瞭望 | 促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

　　2025年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到67.89%，9.5億人生活在城鎮(zhèn)、4.5億人在農(nóng)村，預(yù)計(jì)到2035年，我國(guó)仍將有3億多人生活在農(nóng)村

　　促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮的關(guān)鍵，更是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要支撐。必須立足城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律與邏輯，聚焦產(chǎn)業(yè)融合、設(shè)施服務(wù)均等、縣域發(fā)力、人才入鄉(xiāng)四大戰(zhàn)略重點(diǎn)，明晰實(shí)踐路徑、明確實(shí)施底線，為構(gòu)建工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系錨定方向

　　文 | 劉保奎

　　黨的二十屆四中全會(huì)立足確保基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化取得決定性進(jìn)展，對(duì)“十五五”時(shí)期加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興作出戰(zhàn)略部署，并明確提出要“促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”。

　　當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化正從快速增長(zhǎng)期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段，走穩(wěn)走好中國(guó)特色城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系，不僅對(duì)深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化、扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興意義重大，也在中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中具有重要地位。

在四川省宜賓市屏山縣中都鎮(zhèn)民建村，游客在油菜花田中游玩（2026 年 1 月 17 日攝） 新華社發(fā)（彭珉翔攝）

　　城鄉(xiāng)融合是中國(guó)式現(xiàn)代化的必由之路

　　城鄉(xiāng)共生，發(fā)展同源。深刻認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重大意義，既是破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、走好中國(guó)式現(xiàn)代化之路的關(guān)鍵，更是激活經(jīng)濟(jì)潛力、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局、推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興的戰(zhàn)略之舉。

　　城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求。中國(guó)式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化。2025年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到67.89%，9.5億人生活在城鎮(zhèn)、4.5億人在農(nóng)村，預(yù)計(jì)到2035年，我國(guó)仍將有3億多人生活在農(nóng)村。立足新的歷史方位要求，打破城鄉(xiāng)壁壘，構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，既是破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題的重要路徑，也是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的必答題。

　　城鄉(xiāng)融合發(fā)展是拓展經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間的重要抓手。我國(guó)相當(dāng)大的內(nèi)需潛力和發(fā)展回旋余地，蘊(yùn)藏在發(fā)展還不充分的廣大的縣域和鄉(xiāng)村中。從收入上看，2025年我國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入為城鎮(zhèn)居民的43.3%，仍有較大提升空間。從基礎(chǔ)設(shè)施看，農(nóng)村在交通物流網(wǎng)絡(luò)覆蓋、清潔能源普及、生活污水治理等方面與城鎮(zhèn)仍有差距，這是補(bǔ)齊短板、提升鄉(xiāng)村承載力的關(guān)鍵著力點(diǎn)。從消費(fèi)趨勢(shì)看，2024年和2025年我國(guó)鄉(xiāng)村消費(fèi)品零售額分別同比增長(zhǎng)4.3%、4.1%，增速高于城鎮(zhèn)0.9個(gè)、0.5個(gè)百分點(diǎn)。2025年，農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出為城鎮(zhèn)居民的56.4%，但增速快1.6個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)村市場(chǎng)對(duì)智能家電、新能源汽車、數(shù)字文化產(chǎn)品的消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)勢(shì)頭強(qiáng)勁，新消費(fèi)業(yè)態(tài)、消費(fèi)模式、消費(fèi)場(chǎng)景加速向農(nóng)村滲透。促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展有助于釋放農(nóng)村內(nèi)需潛力，從而形成新的投資空間和消費(fèi)增長(zhǎng)點(diǎn)。

　　城鄉(xiāng)融合發(fā)展是優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局的客觀需要。我國(guó)經(jīng)歷了人類歷史上規(guī)模最大的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，人口向城市快速集聚，一座座現(xiàn)代化城市拔地而起。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化達(dá)到較高水平，人口流動(dòng)出現(xiàn)新的結(jié)構(gòu)性特征，發(fā)達(dá)地區(qū)的中心城市周邊地區(qū)，因其兼具接近城市的完善基礎(chǔ)設(shè)施和鄉(xiāng)村特有的生態(tài)、成本及發(fā)展空間優(yōu)勢(shì)，正日益成為新的人口流入與集聚熱點(diǎn)地區(qū)。催生了“村咖”“數(shù)字游民”“新農(nóng)人”等新經(jīng)濟(jì)形態(tài)與新社會(huì)群體，深刻重構(gòu)了空間生產(chǎn)邏輯，也對(duì)空間規(guī)劃、設(shè)施建設(shè)、要素保障等提出了新的調(diào)整優(yōu)化要求。

