政策的效能。財政科學管理涉及財政管理和財稅體制的各個領域，包括建立標準化的預算管理（編制、執行、監督、公開、績效評價和應用等）、完善科學的稅收制度、構建合理的央地財政關系等。

為什么推動財政科學管理？

2024年12月召開的全國財政工作會議明確提出“加強財政科學管理”，2025年《政府工作報告》進一步提出“推進財政科學管理”的要求。

近年來中央為何大力推進財政科學管理？

羅志恒認為，“財政科學管理”的提出，是對當前一系列財政新形勢、新挑戰的系統性回應。

一是應對財政收支緊平衡的需要。當前我國經濟增速換擋，經濟總體供強需弱、物價偏低，財政收入增長放緩，而“三保”等剛性支出壓力不減，必須通過更科學的預算管理方法，優化公共資源配置，提高財政支出效率，把每一分錢花在刀刃上。

二是優化財政支出結構的重要途徑。財政支出結構優化不是各個支出領域簡單地此消彼長，而是需要通過科學的標準、績效的約束和全過程的監督，系統梳理和優化各類支出的輕重緩急，壓減一般性支出、保障重點支出。

三是防范化解地方政府債務風險的制度保障。防范化解地方政府債務風險不是簡單地控制政府債務規模，而是需要建立一套科學的體制機制，妥善處理好安全與發展、債務與增長的關系。

王振宇說，當前提出并大力推進財政科學管理，既是應對財政運行挑戰的現實需要，也是推進財政治理現代化的戰略選擇。首先，中國經濟正從高速增長轉向高質量發展，增速換擋、結構調整與動能轉換疊加，財政收支面臨“雙向擠壓”。收入端受經濟增速放緩、土地出讓收入下滑影響增長承壓，支出端民生、科創、生態等剛性需求持續擴大，財政“緊平衡”成為常態。這種情況下，傳統粗放式財政管理模式已難以為繼，需要通過科學管理盤活存量、優化增量，在“緊平衡”中實現資源高效配置。

其次，國家治理現代化的推進，對財政管理水平的提升提出了更高要求。財政是國家治理的基礎和重要支柱，財政管理水平直接關系國家治理效能。隨著我國推進國家治理體系和治理能力現代化，對財政的定位從“收支管理工具”升級為“國家治理的重要抓手”，要求財政不僅要保障資金供給，更要通過科學的資金分配和政策引導，調節經濟運行、優化資源配置、維護社會公平。

再次，財政領域自身問題與風險防控需求凸顯，亟須通過科學管理破局。長期以來，財政管理中存在預算編制與政策目標脫節、資金使用績效不高、地方政府隱性債務管控難度大等深層次問題，疊加外部環境的不確定性加劇財政運行風險，基層“三保”壓力、財會領域違法違規等問題也需要精準應對。推進財政科學管理，本質上是通過制度化、精細化手段破解存量問題，通過常態化防控化解潛在風險，筑牢財政運行的安全防線，這也是落實“守正創新、先立后破”要求的具體體現。

最后，數字技術的更新與信息化基礎設施的完善，為財政科學管理提供了技術支撐。各地持續推進預算管理一體化等數字化改革，打破部門數據壁壘與層級信息割裂，實現財政資金數據實時采集、穿透分析與動態監控，為財政管理精細化、透明化與規范化奠定了堅實基礎，同時推動財政治理由傳統經驗型向現代數字治理模式轉變，成為構建現代化財政治理體系不可或缺的技術支撐與能力保障。

推動財政科學管理可以解決哪些問題？

在羅志恒看來，財政科學管理能有效解決至少三方面的問題。

一是解決傳統預算管理弊端。過去長期實行的基數預算，導致財政支出結構固化、資金使用效益不高。零基預算從理念到實踐，都是根據實際需要和使用效果分配財政資金，既能提高資金使用效果，也能避免資金閑置與短缺并存的問題。

二是解決預算碎片化、財政資源統籌能力弱的問題。財政科學管理強化預算資源的統籌，發揮資金的集成效應。

三是解決預算軟約束、財政風險防控能力不足的問題。地方政府債務風險的根源之一是預算軟約束，需要通過深化改革建立剛性預算約束，建立地方政府債務風險防控長效機制。

試點推進情況

中國財政科學研究院院長楊志勇稱，開展財政科學管理試點，目標是力爭用2年時間，在財政管理重點領域、重點工作上取得新進展新突破。從試點省份的選擇來看，東部、中部、西部地區都有代表省份，這將有利于試點經驗的推廣。

以山東為例，2025年6月，山東省政府發布《關于推進財政科學管理的意見》（下稱《意見》），要求扎實推進財政管理改革，全面提升財政管理系統化、精細化、標準化、法治化水平。

按照《意見》規劃，2025—2026年山東將在省本級和部分市縣開展財政科學管理試點，2027年在全省推行。山東力爭用3—5年時間，進一步完善綜合統籌、規范透明、約束有力、講求績效的預算管理制度，構建權責清晰、財力協調、區域均衡、保障有力的省以下財政體制，形成系統集成、法治健全、科學精細、規范高效的財政運行機制。

在試點范圍上，山東將全省16市以及31個縣（市、區）納入試點范圍，其中濟南、青島、臨沂3市為綜合試點，承擔全部試點任務，其他市縣承擔部分試點任務。山東鼓勵各地因地制宜、先行探索，通過自下而上的方式，探索財政科學管理的新路徑。

2025年6月5日，山東省財政科學管理工作動員會議召開，省委副書記、省長周乃翔出席會議并講話。周乃翔指出，推進財政科學管理，有利于提高資金使用效益、增強財政保障能力，有利于實施更加積極的財政政策，促進經濟持續穩健向好、進中提質。

楊志勇說，財政資源和預算統籌緊密相關。2021年4月13日，國務院印發的《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，明確要求“加大預算收入統籌力度”。從地方財政科學管理的實踐來看，“大財政”理念的提出就體現了這一點。

“山東省堅持以‘大財政’理念為統領，著力健全‘大預算’體系，突出‘大績效’導向，強化‘大數智’支撐，構建‘大安全’格局。江蘇省則要求以‘大財政’理念引領財政科學管理水平全面提升，推動資源配置效率最優化和效益最大化，更好支撐江蘇省在推進中國式現代化中走在前、作示范。‘大財政’就是要突破既有觀念的束縛，讓財政回歸國家治理的基礎和重要支柱定位上來。”楊志勇說。

（作者 杜濤）

免責聲明：本文觀點僅代表作者本人，供參考、交流，不構成任何建議。

杜濤

財稅與環保新聞部主任 長期關注宏觀經濟，財政和貨幣政策領域。主要關注財稅、審計、環保、基建以及PPP等方向。線索請聯系：dutao@eeo.com.cn。