　　城鄉(xiāng)融合發(fā)展是推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的根本途徑。全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村。推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，不能就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村，須將其置于國(guó)家現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化的整體格局中考量與謀劃，深化對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)，尤其要發(fā)揮好城市的輻射、服務(wù)和帶動(dòng)作用，通過重塑城鄉(xiāng)要素交換關(guān)系、市場(chǎng)鏈接機(jī)制與空間治理結(jié)構(gòu)，系統(tǒng)破解鄉(xiāng)村振興面臨的要素、市場(chǎng)、資金、人才等深層次制約，推動(dòng)形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，是加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，補(bǔ)上中國(guó)式現(xiàn)代化最大短板的重要路徑。

無人巡檢機(jī)器人在農(nóng)芯科技（天津）有限責(zé)任公司智慧農(nóng)業(yè)園區(qū)智能溫室內(nèi)巡控（2025 年 3 月 21日攝） 孫凡越攝 / 本刊

　　重塑城鄉(xiāng)有機(jī)統(tǒng)一的新型關(guān)系

　　近年來，隨著我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系深刻調(diào)整、加速重構(gòu)，各級(jí)政府對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系認(rèn)識(shí)與時(shí)俱進(jìn)、不斷深化。“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”成為新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)下城鄉(xiāng)關(guān)系的新認(rèn)識(shí)、新論斷，城鄉(xiāng)之間不再是對(duì)立關(guān)系、主附關(guān)系，而是將城鄉(xiāng)并列起來、作為一個(gè)有機(jī)整體進(jìn)行系統(tǒng)考慮，發(fā)揮各自比較優(yōu)勢(shì)，美美與共、共同繁榮。因此，必須將城鄉(xiāng)融合發(fā)展置于扎實(shí)推進(jìn)共同富裕的歷史進(jìn)程中找準(zhǔn)定位，統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，以城鄉(xiāng)融合發(fā)展帶動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕。

　　當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興工作的重要內(nèi)容，城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、根本性，需堅(jiān)持以下四個(gè)原則：

　　一是堅(jiān)持人民至上。城鄉(xiāng)融合不是簡(jiǎn)單的物理空間重構(gòu)或資源整合，而是事關(guān)城鄉(xiāng)居民切身利益，特別是涉及億萬農(nóng)民土地權(quán)益，不能犯絲毫錯(cuò)誤，這也是我們黨在長(zhǎng)期實(shí)踐中積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)。要把老百姓的切身利益放在重要位置，堅(jiān)持算大賬、算總賬，既看當(dāng)前，也要看長(zhǎng)遠(yuǎn)，既看經(jīng)濟(jì)價(jià)值，也要看社會(huì)影響，堅(jiān)決落實(shí)“兩個(gè)不允許”要求，不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地，不允許退休干部到農(nóng)村占地建房。

　　二是堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)。城鄉(xiāng)融合發(fā)展既是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要組成部分，也是推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的關(guān)鍵路徑。促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，將兩者作為一個(gè)整體，加強(qiáng)土地、戶籍、財(cái)政、金融等政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保同頻共振、形成合力，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向自由流動(dòng)與公共資源均衡配置，全面暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)，使城市發(fā)展與鄉(xiāng)村振興相互促進(jìn)、相得益彰。

　　三是堅(jiān)持因地制宜。我國(guó)幅員遼闊，從江南水鄉(xiāng)到西北牧區(qū)、從西南山區(qū)到東北平原，各地發(fā)展差異大，城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化階段、經(jīng)濟(jì)水平、鄉(xiāng)村資源、自然氣候、文化傳統(tǒng)相適應(yīng)，不能搞“一刀切”，必須走因地制宜、分類引導(dǎo)的路子。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)化水平高的地區(qū)，深入挖掘鄉(xiāng)村文化、生態(tài)資源，面向城市需求發(fā)展休閑康養(yǎng)、文化創(chuàng)意、科技農(nóng)業(yè)等，促進(jìn)城鄉(xiāng)功能互補(bǔ)和要素對(duì)流。對(duì)于產(chǎn)業(yè)支撐不足、城鎮(zhèn)化水平較低的地區(qū)，優(yōu)先補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，培育縣域特色富民產(chǎn)業(yè)，夯實(shí)城鄉(xiāng)融合發(fā)展基礎(chǔ)底盤。

　　四是堅(jiān)持美美與共。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，增強(qiáng)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動(dòng)力，根本上有賴于城鄉(xiāng)兩方面比較優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮。要將城鎮(zhèn)的服務(wù)功能、產(chǎn)業(yè)布局、人口集聚優(yōu)勢(shì)與鄉(xiāng)村的生態(tài)價(jià)值、文化傳承、社會(huì)治理優(yōu)勢(shì)有機(jī)結(jié)合起來，推動(dòng)高端要素下沉賦能和激活農(nóng)村資源，拓展農(nóng)業(yè)多重功能和鄉(xiāng)村多元價(jià)值，構(gòu)建起功能互補(bǔ)、要素互通、成果共享的城鄉(xiāng)共同體。

　　四大戰(zhàn)略重點(diǎn)推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

　　促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮的關(guān)鍵，更是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要支撐。必須立足城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律與邏輯，聚焦產(chǎn)業(yè)融合、設(shè)施服務(wù)均等、縣域發(fā)力、人才入鄉(xiāng)四大戰(zhàn)略重點(diǎn)，明晰實(shí)踐路徑、明確實(shí)施底線，為構(gòu)建工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系錨定方向。

　　首先，著力培育“城鄉(xiāng)融合型產(chǎn)業(yè)”。產(chǎn)業(yè)是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的紐帶，有效連接城市的技術(shù)、市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)與鄉(xiāng)村的資源、勞動(dòng)力潛力，催生了城鄉(xiāng)要素流動(dòng)與價(jià)值循環(huán)。

　　從國(guó)內(nèi)看，城鄉(xiāng)融合走在前的地區(qū)，無不是在產(chǎn)業(yè)方面找到了切入點(diǎn)，把城和鄉(xiāng)的優(yōu)勢(shì)聚到了一起。“城鄉(xiāng)融合型產(chǎn)業(yè)”具有要素配置的“雙向性”、價(jià)值實(shí)現(xiàn)的融合性、空間布局的協(xié)同性、業(yè)態(tài)形態(tài)的創(chuàng)新性特征。下一步，要推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)鏈條對(duì)接和業(yè)態(tài)重構(gòu)，培育城鄉(xiāng)融合型產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建跨城鄉(xiāng)的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，推動(dòng)城市資本、人才下沉賦能鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品、鄉(xiāng)村旅游等對(duì)接城市消費(fèi)市場(chǎng)，使鄉(xiāng)村不僅成為優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的供給端，更成為綠色消費(fèi)、文化體驗(yàn)、生態(tài)服務(wù)的重要承載地，推動(dòng)城鄉(xiāng)價(jià)值共創(chuàng)，讓鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融入城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)。需要注意的是，發(fā)展城鄉(xiāng)融合型產(chǎn)業(yè)往往涉及用地問題，要確保守住耕地紅線，確保農(nóng)民利益不受損失。

　　其次，著力縮小城鄉(xiāng)設(shè)施和服務(wù)差距。縮小城鄉(xiāng)設(shè)施和服務(wù)差距是城鄉(xiāng)融合的落腳點(diǎn)，也是群眾最可感、最可及的領(lǐng)域，是必須補(bǔ)上的必修課。

　　長(zhǎng)期以來，受歷史條件和體制機(jī)制等因素制約，我國(guó)城鄉(xiāng)設(shè)施條件差距較大，廣大農(nóng)村地區(qū)蘊(yùn)藏的巨大潛力無法充分發(fā)揮。下一步，要著力縮小城鄉(xiāng)間硬設(shè)施、軟服務(wù)差距，把城市和農(nóng)村作為一個(gè)有機(jī)整體全域統(tǒng)籌、一體規(guī)劃，學(xué)習(xí)運(yùn)用好“千萬工程”經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施“同規(guī)同網(wǎng)”、公共服務(wù)“同質(zhì)同標(biāo)”，推動(dòng)公共資源、商業(yè)網(wǎng)絡(luò)與基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村有序延伸，不斷提高鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施完備度、公共服務(wù)便利度、人居環(huán)境舒適度，讓廣大鄉(xiāng)村兼具“城”的品質(zhì)、便利和“鄉(xiāng)”的特色、韻味，形成田園鄉(xiāng)村與現(xiàn)代城鎮(zhèn)交相輝映格局，成為老百姓向往的美麗宜居新家園。但是，縮小城鄉(xiāng)設(shè)施和服務(wù)差距，要因地制宜、量力而行，科學(xué)把握建設(shè)時(shí)序和標(biāo)準(zhǔn)，注重突出特色，注重建管并重，防止盲目跟風(fēng)、過度超前，避免造成資源浪費(fèi)和債務(wù)負(fù)擔(dān)。

　　第三，以縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)。縣域“連城帶鄉(xiāng)”，是新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的交匯點(diǎn)，也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本空間單元。

　　下一步，要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)，率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，發(fā)揮縣城在縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的帶動(dòng)作用，加快補(bǔ)齊縣城短板弱項(xiàng)，增強(qiáng)綜合服務(wù)能力，使縣城成為農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化的首選地。統(tǒng)籌縣鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)布局，提升園區(qū)產(chǎn)業(yè)承接能力，因地制宜發(fā)展特色富民產(chǎn)業(yè)，打造縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)的發(fā)展共同體，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。需要注意的是，推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須堅(jiān)持分類指導(dǎo)，科學(xué)把握不同縣域發(fā)展定位，不搞齊步走、一刀切，防止低水平重復(fù)建設(shè)和“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)。

　　第四，著力推進(jìn)人才入鄉(xiāng)、青年入鄉(xiāng)。城鄉(xiāng)融合發(fā)展離不開土地、人才、資金等要素在城鄉(xiāng)間“對(duì)流”，相較于土地和資本，人才的流動(dòng)性最強(qiáng)、限制性最少，政策調(diào)整的靈活性最高，是當(dāng)前最有可能較快取得實(shí)質(zhì)性突破的領(lǐng)域。同時(shí)，當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村人口流失、老齡化加劇、活力不足，人才的結(jié)構(gòu)性短缺已成為制約鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的最大短板。

　　下一步，應(yīng)著力建強(qiáng)鄉(xiāng)村帶頭人和骨干隊(duì)伍，選優(yōu)配強(qiáng)村黨支部書記，探索本村大學(xué)畢業(yè)生、外出務(wù)工經(jīng)商成功人士等返鄉(xiāng)擔(dān)任村黨支部書記的機(jī)制。持續(xù)派強(qiáng)用好駐村第一書記和工作隊(duì)、加大大學(xué)生村官選派力度。提升鄉(xiāng)村人才培育能力，依托明星村推動(dòng)建設(shè)一批實(shí)體化運(yùn)作的鄉(xiāng)村振興學(xué)院，開展“新農(nóng)人”培育工程，實(shí)施農(nóng)民新型技能提升行動(dòng)，健全人才回流與引進(jìn)機(jī)制，總結(jié)運(yùn)用好浙江“青年入鄉(xiāng)”、廣東“青年下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)興鄉(xiāng)”、蘇閩“新農(nóng)人”培育等先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，有效引導(dǎo)青年人才“回流”“下沉”與“扎根”，以人才振興激活鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。需要注意的是，推進(jìn)人才入鄉(xiāng)必須堅(jiān)持需求導(dǎo)向與實(shí)效原則，緊密結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展和治理需要，實(shí)現(xiàn)引來一人、激活一村，讓人才真正融入鄉(xiāng)村發(fā)揮作用。

　　（作者為國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所區(qū)域合作室主任、研究員）■